QUÉ TAREAS PUEDE DESEMPEÑAR UNA ENTIDAD DE CONSERVACIÓN

La Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2026 (RC 2191/2024) sienta la doctrina de que «Es legalmente posible, conforme a lo prevenido en el artículo 68 del RGU, la modificación estatutaria de los fines de una Entidad Urbanística de Conservación en orden a asumir determinadas actividades de conservación de la urbanización, entre ellas la relativa a la limpieza del viario público de la urbanización comprensiva de las tareas de recogida de podas, broza y enseres.».

Comienza explicando la normativa sobre dichas entidades:

“El artículo 8 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana (RGU), establece:

«1. Los particulares, individualmente o agrupados en Entidades urbanísticas colaboradoras, asumirán las facultades y deberes que les confiere la Ley del Suelo y el planeamiento en orden a la ejecución de éste.

Las Entidades urbanísticas colaboradoras podrán igualmente realizar tareas de conservación y administración de las unidades residenciales creadas y de bienes y servicios que formen parte de su equipamiento.

La Administración del Estado fomentará la iniciativa privada en la ejecución de los planes y la participación ciudadana en todas las fases de la gestión de urbanismo».

El Tít. II del RGU regula los Derechos, obligaciones y cargas de los propietarios,y en su Cap. IV la Conservación de la Urbanización.

El artículo 67 dispone:

«La conservación de las obras de urbanización y el mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos serán de cargo de la Administración actuante, una vez que se haya efectuado la cesión de aquéllas».

Si bien, en su artículo 68.1 establece que la obligación corresponderá a los propietarios comprendidos en el polígono o unidad de actuación, «cuando así se imponga por el Plan de Ordenación o por las bases de un programa de actuación urbanística o resulte expresamente de disposiciones legales».En esos casos, y de conformidad con el apartado 2 del artículo 68, «los propietarios habrán de integrarse en una Entidad de conservación».

De la lectura de estos preceptos surge la cuestión de qué debe entenderse por conservación de las obras de urbanización y mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos, pues la norma no lo especifica, limitándose a una referencia genérica.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL) establece unos servicios o prestaciones que están obligados a suministrar las entidades locales. Así, y por lo que respecta a los Ayuntamientos, el artículo 26.1 dispone que deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:

«a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas».”

A continuación, recoge un precedente jurisprudencial.

“se cita la sentencia de esta Sala y Sección núm. 535/2022, de 5 de mayo de 2022, (Rec. 3646/2021). En el supuesto enjuiciado en dichos autos en el Plan Parcial, de iniciativa privada, se previa el desarrollo de la primera etapa de un Programa de Actuación Urbanística y se establecía que el deber de conservación de la urbanización correspondía a la EUC. Constituida la entidad, en sus Estatutos se disponía la obligación de asumir "La conservación, mantenimiento, limpieza y reparación de todos los viales, aceras, calles, pavimentos, parques y jardines, espacios libres y zonas verdes (que comprenderá la limpieza, riego y demás labores de mantenimiento -podas reposiciones, ect- que se encuentren dentro de los límites de la urbanización, bajo las directrices y vigilancia de la Administración municipal. Para este cometido podrá contratar y financiar la conservación de las obras y servicios de la urbanización y dotar a la entidad urbanística de conservación del personal necesario para llevar a cabo dichos fines".

 

En Asamblea General Ordinaria se había aprobado por unanimidad la modificación del artículo 4 de los Estatutos "con el fin de que el Ayuntamiento de Murcia asuma el mantenimiento, conservación, reparación y limpieza de todos los viales, aceras, calles y pavimentos de la Urbanización",así como el "mantenimiento, conservación, reparación y consumo de energía eléctrica relativos a la red de alumbrado público",instando -de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27.4 del RGU- que procediera a su aprobación.

 

Ese era el acto impugnado. Tanto la sentencia de instancia como la de la Sala concluyen, en relación, concretamente, con el servicio de limpieza -de todos los viales, aceras, calles, pavimentos, parques y jardines, espacios libres y zonas verdes (que comprenderá la limpieza, riego y demás labores de mantenimiento -podas reposiciones, ect- que se encuentren dentro de los límites de la urbanización...)-que debía ser asumido por el Ayuntamiento, de conformidad con artículo 26.1 a) de LRBRL.

 

Formulado recurso de casación por el Ayuntamiento, fue admitido, precisando la Sección Primera de esta Sala en auto de 9 de septiembre de 2021 que la cuestión sobre la que se entendía que existía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistía en determinar: «sí al amparo de lo previsto en los artículos 67 y 68 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto (por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística), es legalmente posible que los Estatutos de una Entidad Urbanística de Conservación prevean que tal Entidad asuma la limpieza del viario público de la urbanización y los consumos de energía eléctrica del alumbrado público, por entender que son englobables en las obligaciones a las que, conforme a dicho artículo 68, quedan sujetos los propietarios».

 

E identificaba como normas jurídicas que, en principio, debían ser objeto de interpretación, los artículos 67 y 68 del RGU.

 

En el Fundamento de Derecho Primero de la sentencia se examina la jurisprudencia sobre la cuestión en los siguientes términos:

 

«Salvo las sentencias de la Sala de Murcia -aquí recurridas y las que cita la Entidad Mosa Trajectum en su escrito de oposición: nº 348/05 y 695/11- la jurisprudencia del Tribunal Supremo es uniforme al respecto. Así, y por orden cronológico: A) Sentencias de la Sección Quinta de 13 y 14 de marzo de 1989 : "... los propietarios de los terrenos comprendidos en el polígono o unidad de actuación quedarán sujetos a la obligación de conservar la urbanización cuando el Plan de Ordenación así lo imponga o resulte de disposiciones legales expresas; supuestos en los cuales los propietarios habrán de integrarse en una Entidad de conservación. Todo esto demuestra que es perfectamente legal y posible que el Plan de Ordenación imponga a los promotores o a los futuros propietarios de la urbanización el deber y la carga de conservarla sin límite temporal, tal como así mismo ya entendió también este Tribunal en su Sentencia de 12 de abril de 1985 y en la jurisprudencia anterior a ella en la que con motivo del artículo 41,2-c) de la Ley del Suelo anterior (de idéntico contenido que el 53,2.c) de la vigente) ya habíamos dicho que nada obstaba a que sin perjuicio de la titularidad municipal, los propietarios asumiesen en todo o en parte el sostenimiento de los servicios - Sentencia de 22 de octubre de 1975 -; pues como también explicaba la de 23 de abril de 1975 "... se trata de los medios articulados para que la acción urbanizadora privada no origine verdaderas situaciones de imposibilidad o vacío en la actuación municipal al crear núcleos superiores o ajenos a sus posibilidades, o incluso dificultades jurídicas para la integración en el Municipio..."; B) Sentencia de la Sección Quinta de 3 de abril de 1990 : "En reiterada Jurisprudencia de esta Sala Sentencias de 22-10-75 ), 12-4-85 ), 14-3-89 y 13-3-90 , entre otras, la conservación de las obras de urbanización y el mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos serán de cargo de los propietarios de los polígonos o unidad de actuación cuando así lo imponga el Plan de Ordenación a cuyo amparo se haya procedido a la urbanización por iniciativa privada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley del Suelo , sin que se pueda distinguir entre los gastos que ocasione la conservación de las obras e instalaciones de los servicios públicos y los que deriven de la prestación de esos servicios, cuando, como en este supuesto, en el Plan Parcial de "Hacienda 2 Mares" se previó que la conservación y mantenimiento irían a cargo de los propietarios, así como en los Estatutos de la Entidad, artículo 5, se estableció su obligación de contribuir con arreglo a su cuota de participación en los gastos de conservación y mantenimiento; ya que en el mantenimiento se incluye lo que se refiere a la conservación de las instalaciones como el coste de su funcionamiento según la interpretación gramatical que procede dar a este término, que implica mantener y proseguir una cosa en su estado y por consiguiente su funcionamiento; sentido propio de la palabra que debe determinar la interpretación del meritado artículo 68 en relación con el 67 del Reglamento de Gestión Urbanística según el artículo 3 del Código Civil , toda vez que dada la naturaleza jurídico-urbanística de los planes y proyectos de urbanización de iniciativa privada exige que la incidencia de los mismos en la Administración no originen una imposibilidad de atender por ésta los costes de su conservación y mantenimiento, o perturbe la acción administrativa y su financiación, por lo que al asumir aquélla la obligación de sufragar sus costos no puede ser objeto de una interpretación que, contrariando lo previsto en el planteamiento, trasladaría esa carga a la Administración que no fue contemplada por esta, sino que en función precisamente de la misma se convino en que sería imputable a los particulares interesados; condicionando la aprobación de la urbanización al cumplimiento de las obligaciones establecidas en el planeamiento"; C) Sentencia de la Sección Quinta de 4 de febrero de 2004 , dictada en recurso de casación para unificación de doctrina, en la que, como la sentencia recurrida, se apartaba de la doctrina de la precitada Sentencia de 3 de abril de 1990 porque " ni en la sentencia citada de contraste ni en la que es objeto de este recurso, los estatutos de las respectivas entidades urbanísticas colaboradoras de conservación contenían una específica asunción de la obligación de hacerse cargo del coste de la energía eléctrica utilizada por el alumbrado de los viales de la urbanización, sino que la obligación se definía, en los mismos términos que se expresa el artículo 67 del Reglamente de Gestión Urbanística, aludiendo a la conservación y mantenimiento de las obras de urbanización, dotaciones e instalaciones de los servicios públicos. De esta redacción no resulta que la entidad de conservación recurrente en la instancia asumiera la obligación de conservar y mantener a su coste el servicio público de alumbrado dentro de su ámbito de actuación, sino las dotaciones e instalaciones de ese servicio público, dentro de cuyo concepto se incluye la infraestructura necesaria para la prestación de ese servicio pero no el coste de la energía consumida en su normal funcionamiento".

 

De esta jurisprudencia, interpretando los arts. 67 y 68 del Reglamento de Gestión Urbanística, se extraen las siguientes conclusiones:1) Los propietarios de los terrenos comprendidos en el polígono o unidad de actuación quedarán sujetos a la obligación de conservar -sin límite temporal- la urbanización cuando el Plan de Ordenación así lo imponga o resulte de disposiciones legales expresas; 2) Nada obsta a que, sin perjuicio de la titularidad municipal, los propietarios asuman en todo o en parte el sostenimiento de los servicios ( art. 36 LBRL ); 3) La conservación de las obras de urbanización y el mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos serán de cargo de los propietarios de los polígonos o unidad de actuación cuando así lo imponga el Plan de Ordenación a cuyo amparo se haya procedido a la urbanización por iniciativa privada y se recoja en los Estatutos de la EUC; 4) El mantenimiento se incluye en la conservación de las instalaciones como el coste de su funcionamiento; 5) La naturaleza jurídico-urbanística de los planes y proyectos de urbanización de iniciativa privada exige que la incidencia de los mismos en la Administración no originen una imposibilidad de atender por ésta los costes de su conservación y mantenimiento, o perturbe la acción administrativa y su financiación, por lo que al asumir aquélla la obligación de sufragar sus costos no puede ser objeto de una interpretación que, contrariando lo previsto en el planteamiento, trasladara esa carga a la Administración, sino que en función, precisamente, de la misma se convino en que sería imputable a los particulares interesados, condicionando la aprobación de la urbanización al cumplimiento de las obligaciones establecidas en el planeamiento».

 

Y, de acuerdo con lo razonado, se daba respuesta a la cuestión de interés casacional:

 

«Es legalmente posible que los Estatutos de una Entidad Urbanística de Conservación prevean que tal Entidad asuma la limpieza del viario público de la urbanización y los consumos de energía eléctrica del alumbrado público, pues al tener como cobertura planes y proyectos de urbanización de iniciativa privada, de forma que sus costes de conservación y mantenimiento (art. 68 RGU) no tengan incidencia en la Administración Municipal, que condicionó la aprobación de la urbanización a la asunción por los propietarios de las obligaciones pactadas en los Estatutos de la EUC, aprobados por esos mismos propietarios».

 

Y, en el caso concreto, se estimaba el recurso de casación, con revocación de la sentencia recurrida, por cuanto estaba acreditado que el Plan Parcial imponía la obligación de conservación y la creación de una EUC, en cuyos Estatutos se establecía expresamente la obligación de «conservación, mantenimiento, limpieza y reparación de todos los viales, aceras, calles, pavimentos, parques y jardines, espacios libres y zonas verdes (que comprenderá la limpieza, riego y demás labores de mantenimiento -podas reposiciones, etc.- que se encuentren dentro de los límites de la urbanización, bajo las directrices y vigilancia de la Administración municipal»,por lo que concluía la sentencia que «es claro que los propietarios han de asumir la limpieza del viario público de la urbanización».

 

El auto de admisión consideraba “pertinente un nuevo pronunciamiento sobre la cuestión controvertida, habida cuenta el carácter genérico de la norma representada por el artículo 68 del RGU, en cuanto admite a la posibilidad de que los propietarios integrados en una entidad de conservación puedan asumir la obligación de la conservación de las obras de urbanización y el mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos de la urbanización concernida, siendo pertinente precisar qué concretas actividades pueden incluirse en el marco de esa obligación de conservación”.

Sin embargo, la sentencia considera que “no existe motivo alguno que justifique un apartamiento del criterio interpretativo fijado en nuestra sentencia de 5 de mayo de 2022, que, como hemos expuesto, se refería, en uno de sus aspectos, a un servicio de limpieza, que, al igual que en el caso ahora examinado, incluía podas. Y tanto puede establecerse esa obligación de la EUC en los Estatutos, en su primera redacción, como posteriormente, a través de su modificación por los cauces establecidos al efecto.”