APLICACION DEL RECURSO ESPECIAL A CONCESIONES DE TRANSPORTE DE VIAJEROS

La Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de abril de 2026 (RC 8525/2023) entiende aplicable el recurso especial en materia de contratación de la normativa europea y la LCSP a supuestos sujetos a regulaciones específicas, como puedan ser las concesiones de transporte público de viajeros.

Dice así:
"1.- Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse recientemente sobre la cuestión litigiosa. Lo ha hecho en su sentencia 303/2026, de 11 de marzo, resolviendo un recurso de casación planteado por otra entidad legitimada contra una sentencia de la misma Sección y Sala de instancia emitida en la misma fecha que la aquí impugnada- el 27 de septiembre de 2023-, cuyo objeto era la misma resolución de inadmisión adoptada por el TACRC. En ella se resuelve la misma cuestión de interés casacional aquí suscitada y se contestan similares alegaciones a las que se nos han planteado. Por ello, por razones de unidad y uniformidad de nuestra jurisprudencia y de respeto al principio de igualdad en la aplicación de la ley, procede reproducir los aspectos sustanciales de su razonamiento recogido en sus fundamento quinto y sexto:
"QUINTO. -
1.- Tal y como pone de relieve la sentencia de la Sala Territorial, sin que sea cuestionado por las partes, los pliegos de la contratación origen del pleito tenían por objeto un contrato de concesión de servicio público regular de viajeros con un valor estimado de 32.434.241,88 euros y una duración de diez años. Se tramitaría mediante procedimiento abierto, tramitación ordinaria.
2.- Tampoco está en cuestión que según la cláusula 4 de esos pliegos, su régimen jurídico viene constituido por el Reglamento (CE) n.º 1370/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007 , sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, por la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, por su reglamento aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y en todo aquello que no esté previsto, supletoriamente, se aplica la Ley de Contratos del Sector Publico. Esta afirmación la hace la sentencia impugnada y en nada es cuestionada en el recurso de casación.
En esa línea de argumentación, y si acudimos al citado Reglamento 1370/2007 comprobaremos que según su artículo 5.1: "1. Los contratos de servicio público se adjudicarán de acuerdo con las normas establecidas en el presente Reglamento. Sin embargo, los contratos de servicios o los contratos de servicio público, tal que definidos en las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE, respecto de los servicios públicos de transporte de viajeros en autobús o tranvía, se adjudicarán con arreglo a los procedimientos establecidos en dichas Directivas cuando dichos contratos no adopten la forma de contratos de concesión de servicios en la acepción de esas Directivas. No se aplicarán las disposiciones de los apartados 2 a 6 del presente artículo a los contratos que hayan de adjudicarse con arreglo a las Directivas 2004/17/CE o 2004/18/CE.". Por tanto, como advierte la Administración recurrida, resulta con total claridad que cuando los contratos de servicio público adopten, como es el caso, la forma de concesión de servicios de transporte regular de viajeros, no serán de aplicación las disposiciones de las Directivas 2004/17 y 2004/218 (actualmente derogadas por la Directiva 2014/23 ), sino que su régimen jurídico es el previsto en el citado Reglamento 1370/2007. En definitiva, la adjudicación de un contrato de servicio público relativo al transporte de viajeros en autobús tendrá un doble régimen jurídico según el contrato adopte o no la forma de concesión. Hay que resaltar que esta dualidad de régimen jurídico ha sido declarada por la reciente STJUE de 13 de febrero de 2025 (asunto C-684/23 ): 1º. Cuando dicho contrato no adopte la forma de contrato de concesión de servicios se rige, no por las normas especiales previstas en el artículo 5, apartados 2 a 6, de dicho Reglamento, sino por las normas generales de adjudicación de contratos públicos establecidas por las Directivas 2014/24 y 2014/25 (en este sentido, sentencia de 27 de octubre de 2016, Hörmann Reisen, C-292/15 , apartados 36 a 41). En este sentido, precisa el Tribunal que estos contratos ya estaban plenamente sujetos a las reglas generales de adjudicación de contratos públicos previstas en las Directivas 2004/17 y 2004/18 antes de la adopción del Reglamento nº 1370/2007 (en este sentido, sentencia de 21 de marzo de 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker y Rhenus Veniro, C-266/17 y C-267/17 , apartado 73). 2º. En cambio, los contratos que adopten la forma de concesión de servicios, tal como se definen en el artículo 5, punto 1, letra b), de la Directiva 2014/23 están expresamente excluidos del ámbito de aplicación de esta Directiva por el artículo 10, apartado 3, de la misma.
Dicha exclusión de la normativa contractual se encuentra igualmente recogida en la Directiva 2014/23, relativa a la adjudicación del contrato de concesión, cuyo artículo 10.3 dispone: "La presente Directiva no se aplicará a las concesiones de servicios ... relativos a servicios públicos de transporte de viajeros, en el sentido del Reglamento (CE) n.º 1370/2007 .". Y, las Directivas 2014/24 (considerando 27) y 2014/25 (considerando 35) establecen que "Debe señalarse que en el artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo se establece explícitamente que las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE se aplican, respectivamente, a los contratos de servicio y a los contratos de servicio público relativos a los servicios de transporte público de viajeros en autobús o tranvía, mientras que el Reglamento (CE) no 1370/2007 se aplica a las concesiones de servicios de transporte público de viajeros en autobús o tranvía.". Finalmente, la exclusión está igualmente presente en el Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales, estableciendo su artículo 20 que "no se aplicará a aquellos contratos que tengan por objeto: g) Servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril o en metro, así como las concesiones de servicios de transporte de viajeros, sin perjuicio de la aplicación del Reglamento (UE) n.º 1370/2007 , del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo."
3.- Así, en la materia concreta que integra la cuestión de interés casacional, referida a la posibilidad de que sea aplicable a este tipo de concesiones de servicios de transporte público de viajeros en autobús el régimen del recurso especial en materia de contratación que regula el artículo 44 de la LCSP 2017, tendremos que acudir, en primer lugar, a las previsiones que al respecto pueda establecer la normativa específica de aplicación.
Pues bien, las únicas previsiones aplicables las encontramos en el Reglamento comunitario 1370/2007.
La primera se encuentra en su preámbulo, en concreto en el considerando 21, cuando establece: "Debe garantizarse una protección jurídica eficaz no solo para los contratos regulados por la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004 , sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales , y la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004 , sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, sino también para otros contratos adjudicados con arreglo al presente Reglamento. Un procedimiento de revisión eficaz es necesario, y debe ser comparable con los procedimientos pertinentes establecidos en la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, y la Directiva 92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992 , relativa a la coordinación de los disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de las normas comunitarias en los procedimientos de formalización de contratos de las entidades que operen en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones, según proceda".
La segunda está en su artículo 5.7, cuando dispone: "Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que las decisiones adoptadas de conformidad con los apartados 2 a 6 puedan revisarse eficaz y rápidamente, a petición de una persona que tenga o haya tenido interés en obtener un contrato particular y que haya sido perjudicada o corra el riesgo de ser perjudicada por una supuesta infracción, cuando dichas decisiones han infringido el Derecho comunitario o normas nacionales de aplicación de dicho Derecho.
Cuando los organismos responsables de los procedimientos de revisión no tienen carácter judicial, sus decisiones habrán de motivarse siempre por escrito. Además, en este caso, deberán adoptarse medidas para que toda supuesta medida ilegal adoptada por el organismo responsable de la revisión o todo supuesto defecto en el ejercicio de las competencias que le han sido conferidas pueden ser objeto de revisión judicial o de revisión por otro organismo que sea un órgano jurisdiccional con arreglo al artículo 234 del Tratado e independiente de la autoridad contratante y del organismo responsable de la revisión.".
Por tanto, el Reglamento comunitario 1370/2007 parte de la necesidad de que los contratos a que da cobertura deben tener una protección jurídica eficaz y, consecuentemente, impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para asegurar que las decisiones adoptadas de conformidad con los apartados 2 a 6 (referidas a procedimientos de adjudicación) puedan revisarse eficaz y rápidamente. Es de resaltar que el Reglamento no impone un determinado recurso, aunque sí dice que debe ser comparable con los procedimientos pertinentes establecidos en la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, y la Directiva 92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992. A partir de ahí, ninguna previsión sobre ese sistema de revisión se establece en el citado Reglamento comunitario. Es más, en ningún momento el artículo 5.7 ni siquiera excluye la posibilidad de que esa vía, dentro del Estado miembro, sea directamente judicial. Tampoco excluye, evidentemente, que los Estados miembros puedan articular ese sistema de protección/revisión acudiendo a alguno de los que regule en su ordenamiento jurídico siempre, claro está, que no resulte menos garantista.
4.- Ante esa falta de regulación de un sistema de previsión sobre la impugnación de las decisiones que puedan adoptarse en la contratación para la concesión de servicio de transporte regular de viajeros, habrá que acudir a la normativa supletoria de aplicación. Por tanto, a la normativa comunitaria y española de contratación pública y, de manera particular a la LCSP 2017, que traspone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
Pues bien, comenzaremos resaltando que el preámbulo de la LCSP establece que "Por último, en lo que respecta a los procedimientos de contratación que tengan por objeto contratos en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, se ha pretendido establecer un esquema lógico y consecuente con las correspondientes Directivas a efectos de la aplicación a aquellos bien de la presente Ley, o bien de la Ley de procedimientos de contratación en los citados sectores. Así, todos los contratos que celebren las entidades que tengan la consideración de Administraciones Públicas, independientemente del sector al que se refieran, se regirán por la presente Ley". Además, al aludir a su Libro I dice que se mantiene la regulación del recurso especial en materia de contratación y que "se amplía el ámbito de aplicación de este recurso, sin que dicha ampliación afecte a la necesaria agilidad que debe tener el sistema en la resolución de estos recursos, dejando de estar vinculado a los contratos sujetos a regulación armonizada, de tal manera que se puede interponer en el caso de contratos de obras, concesiones de obras y de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones y contratos de servicios y de suministros cuyo valor supere los cien mil euros".
Estas precisiones del preámbulo de la LCSP 2017 deben servir de base para interpretar adecuadamente el artículo 44.1 (ubicado en el Libro I): "1. Serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación, los actos y decisiones relacionados en el apartado 2 de este mismo artículo, cuando se refieran a los siguientes contratos que pretendan concertar las Administraciones Públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores: c) Concesiones de obras o de servicios cuyo valor estimado supere los tres millones de euros".
La conclusión no puede ser otra que afirmar que las concesiones de servicio público de transporte regular de viajeros por carretera quedan incluidas en el ámbito material del recurso especial en materia de contratación siempre que se traten de concertar por las Administraciones Públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores, que su valor estimado supere los tres millones de euros, y que su objeto sea alguna de las actuaciones que relaciona su apartado 2. A los efectos de este pleito, cabe decir que entre esas actuaciones se incluyen "a) Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban regir la contratación."
5.- Este es, por otro lado, el criterio interpretativo fijado por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) en su resolución 1364/2022, de 27 de octubre, dictada en el recurso n.º 791/2022, procedente también de la Comunidad Autónoma Valenciana por acordar su falta de competencia en el recurso 197/2022.
En esta resolución el TACRC unifica su criterio ante la existencia de resoluciones propias contradictorias y tomando en consideración el criterio favorable fijado por varias sentencias de la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional -siendo aplicable el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP 2011)- y del Tribunal Superior de Justicia de Navarra -siendo aplicables las Leyes Forales de contratación-.
La resolución del TACRC afirma que el artículo 44 de la LCSP sólo condiciona la posibilidad de interponer el recurso especial a que, de un lado, estemos ante la presencia de un contrato de concesión de servicios (no añade ningún requisito más); y de otro, que se supere un determinado valor estimado, suprimiendo la referencia que se hacía en el TRLCSP de 2011 a que fuera un contrato sujeto a regulación armonizada para poder acceder al recurso especial. Además, añade que no es necesario que la LCSP haya incluido expresamente a las concesiones de servicios de transportes de viajeros como contratos susceptibles de ser impugnados a través del recurso especial, pues ya estarían incluidos en la categoría general de concesiones de servicios a la que hace referencia el artículo 44.1.c). Resalta que en ningún otro precepto de la LCSP se pone en duda que las concesiones de servicios de transporte de viajeros no se encuentren plenamente regulados en la citada Ley, conclusión que refuerza con el hecho de que los artículos 4 a 11 LCSP , que regulan los contratos y negocios excluidos de la Ley, en los que no se hace ninguna mención directa o indirecta a dicho tipo de concesiones.
SEXTO. - Con lo hasta ahora argumentado respondemos la cuestión de interés casacional declarando que: "los actos y decisiones recaídos en licitaciones relativas a contratos de concesión de transporte público regular de viajeros por carretera son susceptibles de recurso especial en materia de contratación en los términos previstos en el artículo 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público ".
2.- Procede, en consecuencia, reiterar la doctrina casacional recogida en nuestra sentencia 303/2026, de 11 de marzo y declarar que "los actos y decisiones recaídos en licitaciones relativas a contratos de concesión de transporte público regular de viajeros por carretera son susceptibles del recurso especial en materia de contratación, en los términos previstos en el artículo 44 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público ".

LAS EXPROPIACIONES EN LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN AL LIQUIDAR CONCESIONES

La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2025 (Rec. 155/2022) analiza la primera resolución por responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA) en la liquidación de un contrato de concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de una autopista de peaje, que fue resuelta por la insolvencia de la concesionaria.

La Sentencia reconoce el derecho de la recurrente a que por parte de la Administración se proceda a la determinación de la mencionada responsabilidad a que se refiere dicha resolución, conforme a los criterios establecidos en las sentencias dictadas por la Sala, en especial, la de 28 de enero de 2022 (Rec. 225/2019) que determinó la forma en que debían aplicarse las cláusulas para practicar la liquidación del contrato de concesión y fijar la RPA.

En  particular, en relación con la expropiación forzosa, se recuerda la previa Sentencia 884/2025 (dictada en el recurso 450/2022) según la cual "en el criterio interpretativo del número séptimo del Acuerdo de Interpretación de 2019 se entendió que la RPA que resultare de la valoración de los bienes que integraban la explotación de la carretera debía minorarse por las «indemnizaciones de toda índole» que, ante el impago por la concesionaria, debió asumir el Estado, tales como justiprecios de los bienes declarados de necesaria ocupación, los respectivos intereses, las costas procesales e incluso las indemnizaciones del 25 por 100 de los justiprecios que debieron abonarse a los expropiados por nulidad de los procedimientos expropiatorios y en concepto de indemnización de daños y perjuicios, es decir, las denominadas situaciones pendientes a las que ya se hizo antes referencia. En la medida que dichos pagos, que correspondía pagar a la concesionaria, fueron abonados por el Estado, debían comportar dicha minoración.

El mencionado criterio interpretativo fue objeto de examen en nuestras anteriores sentencias en las que declaramos que la minoración de tales pagos a cuenta de la concesionaria de la RPA estaba justificado porque, en otro caso, el Estado abonaría dos veces dichos gastos, a los expropiados directamente y a la concesionaria, caso de no realizarse dicha minoración, máxime cuando se había modificado el artículo 17-2.º de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en régimen de concesión, por el Real Decreto-Ley 1/2014, de 24 de abril, de Reforma en Materia de Infraestructuras y Transporte, y otras Medidas Económicas, que autorizaba dicha minoración.

En nuestras anteriores sentencias dictadas sobre el Acuerdo de Interpretación de 2019 -en concreto, en la STS n.º 84/2022, de 28 de enero (recurso 311/2019)- declaramos, con relación a estas cuestiones, lo siguiente:

«Distinta respuesta merecen las alegaciones relativas a los conceptos que se incluyen por la Administración como "indemnizaciones de toda índole" (justiprecio, intereses y costas) pues, en primer lugar, ha de excluirse el cómputo de las costas procesales abonadas por la Administración, por las mismas razones que se han señalado antes para excluir el cómputo de las costas abonadas por el concesionario [...]".

Pues bien, la sentencia contempla, en particular, dos conceptos: los intereses de demora y el incremento del justiprecio en un 25% por la existencia de vía de hecho, conforme doctrina ya superada del Alto Tribunal.

En cuanto a los intereses, se cita la STS n.º 89/2022 (Fundamento Noveno "FICHA V"), sdonde se señala:

"«El planteamiento de la recurrente en relación con los intereses toma en consideración, únicamente, la circunstancia de que su devengo sea imputable a la Administración o al concesionario, cuando el cómputo a efectos de la RPA resulta de su relación con la determinación del justiprecio.

Como se recoge en el acuerdo impugnado, por referencia al dictamen del Consejo de Estado, y se ha declarado por la jurisprudencia de esta Sala, los intereses debidos forman parte del justiprecio y por lo tanto de la inversión por la expropiación; justiprecio o inversión que puede verse modificada cuando la demora en el pago de la cantidad fijada como justiprecio es superior a dos años, en cuyo caso no se conforma con el abono de intereses sino que es necesario llevar a cabo la retasación, fijando un nuevo justiprecio.

En consecuencia, los intereses integran en todo caso el justiprecio que se abona al expropiado y, por lo tanto, la inversión en expropiaciones.

Ahora bien, la imputación de esta inversión al concesionario y, por lo tanto, al concepto de RPA, se limitará a los que, siendo debidos y efectivamente satisfechos por el concesionario, no se hayan devengado como consecuencia de su demora en el pago, no computándose los intereses imputables y debidos por la Administración, salvo que a pesar de ello hayan sido satisfechos por el concesionario, y tampoco los que, siendo debidos por el concesionario, hayan sido satisfechos por la Administración en virtud de resolución judicial."

"Finalmente en cuanto al 25% derivado de la omisión por la Administración del trámite de información pública, concepto que es consecuencia de la consideración de dicha omisión, por los Tribunales, como vicio del procedimiento expropiatorio determinante de su nulidad de pleno derecho y consiguiente vía de hecho de la expropiación, la responsabilidad se viene atribuyendo a la Administración al ser consecuencia de la deficiente tramitación del procedimiento expropiatorio. Por lo tanto, el referido 25% no resulta computable a efectos de la RPA en cuanto no es un concepto debido por el concesionario ni, consecuentemente, minora el importe final a abonar al concesionario como RPA.

En consecuencia, procede estimar la demanda en el sentido de precisar que el concepto "indemnizaciones de toda índole" a que se refiere el Acuerdo en su apartado VII no debe comprender las costas y que el importe correspondiente al 25% abonado por la Administración a los expropiados derivado de la omisión por la Administración del trámite de información pública en la tramitación de los expedientes expropiatorios, no se computa a efectos de determinar la RPA ni, consecuentemente, minora el importe final a abonar al concesionario como RPA.»".

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

Concesiones de autopistas: no compensación por disminución del tráfico

 

El contenido de las relaciones jurídicas resultantes de los contratos administrativos tiene como elemento básico el llamado principio de riesgo y ventura: El contratista, frente a la legítima aspiración de obtener beneficios asume el riesgo de sufrir pérdidas como consecuencia de cálculos erróneos o de la aparición de circunstancias incidentales en la ejecución del contrato, en cuanto que éstas son las consecuencias del carácter aleatorio de este tipo de relaciones jurídicas.

Ahora bien, las modulaciones o privilegios de la contratación administrativa, como dice DELGADO PIQUERAS [La terminación convencional del procedimiento administrativo, Ed. Aranzadi, págs. 119 y 120], “tienen su contrapartida en una serie de técnicas de reequilibrio financiero en favor del empresario contratista, como es la compensación por el ejercicio del ius variandi, así como otras que matizan el principio de riesgo y ventura propio de la contratación privada, como son la doctrina del riesgo imprevisible, la revisión de precios y la indemnización por casos de fuerza mayor”.

En la vigente Ley de Contratos del Sector Público de 2017 el principio de riesgo y ventura viene contemplado en el art. 197, sin perjuicio de los casos de fuerza mayor establecidos en el art. 239 para el contrato de obras. Se contempla también la revisión de precios (arts. 103 y ss.) y la compensación por modificación del contrato o ius variandi (p.ej. art. 242), considerando como supuesto de modificación la existencia de circunstancias imprevisibles (art. 205).

En particular, en la concesión de obras o servicios se contempla la posible distribución entre la Administración y el concesionario de los riesgos relevantes en función de las características del contrato, si bien en todo caso el riesgo operacional le corresponderá al contratista (arts. 250.1, 254, 258, 259, 265 y 285.1).

Con todo, hay que tener en cuenta que el régimen jurídico del contrato suele atender a la norma vigente al tiempo de su adjudicación, así como a la existencia de normas especiales.

Pues bien, tras este preámbulo, podemos dar cuenta de la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2017 (RC 446/2012), que niega que la Administración esté obligada a compensar a la concesionaria de autopistas por disminución de tráfico, supuesto que quizá podría encuadrarse en lo que la Ley vigente denomina "riesgo operacional" y que no es transferible a la Administración.

Así, en su FJ 6º nos dice que "Entrando ya en el estudio de la cuestión de fondo aquí planteada, esta consiste en determinar si la disminución de tráfico en los tramos de la vía de peaje objeto de la concesión de la recurrente, extremo que no ha sido especialmente cuestionado por la Administración demandada, es un hecho que, por sí solo, impone modificar el contrato administrativo en los términos que la actora reclama y para evitar esa merma de ingresos que dice haber experimentado en relación con los que fueron previstos por dicha demandante cuando le fue adjudicado el contrato.

El estudio de la solución que haya de darse a dicha cuestión exige previamente efectuar las consideraciones generales que siguen.

La primera es que el principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa. En cuanto a la primera debe mencionarse el artículo 1091 del Código Civil , y sobre la segunda estas otras normas de la sucesiva legislación de contratos administrativos más reciente: el artículo 94 del TR/LCAP , de 16 de junio de 2000 y los artículos 208 y 209 del TR/LCSP , de 14 de noviembre de 2011.

La segunda es que en la contratación administrativa al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista ( arts. 98 del TR/LCAP de 2000 y 215, 231 y 242 del TR/LCSP de 2011), concurre un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación.

La tercera es que en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración ("ius variandi" o "factum principis"), o por hechos que se consideran " extra muros " del normal " alea " del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. Lo cual significa que no toda alteración del equilibrio de las prestaciones del contrato da derecho al contratista a reclamar medidas dirigidas a restablecer la inicial ecuación financiera del vínculo, sino únicamente aquellas que sean reconducibles a esos tasados supuestos de "ius variandi" , "factum principis" , y fuerza mayor o riesgo imprevisible.

Esa regulación tasada de los supuestos excepcionales de restablecimiento del equilibrio económico del contrato ha estado presente en esa sucesiva legislación de contratos públicos que antes se ha mencionado. Así, los artículos 144 y 163 del TR/LCAP de 2000 , que regulaban medidas de reparación para los supuestos de fuerza mayor y ejercicio del "ius variandi" ; el artículo 248.2 de ese mismo TR/LCAP , introducido por la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que refiere el deber de la Administración de restablecer el equilibrio económico del contrato a los supuestos de "ius variandi" , fuerza mayor, "factum principis" y previsiones del propio contrato; y el artículo 258.2 del TR/LCSP de 2011 , que viene a reproducir el contenido del anterior precepto. Y en esa misma línea se han movido los artículos 24 y 25 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, que vienen a contemplar desequilibrios debidos a decisiones de la Administración.

Finalmente, la cuarta y última consideración es que, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla”.

Por su parte, el FJ 7º apunta que “es de reiterar lo que ya declaró esta Sala en litigio similar al presente en la sentencia de 4 de febrero de 2014 (casación 486/2011 ) sobre que la merma de flujos de vehículos no constituye un riesgo imprevisible, sino una consecuencia reconducible al principio de riesgo y ventura que rige la contratación administrativa y la recurrente hubo de considerar cuando participó en el concurso que finalizó con la adjudicación de su concesión; y para reforzar lo anterior merece transcribirse de ella esta concreta declaración: "Es hecho notorio que las crisis económicas acontecidas en los siglos XX/XXI han sido cíclicas, así como que el desarrollo urbanístico no siempre progresa sino que, en ocasiones, se paraliza. No constituye, pues, una realidad inesperada aunque pueda desconocerse el momento exacto de producción. Actualmente llevamos años en crisis económica pero en época no muy lejana, década de los 1990 hubo otra crisis económica mundial que también afectó a España provocando reducción de la actividad económica y de consumo. Por ello los estudios de viabilidad de una autopista han de prever no solo un contexto, el alza, sino también las circunstancias económicas que pueden provocar la disminución del consumo". En otro orden de cosas, añade que “La concesión de una autopista de peaje no puede ser una traba para que la administración mejore, amplíe o construya una nueva carretera es decir desarrolle las infraestructuras de transporte”, por lo que tampoco este motivo daría lugar a indemnizar a la concesionaria. En tal sentido se pronuncia igualmente la STS de 20 de junio de 2011, recurso 62/2009 desestimando la pretensión impugnatoria de una concesionaria de la construcción, conservación y explotación de determinados tramos de autopista de un Real Decreto modificando los términos de la concesión al incluir un enlace sin peaje. Y también la STS de 19 de diciembre de 2011, recurso 159/2010 considera que forma parte del riesgo y ventura del contrato la puesta en servicio de una nueva autopista de peaje que comunica con otra autopista conexionando dos ciudades que carecían de vínculo por autopista. Y en el mismo sentido hemos de traer a colación lo declarado en la sentencia de esta Sala, Sección Séptima, de 12 de mayo de 2016, recurso 1085/2016. Concluye pues la sentencia que “En consecuencia, el riesgo de reducción del tráfico resulta plenamente reconducible al principio de riesgo y ventura del contratista, por lo que la pretensión ha de ser rechazada”.