EL PROPIETARIO QUE FIRMÓ EL CONVENIO URBANÍSTICO YA NO ES PARTE SI DEJA DE SER PROPIETARIO

 

 

El principio de subrogación real en el campo del Urbanismo, determina que los derechos y obligaciones del propietario en cuanto al suelo se transmitan con la propiedad del suelo, de modo que, si firmó un convenio urbanístico, pero transmitió su propiedad, ha dejado de ser parte del convenio y no puede pedir su resolución.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2025 (RC 2868/2023) así lo entiende, ante la necesidad “de dar respuesta a la primera de las cuestiones de interés casacional suscitadas, referida a si un particular que ha sido parte en un convenio urbanístico en tanto propietario de suelo en el momento de su suscripción, puede instar su resolución una vez que ya no es propietario de suelo en el ámbito al que se refieren las estipulaciones de dicho convenio.

Y la respuesta ha de ser, necesariamente, negativa. Carecería de sentido jurídico que un particular que ha sido parte en el convenio, precisamente, por razón de ser titular de terrenos en el ámbito territorial propio del convenio, pudiera, después de transmitir los terrenos, conservar la condición de parte en el convenio, dejando al margen de éste a los adquirentes de dichos terrenos.

Aún sería más absurdo aceptar que las decisiones que fuera preciso adoptar en el marco de ese convenio fueran tomadas por quien ya no ostenta titularidad alguna respecto de los terrenos, al margen de los nuevos titulares de éstos. Y la culminación de esta sinrazón jurídica se produciría si ese particular, ya desligado de los terrenos, pretendiese tener derecho a solicitar la rescisión del convenio, cuyos efectos -en su caso- recaerían directamente sobre los nuevos titulares de dichos terrenos.

Esta conclusión negativa es, a su vez, plenamente compatible con la que cabe alcanzar tras la lectura del artículo 27.1 del TRLS de 2015, que establece:

Artículo 27. Transmisión de fincas y deberes urbanísticos.

1. La transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario conforme a esta ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real.

Cuestión diferente es la relativa a la responsabilidad que pudiera alcanzar al nuevo titular de los terrenos respecto de las obligaciones asumidas frente a la Administración por el primitivo titular, para lo que habría examinar -en su caso, porque no se plantea a efectos de este recurso- la información que el primitivo titular suministró al respecto al nuevo titular y las consecuencias que pudieran derivarse de una eventual falta de inscripción registral de tales obligaciones. Pero, aquí no se suscita esa cuestión, sino que se trata de determinar si el antiguo propietario puede seguir siendo parte del convenio pese a haber transmitido los terrenos.

Y a este respecto lo que está claro es que, conforme al artículo 27.1 TRLS 2015, el nuevo propietario asume los deberes del primero "conforme a esta ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma", sin que deba olvidarse que este convenio fue suscrito, precisamente, para la ejecución del PGOU.

Y de todo ello se colige, con base en el contenido del concreto convenio examinado, que la condición de parte en el convenio viene esencial y necesariamente ligada a la condición de propietario de terrenos incluidos en su ámbito, de manera que, quien deja de ser propietario de terrenos en el ámbito del convenio, deja de ser parte en el mismo y pierde, por tanto, su legitimación para instar su resolución.

Y frente a ello tampoco puede oponerse válidamente la literalidad de la estipulación Séptima del convenio, que dispone:

"(...) el incumplimiento de las condiciones en relación con la titularidad o disposición jurídica de las fincas o cualesquiera otras obligaciones establecidas en este documento, o aquellas que resulten del cumplimiento de la legislación urbanística en vigor, podrá suponer para las Sociedades promotoras o propietarios adheridos la resolución o su exclusión del presente acuerdo urbanístico, con pérdida de los derechos derivados del mismo, previa notificación fehaciente efectuada por la Administración"

Conforme a esa estipulación, la Administración podrá instar la exclusión del convenio respecto de aquellos promotores que incumplan, entre otras, "las condiciones en relación con la titularidad o disposición jurídica de las fincas”, pero, de acuerdo con los razonamientos hasta ahora expuestos, esa mención debe entenderse referida a aquellos promotores iniciales que sigan siendo parte del convenio, no a aquellos que ya dejaron de serlo por haber transmitido anteriormente las fincas.

Es más, en aplicación del principio de buena fe, considerando la naturaleza contractual del convenio y conforme a lo dispuesto en el artículo 1258 del Código Civil, no hubiese resultado posible invocar la inobservancia de esta estipulación en caso de que dicho incumplimiento se hallase vinculado, directamente, a la propia actuación de la parte que lo denuncia. Y es que es evidente que resultaría materialmente inviable que la Administración pudiese notificar la pérdida de la condición de parte del convenio respecto de aquel que transmitió la titularidad de las fincas, si el propio transmitente no procedía a comunicar a la Administración la realización de dicha transmisión y, por ende, un posible incumplimiento sobrevenido de las condiciones de titularidad que podrían implicar la consiguiente pérdida de condición de parte en el acuerdo.

En conclusión, la respuesta a la primera cuestión de interés casacional suscitada es la siguiente: un particular que ha sido parte en un convenio urbanístico en tanto propietario de suelo en el momento de su suscripción, no puede instar su resolución una vez que ya no es propietario de suelo en el ámbito al que se refieren las estipulaciones de dicho convenio.”

Por otro lado, “La segunda de las cuestiones planteadas en el auto de admisión está íntimamente ligada a la primera, y consiste en determinar si el principio de subrogación legal en los derechos y obligaciones del nuevo titular respecto del anterior implica la pérdida de cualquier derecho dimanante de dicho convenio, especialmente el derecho a instar su resolución.

Y, por ello, la respuesta ha de ser aquí afirmativa: efectivamente, el principio de subrogación legal en los derechos y obligaciones del nuevo titular respecto del anterior implica para éste la pérdida de cualquier derecho dimanante de dicho convenio, especialmente el derecho a instar su resolución, pues ya hemos incidido anteriormente en el sinsentido jurídico a que conduciría una respuesta de signo contrario. El transmitente de los terrenos pierde, en virtud de esa transmisión, su condición de parte en el convenio y, por ello, también el derecho de solicitar la rescisión, del cual solo disponen quienes sigan formando parte del convenio.”

 

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

Convenios urbanísticos: su imposible ejecución les priva de eficacia y la prescripción se rige por el CC y no la LGP

La Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2020 (RC 213/2018, ponente Excmo. Sr. D. Diego de Córdoba Castroverde) analiza ambas cuestiones.

En primer lugar, respecto de la imposibilidad de ejecución rechaza que convierta al convenio en una suerte de donación, llevando a su ineficacia y consiguiente restitución de lo aportado.

“Desaparecida de modo definitiva y completa la posibilidad de ejecutar la urbanización para la que se habían anticipado cesiones, desaparece totalmente la base negocial que la justificaba, quedando como prestación huérfana de causa.

No puede argumentarse que la cesión devino irrevocable como si de una donación civil gratuita se tratase ya que en Convenios Urbanísticos como el que nos ocupa en absoluto existe "animus donandi" o de liberalidad. La STS de 02.06.1999 para un supuesto análogo de cesión anticipada de terrenos para ejecución de unos viales a cambio del reconocimiento de unos derechos que luego no se materializaron, precisó: "Dice el Ayuntamiento que la cesión fue gratuita y que, por ello, el Ayuntamiento no se comprometió a contraprestación alguna. Ahora bien, las cesiones impuestas por la Ley del Suelo son gratuitas, pero tienen una causa y una finalidad, se hacen para algo, no por ánimo de liberalidad, y para lo que se hacen es para poder aprovechar los beneficios del planeamiento. Aún añade el Ayuntamiento demandado que lo acordado en el acta del año 1973 era nulo; pero ocurre que, nulo o no, la cesión del terreno se produjo y de ahí se ha derivado un perjuicio de la demandante".

En definitiva, efectuada la cesión de unos terrenos para facilitar la ejecución del planeamiento y las futuras compensaciones ---este es el objeto declarado en el propio Convenio---, la desaparición de la causa que le sirve de fundamento trae consigo la quiebra del contrato aun cuando ello no sea por razón imputable a unas de las partes contratantes ---ya que en este caso se trataría de una resolución por incumplimiento---, por cuanto la ruptura del equilibrio bilateral de las prestaciones arrastraría un enriquecimiento injusto a favor de una de las partes contratantes que, sin nada a cambio, obtendría la titularidad de unos terrenos a costa, bien de los propietarios, o bien de la Administración autonómica que debería indemnizar, sin que ninguna de estas dos partes obtuviese contraprestación del Ayuntamiento que obtiene un beneficio patrimonial a cargo ajeno.

La Jurisprudencia de la Sala Civil del TS mantiene doctrina aplicable en el sentido de que las circunstancias sobrevenidas e imprevistas que modifican la esencia de la base del contrato considerado, determinan la resolución como único medio de compensar el desequilibrio de las prestaciones y correlativo enriquecimiento injusto ( SSTS 10.02.1997 y 23.06.1996 , entre otras). En el ámbito administrativo, solución análoga debe aplicarse desde el momento en que se produce la ruptura del principio de equidistribución de beneficios y cargas en el planeamiento, ya que de no estimarse la demanda se produce una privación singular de terreno en contra del titular y a favor del municipio que nada aporta.

La STS 04.12.1991 (Sala de lo Contencioso -Administrativo), aplica la solución de la "reversión de los terrenos" cuando la cesión de los mismos efectuada de modo anticipado "ha quedado sin razón de ser o, mejor, causa jurídica, ... al desaparecer el repetido destino específico del terreno para un vial que ya no ha de existir según el nuevo Plan actualmente vigente". Doctrina que abona el fundamento de la demanda".

Pues bien, la misma ruptura de la base del convenio es la que se ha producido en el Convenio de autos, aunque las exigencias de las modificaciones vinieran determinadas por la intervención de una Administración ajena al convenio pero con evidentes competencias en la materia urbanística y medioambiental".

Conocemos, pues, la naturaleza contractual de los convenios, desde la doble y reiterada perspectiva jurisprudencial y normativa ---según hemos expuesto---, e, igualmente, conocemos las consecuencias derivadas de su incumplimiento, así como la posibilidad de exigencia de la correspondiente indemnización derivada del mismo”.

A continuación aborda el plazo de prescripción aplicable, negando que sea el de la normativa presupuestaria y afirmando que es el del Código Civil (actualmente 5 años según la redacción vigente del art. 1964.2):

“Por otra parte, hemos dejado constancia de las normas jurídicas que se aplican en el momento de la extinción de los contratos administrativos ---y de los convenios---, según de forma reiterada señalan los sucesivos textos legales contractuales a los que antes hemos hecho referencia: a) La normativa de contratación pública y sus normas de desarrollo.

b) Supletoriamente, las restantes normas del derecho administrativo.

c) Y, en defecto de las anteriores, las normas de derecho privado.

Pues bien, ante la ausencia de norma en materia contractual o convencional pública ---en los que lo contendientes están de acuerdo--- resultarían de aplicación supletoria las restantes normas de derecho administrativo. Pero ello solo sería así si la norma administrativa cubriera con plenitud el vacío dejado en la legislación contractual. Y esto es lo que se pretende al tratar de aplicar, ante el silencio contractual público, el artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), con carácter preferente al artículo 1964.2 del Código Civil (CC).

Dicho precepto ---que antes hemos trascrito--- establece un plazo de prescripción de cuatro años para el "derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos".

Pues bien, como hemos adelantado, no parece que tal supuesto resulte de aplicación al que ahora nos ocupa, relativo a la exigencia, por parte de quien ha suscrito un convenio urbanístico con una Administración local ---y entiende que ha sido incumplido por esta---, dirigida al cumplimiento del convenio suscrito. Dicho de otra forma, no parece que el supuesto que, en el precepto de la LGP que nos ocupa ---y a la vista de su ámbito objetivo---, se pueda incluir, la acción dirigida al cumplimiento de un convenio urbanístico.

Del análisis del citado artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria se deduce, que el plazo establecido se refiere al ejercicio por los acreedores del derecho a hacer efectivas, mediante su reconocimiento o liquidación por la Administración, las obligaciones de carácter económico asumidas por la misma, a cargo de la Hacienda Pública, de retribuir los servicios o prestaciones realizados a su favor. Así se desprende del propio art. 25.1.b) cuando establece el mismo plazo de prescripción una vez reconocidas o liquidadas las deudas, utilizando términos como: pago de las obligaciones o reclamación por los acreedores, con lo que se está haciendo referencia, en todo caso, al cumplimiento y satisfacción de las concretas deudas asumidas y derivadas de la relación de servicio o prestacional establecida con los acreedores.

Frente a ello, cuando se trata del cumplimiento de las prestaciones de distinta naturaleza derivadas de una relación de carácter contractual, ha estarse a sus propios términos y atender a la naturaleza de las mismas o, como señala el art. 1258 del Código Civil, los contratos una vez perfeccionados, obligan, no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley.

Entendida la naturaleza de los convenios urbanísticos en los términos que ampliamente hemos expuesto, parece claro que el plazo de prescripción establecido en el citado artículo 25.1.a) LGP no colma, no llena, no integra el vacío normativo dejado por la legislación contractual pública que antes hemos reseñado, que se refiere a la exigencia de las obligaciones o prestaciones derivadas del contrato o convenio suscrito con la Administración, es decir, al cumplimiento del contrato en los términos que son propios de su naturaleza y alcance ( art. 1258 Cc). En otro caso se estaría exonerando a la Administración del cumplimiento del convenio en sus propios términos, desconociendo las prestaciones de distinta naturaleza que conforman su contenido obligacional, a las que ha de referirse y acomodarse el plazo de prescripción, transformándolo y reduciéndolo a una obligación económica o deuda a cargo de la hacienda Pública que es lo que contempla el art. 25.1.a) LGP.

Todo ello implica la inexistencia de norma de derecho administrativo que fije el plazo de prescripción que nos ocupa y la necesidad de proceder a la aplicación de la norma de derecho privado, que no es otra que el artículo 1964.2 CC.

Especial referencia se realiza por el Ayuntamiento recurrido a la STS (Sección Sexta) de 10 de octubre de 2007 (RC 6045/2003) ---así como a otras que la han seguido de diversas Salas de los Tribunal Superior de Justicia---, cuya doctrina, sin embargo, no consideramos de aplicación a supuestos como el de autos.

Si bien se observa, la sentencia de referencia parte del ámbito a que quedaron limitadas las pretensiones de la recurrente en la instancia. En concreto, se expresa: "El Tribunal de instancia rechaza el enjuiciamiento de lo interesado en los apartados a, b y c) del suplico de la demanda por entender que no fueron objeto de planteamiento en vía administrativa y, en definitiva, limita la cuestión a resolver excluyendo la petición de nulidad de las normas subsidiarias de 1989, la resolución de la transacción y el cobro de las indemnizaciones a que los recurrentes renunciaron con la transacción, entendiendo que la única reclamación efectuada en vía administrativa fue referida a una exigencia de responsabilidad extracontractual". La STS, concretando el supuesto de autos, añade: "Por otro lado, habiéndose efectuado unos daños de carácter permanente, que se produjeron con la aprobación definitiva de las normas subsidiarias citadas al no recoger éstas la transacción a la que llegó el demandante con el Ayuntamiento en 1992, el plazo de que disponía el mismo para el ejercicio de la acción de responsabilidad conforme al artículo 142.5 de la Ley 30/92 era el de un año, encontrándose por tanto prescrita dicha acción de responsabilidad tanto contra el Ayuntamiento como contra la Generalidad Valenciana".

Pues bien, partiendo de ello, es cuando la STS, que cita la parte recurrida, hace referencia al plazo de cinco años, que nosotros, ahora, no hemos considerado de aplicación: "Descartada la acción de responsabilidad extracontractual, concluye la Sala que el recurrente podía haber interesado el reconocimiento de responsabilidad contractual en relación con el incumplimiento del convenio suscrito por el Ayuntamiento, para cuyo ejercicio de acción de responsabilidad no resultaba aplicable el plazo de un año de la Ley 30/92 sino el de cinco años, conforme al Decreto Legislativo 1091/88 de 23 de septiembre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Presupuestaria y cuyo plazo no habría transcurrido cuando se presentó el escrito ante la Generalidad en noviembre de 1998".

La afirmación que se realiza en el citado párrafo se contiene en la sentencia de instancia dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, y no es ratificado, de forma expresa, por la STS que examinamos que solo se pronuncia sobre la prescripción del ejercicio de acción de responsabilidad extracontractual ( artículo 142.5 de la LRJPA), pero no sobre la prescripción del ejercicio de la acción de responsabilidad contractual.

Por el contrario, debemos continuar con la afirmación que realizáramos en la STS 1649/2017, de 31 de octubre (RC 1812/2016), en el que lo reclamado era el importe de la monetización sustitutoria de las obligaciones de cesión urbanística en el Parque de Valdebebas (Madrid): "Coincidimos con la sentencia de instancia en que nos encontramos en el ámbito urbanístico, y, en concreto, en presencia de una obligación o deber urbanístico, antes previsto en el artículo 128 del Reglamento de Gestión Urbanística (aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto), y, cuando los hechos del recurso, en la ya citado artículo 16.1.a del TRLS08, y después ---en la actualidad--- en Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (artículos 7.1.b y 18.2 ). E, igualmente, coincidimos en la ausencia de norma específica, en este ámbito urbanístico, relacionada con el plazo de prescripción de la obligación de "[e]ntregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención"; obligación de entrega, que, como sabemos, "[e]n las actuaciones de dotación ... podrá ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación del territorial y urbanística".

Por todo lo anterior, debemos concluir señalando que no resultaba de aplicación ---en dicho momento--- la normativa de tributaria que se reclama, lo cual sólo sería viable, en su caso, a partir del momento de que se iniciase la recaudación ejecutiva, tras dictarse la correspondiese resolución determinante del apremio, que --- entonces sí--- transformarían la deuda urbanística posibilitando su reclamación por dicha vía".

Indemnización por incumplimiento de convenio urbanístico

 

La doctrina jurisprudencial parte de que el incumplimiento de los convenios urbanísticos constituye un incumplimiento contractual, si bien en muchas ocasiones no es posible el cumplimiento “in natura” y la satisfacción al perjudicado debe reconducirse al resarcimiento de daños y perjuicios (p.ej. STS 28-11-2000 y 13-12-2000, RJ 9991 y 10525), en particular cuando se trata de potestades de planeamiento, que no son exigibles.

Así, para los convenios de planeamiento, allá donde se admitan, como señala el art. 94.2 de la Ley del Urbanismo de Castilla y León, de 8 de abril de 1999, “los convenios urbanísticos no podrán limitar el ejercicio de las competencias de la Administración pública…, sin perjuicio de que puedan incluir entre sus objetivos la revisión o modificación de éste”. Esto es, la Administración firmante queda obligada a promover la aprobación o alteración del correspondiente instrumento de planeamiento, pero la aprobación de éste, en sí, no es exigible “in natura”, sin perjuicio de otras consecuencias. A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1990 (RJ 6034) dice que “no resulta admisible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual: cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que al Ayuntamiento haya llegado con los administrados, aquella potestad ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible, sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que ya en otro terreno pueda desencadenar el apartamiento de convenios anteriores”.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2014 (RC 2229/2012) recuerda que “no resulta admisible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados, pues la potestad de planeamiento ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible, … sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pueda desencadenar, en su caso, el apartamiento por parte de la Administración de lo convenido ( Sentencias, entre otras muchas, de 7 de febrero , 30 de abril (RJ 1990, 3627) y 13 de julio de 1990 (RJ 1990, 6034) , 21 de septiembre y 20 de diciembre de 1991 , 13 de febrero , 18 de marzo , 15 de abril y 27 de octubre de 1992 , 23 de junio , 19 de julio y 5 de diciembre de 1994 , 15 de marzo de 1997 (RJ 1997, 1677) , 29 de febrero de 2000 (RJ 2000, 2330) o 7 de octubre de 2002 (RJ 2002, 9362) )”.

Con todo, aunque no pueda aprobarse definitivamente el planeamiento convenido ni exigirse que se haga, si bien no hay lugar a exigir el eventual resultado que se habría obtenido si no se ha patrimonializado el aprovechamiento, a través del cumplimiento de los correspondientes deberes urbanísticos, es admisible la responsabilidad contractual por incumplimiento respecto de otros gastos o derechos. Así, la ya citada Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2014 (RC 2229/2012) advierte que “En cuanto a las expectativas de alcanzar un aprovechamiento patrimonializable, en ningún caso se trataba de un derecho garantizado en el Convenio sino que estaba a resultas de la tramitación del Proyecto”. Pero, insistimos, ello no excluye toda indemnización por incumplimiento (p.ej. obras o aportaciones dinerarias o de terrenos acometidas en cumplimiento del convenio). De este modo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de abril de 1989 (RJ 3305) dice que “no es necesario recurrir a... la Ley de régimen del Suelo, sino que la indemnización a satisfacer, aunque remotamente tiene una motivación urbanística, su razón inmediata se halla, cual se ha señalado, en el incumplimiento de una obligación contractual”; “nos hallamos ante un vínculo contractual del que, por derivar derechos a favor de terceros (los recurrentes) no le es dable desligarse por su sola y exclusiva voluntad (art. 1256 CC); y no se aleguen las facultades modificativas de la Administración, por cuanto, con independencia de que ello comporta siempre la indemnización pertinente, ello sólo es actuable en razón a un interés público constatado y no por la mera e indemostrada existencia de un error en el vínculo que se trata de alterar”; y, de este modo, “por lo que se refiere a la imposibilidad de cumplimiento de la obligación contraída, ella ha dependido única y exclusivamente de la corporación municipal ... resulta obligado abonar la indemnización como justa compensación”.

Y si se aportaron terrenos y no se cumplió el convenio, no siendo susceptibles de restitución (por cuanto han pasado al dominio público o han sido objeto de otra transformación que impida su restitución "in natura"), ¿cuál será la indemnización? Es claro, de acuerdo con lo ya expuesto, que no consistirá en el aprovechamiento que se pretendía obtener, pues no se ha adquirido, pero sí en la justa indemnización del valor de dichos terrenos.

A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2019 (RC 462/2019), ponente Excma. Sra. Dña. Inés Huerta Garicano, parte de que no es posible reclamar judicialmente la modificación del planeamiento ni tampoco el aprovechamiento convenido:

"Estos convenios de planeamiento -negocio jurídico convencional de naturaleza administrativa- no vinculan al planificador que conserva intacta su potestad discrecional. Entre otras, recuerda la STS, Sección Sexta de 3 de abril de 2001 (casación 8856/96), que la <<Administración no puede disponer de dicha potestad. La potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible. La falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos tendrá las consecuencias indemnizatorias -o de otra índole dimanantes del principio de responsabilidad si concurren los requisitos para ello (sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997, que cita las de 23 de junio de 1994, 18 de marzo de 1992 , 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991 )>>.

No generando, pues, ningún derecho subjetivo a su cumplimiento, la recurrente solo ostentaba meras expectativas, no indemnizables en tanto no se materializaran los aprovechamientos inicialmente pactados (derechos consolidados), luego es claro que no puede pretender -vía indemnización- su equivalente económico".

¿Cuál debe ser la indemnización? La meritada Sentencia añade:

“Ahora bien, el hecho de que, como consecuencia de la anulación jurisdiccional de la 6ª modificación del PGOU de Ávila (con la que se materializaban tales aprovechamientos), el Convenio y su Adenda devinieran ineficaces, imposibilitando que el Ayuntamiento (por causas ajenas a su voluntad) pudiera cumplir con lo acordado, no puede convertirse en causa de enriquecimiento del Ayuntamiento que viene obligado a indemnizar a la recurrente (al no ser posible la restitución "in natura"), que si cumplió la prestación convenida (cesión de la finca), y ese derecho a la indemnización, a título de responsabilidad contractual, como bien puntualiza la Sala de Burgos, es una responsabilidad que, dada la naturaleza administrativa de este negocio convencional, se rige por el ordenamiento administrativo, y, solo subsidiariamente y en su defecto, cabrá acudir a la normativa privada.

La Sala de Burgos reconoció una indemnización equivalente al valor de la finca, conforme a su clasificación urbanística en la fecha de la cesión, para cuya cuantificación se ha acudido a las normas valorativas establecidas en la Ley 6/98 (vigente en dicha fecha), criterio que consideramos ajustado a derecho, pues nuestra jurisprudencia ha admitido, en defecto de previsión sectorial específica, la aplicación de los parámetros utilizados en los convenios expropiatorios, sin que la concreta cuantificación que ha realizado la Sala en aplicación de los preceptos de la referida Ley, sea cuestión sometida a enjuiciamiento por el Auto de admisión, ni precise ser aquí abordado dada la abundante jurisprudencia, como la propia parte reconoce, que existe en interpretación de su art. 25 y del resto de los preceptos de valoración”.

Y así se sienta la siguiente doctrina:

“La respuesta a las cuestiones planteadas, tal como ha quedado apuntado, es: 1) Ante la imposibilidad de cumplimiento de un convenio de planeamiento por causa sobrevenida, desaparece la obligación asumida por el Ayuntamiento de entregar el aprovechamiento urbanístico o su equivalente económico; 2) La única obligación que subsiste es la de indemnizar al propietario por el valor de los terrenos cedidos, cuando no sea posible su restitución, pudiendo, entre otros criterios valorativos, aplicar las reglas de valoración establecidas para la fijación del justiprecio en expropiaciones. Y, en la medida que la sentencia de la Sala de Burgos se ajusta a estos pronunciamientos, procede desestimar el recurso…”.

El requerimiento entre Administraciones y los convenios urbanísticos

 

Hemos mencionado ya en otro lugar que en los pleitos entre Administraciones Públicas en lugar de la vía del recurso administrativo se puede plantear un requerimiento previo, contándose el plazo desde la comunicación formal.

Pues bien, hay que precisar que dicha vía del requerimiento contemplada en el art. 44 LJCA solo es aplicable cuando ambas Administraciones actúan como tal, no si actúan como particulares.

Ahora bien, en el caso de convenios urbanísticos suscritos en virtud de las respectivas competencias, debe considerarse que ambas Administraciones actúan como tales (salvo, entiendo, que una de las Administraciones suscribiese el convenio en su estricta condición de propietario de un terreno).

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2014 (RC 3875/2012), ponente Excmo. Sr. SUAY RINCON, contiene los siguientes razonamientos en su FJ 10:

DÉCIMO.- Como sexto motivo de casación se aduce la infracción del artículo 44 LJCA , al dejar de aplicar la sentencia impugnada en casación este precepto de la Ley jurisdiccional, por estimarlo improcedente, al considerar que el Ayuntamiento de Madrid no ha actuado en este caso como una administración sino como un simple particular y considerar también que dicho precepto sólo se aplica cuando las dos Administraciones actuantes actúan como tales.

Tal y como venimos anticipando, hemos de venir ahora a estimar este motivo.

La sentencia impugnada pretende apoyar sus conclusiones en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que es objeto de cita expresa en sus fundamentos. Y, ciertamente, tenemos dicho, por ejemplo, en nuestra Sentencia de 28 de junio de 2012 , RC 3261/2009, que a su vez sigue la de 20 de octubre de 2006, RC 55/2005, recaída en un recurso de casación en interés de ley:

"De acuerdo con la tesis del Abogado del Estado recurrido, (...) efectivamente el artículo 44 no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una disparidad de criterios entre Administraciones Publicas y una de ellas actúa en la relación jurídico-administrativa entablada como un particular y no como un poder público. Hay que aplicar entonces la legislación reguladora de la actividad como afirma el defensor de la Administración, y procede la interposición de recurso en vía administrativa si esa legislación lo ha previsto. La plena aplicación del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional se produce solo cuando ambas Administraciones públicas estén actuando como poder. No es ocioso precisar que ésta y no otra es nuestra declaración, puesto que el Ayuntamiento o su representación letrada parecen haber entendido que solo se aplica el artículo 44 cuando la divergencia se refiere a cuál de las Administraciones es la competente. Aunque sin duda entonces procede la aplicación del tan repetido artículo, no debe dársele cumplimiento solo en tales casos, sino además en todos aquellos otros en que ambas Administraciones actúan como poder y por tanto han dictado o pueden dictar actos administrativos".

También señalamos, por lo demás, en nuestra Sentencia de 25 de mayo de 2009 (RC 4808/2005 ):

"Los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos".

Hasta aquí la doctrina que tenemos establecida al respecto. Sin embargo, no es tal doctrina en sí misma considerada la que se cuestiona, sino su proyección sobre el supuesto de autos. No cabe entender que cuando las administraciones participan en la suscripción de convenios urbanísticos -sean éstos de mera gestión; o, con menor razón aún, si se trata de convenios de planeamiento- y asumen en ellos obligaciones de colaboración mutua, actúen como meros particulares, sino que lo hacen en el ámbito de las respectivas competencias que legalmente tienen atribuidas y con vistas a la realización de los intereses públicos de cuya satisfacción son responsables. Actúan, por decirlo en feliz expresión conocida por todos, dentro el ámbito del "giro" o del "tráfico administrativo" que les resulta propio a cada una de ellas.

Lejos están de comportarse, por tanto, tales administraciones como particulares, lo que adviene en cambio cuando alguna de ellas actúa, pongamos por caso, como titular de unos terrenos y víctima de unos daños ocasionados en tales terrenos que imputa al funcionamiento de otra Administración o, si se prefiere otro ejemplo, cuando, como sujeto pasivo de un tributo, resulta una administración es requerida por otra al pago de alguna exacción cuya procedencia es cuestionada por la primera.

Pues bien, si ello es así, y resulta difícil negarlo y hacerse alguna cuestión a este respecto, no lo es menos que las administraciones también se mueven en el mismo plano, y actúan por tanto como tales y no como meros particulares, cuando reclaman el cumplimiento de las obligaciones resultantes de los convenios de colaboración suscritos por ellas o, en su caso, reivindican las consecuencias que de dichos convenios asimismo pudieran resultar.

No podemos, por tanto, estimar como improcedente la vía del artículo 44 LJCA ; al contrario, pretender la aplicación en estos casos, en lugar de las previsiones establecidas en dicho precepto de la Ley jurisdiccional, otras vías de recurso o de reclamación administrativa (en tal supuesto, de todo punto obligatorias) sería colocar a una de las administraciones en una posición infraordenada respecto de la otra, lo que resulta contrario al espíritu que anida con carácter general en el ámbito de las relaciones interadministrativas y desde luego, más en concreto, al principio de igualdad que preside la suscripción de los convenios de colaboración, como son los implicados en el supuesto de autos.

Procede acoger el motivo examinado, por virtud de cuanto antecede.