La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 29 de enero de 2021 (Recurso: 1056/2018) confirma la nulidad de determinados artículos relativos a Madrid Central y la Colonia Marconi en función de la insuficiencia del trámite de información pública como ya hizo la Sentencia de 27 de julio de 2020 (Recurso 988/2018). Se estima, además, que las denuncias deben llevar fotografía puesto que el artículo 44.2 de la Ley de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid dispone que al expediente administrativo, que pueda instruirse como consecuencia de la denuncia realizada por el personal auxiliar, "se incorporará" una imagen del vehículo, ya sea en fotografía, filmación digital u otros medios tecnológicos, sin que contemple excepción alguna a dicho deber de incorporación fotográfica en función de la mayor o menor facilidad o viabilidad técnica de la realización de la fotografía o correspondiente filmación digital, de modo que habrá de entenderse que la necesidad de incorporación fotográfica alcanza en todo caso. Por lo que se refiere a la Colonia Marconi, la sentencia indica que no aparece la aportación de prueba alguna que acredite la concurrencia de los motivos justificadores del establecimiento del Área de Acceso Restringido de la Colonia Marconi y menos aún que la eventual concurrencia de estos justifique la medida restrictiva acordada.
En la Villa de Madrid, a veintinueve de enero de dos mil veintiuno.
Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 1056/2018, interpuesto por la mercantil PYRAMID CONSULTING S.L., representada por la Procuradora Dª. Elena Puig Turégano, contra el Acuerdo del Pleno, de 5 de octubre de 2018, por el que se aprueba la Ordenanza de Movilidad Sostenible (BOCM de 23 de octubre de 2018). Han sido parte demandada el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Letrado Consistorial; así como ECOLOGISTAS EN ACCIÓN MADRID-AEDENAT, representado por la Procuradora Dª. María Teresa Campos Montellano.
ANTECEDENTES DE HECHO:
PRIMERO.- Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda, en que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando el dictado de una sentencia que declare "la nulidad en su totalidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 5 de octubre de 2018, por el que se aprueba la Ordenanza de Movilidad Sostenible, y subsidiariamente, se declare la nulidad de los preceptos impugnados, también afectos de nulidad por vulneración de los derechos recocidos en la Constitución Española así como de otras normas del Ordenamiento Jurídico con rango legal".
SEGUNDO.- Que asimismo se confirió traslado a los demandados comparecidos para contestación a la demanda, lo que fue verificado y tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideraron pertinentes, terminaron suplicando la desestimación de las pretensiones deducidas en la demanda.
TERCERO.- Con fecha 14 de enero de 2021 se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia.
VISTOS.- Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. José Daniel Sanz Heredero.
FUNDAMENTOS DE DERECHO:
PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la impugnación por la mercantil PYRAMID CONSULTING S.L. del Acuerdo del Pleno, de 5 de octubre de 2018, por el que se aprueba la Ordenanza de Movilidad Sostenible (en adelante, OMS); instándose la declaración de "nulidad en su totalidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 5 de octubre de 2018, por el que se aprueba la Ordenanza de Movilidad Sostenible, y subsidiariamente, se declare la nulidad de los preceptos impugnados, también afectos de nulidad por vulneración de los derechos recocidos en la Constitución Española así como de otras normas del Ordenamiento Jurídico con rango legal".
A tal efecto, en síntesis, argumenta:
(i) Vulneraci6n del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido: ausencia de memoria económica.
Señala al respecto que a lo largo de la OMS se puede prever que la misma va a suponer un coste económico y personal y, sin embargo, este coste que es lógico en una ordenanza que contiene tantas modificaciones y novedades, en ningún momento de la tramitación de ésta ni si quiera en una subsanación posterior, ha sido justificado y especificado. Entiende que se vulnera lo preceptuado en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Asimismo, se vulnera lo establecido en el art. 30.1 de las Bases de Ejecución del Presupuesto del Ayuntamiento de Madrid, el cual indica literalmente: "Todo proyecto de ordenanza, reglamento, resolución o acuerdo, cuya aprobación y aplicación pudiera suponer un incremento del gasto público o una disminución de los ingresos del Ayuntamiento o de sus Organismos Autónomos, respecto de los autorizados y previstos en el Presupuesto correspondiente, o que pudiera comprometer fondos de ejercicios futuros, irá acompañado de una Memoria económica, en la cual se detallarán las posibles repercusiones presupuestarias de su aplicación, y se remitirán a la Dirección General de Hacienda o Dirección General de Economía y Sector Público según proceda".
(ii) Vulneración del artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dado que la norma impugnada contiene varios artículos que lesionan los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, además de ser contrarios a otras normas del Ordenamiento jurídico, y lesivos para los intereses de esta parte.
Concretamente, impugna los artículos de la OMS siguientes: Artículo 7. Responsabilidad por incumplimiento.
Artículo 10. Colectivos especialmente protegidos. Artículo 17. Velocidad.
Artículo 20. Zonas y vías peatonales.
Artículo 23.3.5. Zona de bajas emisiones "Madrid Central". Artículo 25. Colonia Marconi.
Artículo 35.6 y 7 Medidas extraordinarias de restricción del tráfico y del estacionamiento de vehículos en las vías urbanas durante episodios de alta contaminación atmosférica o por motivos de seguridad vial y grave congestión de tráfico.
Artículo 40. Autotaxis y arrendamiento de vehículos de turismo con conductor. Artículo 46. Estacionamiento en vía pública. Realización.
Artículo 50.3.a). Categorías de uso. Colectivos cualificados, último párrafo. Artículo 51.5. Exclusiones a la limitación de la duración del estacionamiento. Artículo 52.1.a). Autorización de estacionamiento.
Artículo 52.1.b). Autorización de estacionamiento: (Autorización de estacionamiento).
Artículo 53. párrafo segundo. Limitaciones para obtener la autorización de residente. Artículos 56 y 57. Zonas de aparcamiento vecinal.
Artículo 85. Uso de los aparcamientos para bicicletas.
Artículo 134.4 y 136.2. Normas generales sobre peatones y preferencia peatonal y señalización.
Artículo 143. Sobre medidas de promoción y protección del transporte público colectivo urbano regular de uso general (TPCURUG).
Artículo 152. Transporte escolar. Artículo 153. Autorización.
Artículo 154. Solicitud de la autorización de transporte escolar o de menores.
Artículo 155. Solicitud de la autorización de servicios de transporte regular de uso especial de carácter urbano.
Artículos 156. Otorgamiento de la autorización. Artículo 157. Distintivo.
Artículo 158. Uso y validez.
Artículo 159. Condiciones del transporte regular de uso especial y transporte escolar. Artículo 160. Visado de autorizaciones.
Artículo 171.2. Regulación específica en la ordenación o en los giros. Artículo 172.2. Transporte de personas, mercancías y mascotas.
Artículo 173. Registro de bicicletas.
Artículo 176.4. Características generales en la conducción de vehículos de movilidad urbana.
Artículo 180. Patines y patinetes sin motor. Artículo 193. Uso del espacio público.
Artículo 195. Requisitos ambientales para la circulación de Autotaxis y vehículos de turismo en arrendamiento con conductor.
Artículo 228. Medidas provisionales. Artículo 229. Inmovilización.
Artículo 230.2 f). Retirada.
Artículo 239.3. Se considerarán infracciones leves Artículo 246. 2 b). Denuncias.
Disposición transitoria primera. Requisitos ambientales generales para la circulación y el estacionamiento de vehículos.
Disposición transitoria segunda. Requisitos ambientales para la circulación de autotaxis y vehículos turismo de arrendamiento con conductor.
Disposición transitoria tercera. Requisitos ambientales para el acceso a "Madrid Central.
Disposición transitoria cuarta. Requisitos ambientales de estacionamiento en las plazas SER de los vehículos tipo turismo rotulado con autorización como titulares de vehículos comerciales e industriales.
Disposición transitoria quinta. Ampliación del Servicio de Estacionamiento Regulado.
SEGUNDO.- El AYUNTAMIENTO DE MADRID formuló oposición al recurso de contrario deducido, solicitando se dicte sentencia "por la que declare la inadmisibilidad del recurso o, en su caso, lo desestime y, (i), con carácter principal, acuerde no haber lugar a declarar ni la nulidad del Acuerdo del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 5 de octubre de 2018 (BOCM 23 de octubre de 2018) por el que se aprueba la Ordenanza de Movilidad Sostenible, y la corrección de errores aprobada por acuerdo de 25 de octubre de 2018, y publicada en el BOCM núm. 266, del 7 de noviembre de 2018; y, (ii), subsidiariamente, acuerde igualmente no haber lugar a declarar la nulidad de pleno derecho de ninguno de los preceptos de la Ordenanza de Movilidad Sostenible para la Ciudad de Madrid impugnados siguientes: Articulo 7, Articulo 10, Articulo 17, Articulo 20,
Articulo 23.3.5, Articulo 25, Articulo 35. 6. y 7, Articulo 40, Articulo 46, Articulo 50.3.a), Articulo 51.5, Articulo 52.1.a), Articulo 52.1.b), Articulo 53. párrafo segundo, Artículos 56 y 57, Articulo 85, Articulo 134.4 y 136.2, Articulo 143, Articulo 152, Articulo 153, Articulo 154, Articulo 155, Artículos 156, Articulo 157, Articulo 158, Articulo 159, Articulo 160, Articulo 171.2, Articulo 172.2, Articulo 173, Articulo 176.4, Articulo 180, Articulo 193, Articulo 195, Articulo 228, Articulo 229, Articulo 230.2.f), Articulo 239.3, Articulo 246.2.b), Disposición transitoria primera, Disposición transitoria segunda, Disposición transitoria tercera, Disposición transitoria cuarta, y Disposición transitoria quinta;, con imposición de costas a la sociedad mercantil recurrente".
A tal efecto argumenta en apoyo de su pretensión:
(i) Inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la sociedad mercantil recurrente, ex artículos 19, 45.2 y 69. b) de la LJCA, y la doctrina jurisprudencial de aplicación: la mercantil recurrente tendría interés si la anulación de la Ordenanza recurrida reportara alguna ventaja, económica o de cualquier otra índole, o eliminara alguna contrariedad, carga o traba, para su actividad social, no para sus potenciales clientes. Nada de todo lo cual se acredita y ni tan siquiera se alega con ningún grado de concreción. Y todo ello con independencia de que se silencia que entre sus potenciales clientes habrá un gran número que si están de acuerdo con el régimen jurídico de movilidad sostenible que establece la Ordenanza recurrida.
(ii) Respecto de la supuesta vulneración del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015 al haberse dictado prescindiendo total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido por ausencia de memoria económica, aduce:
a) Pone de relieve que durante la tramitación de la OMS se redactó y actualizó una amplia y detallada Memoria de análisis de impacto normativo, que analiza el impacto económico tanto general como presupuestario a nivel de ingresos y gastos municipales.
b) La aprobación de la OMS impugnada no ha supuesto un incremento en los gastos en el presupuesto municipal del ejercicio 2018, no ha afectado a la estabilidad del presupuesto de 2018, se prevé que el presupuesto consolidado de 2018 se cierre con un importante superávit, ni ha afectado a la sostenibilidad financiera del Ayuntamiento de Madrid.
Los gastos directamente vinculados con la Zona de Bajas Emisiones de Madrid Central derivan de la aplicación de la normativa comunitaria y estatal en materia de calidad de aire y del citado Plan A de Calidad del Aire y Cambio Climático.
La motivación principal para la autorización de dichos gastos es el cumplimiento de Plan A para proteger la salud de las personas, mejorar la calidad de aire que respiramos y reducir la contaminación ambiental urbana en cumplimiento del Derecho Comunitario y los compromisos del Reino de España con la protección de la salud de sus ciudadanos y el cumplimiento de las obligaciones acordadas con las instituciones comunitarias.
c) Ni el artículo 7 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, ni el artículo 30 de las Bases de ejecución del presupuesto de 2018, ni la legislación reguladora del procedimiento de elaboración de ordenanzas municipales exigen que se relacionen los actos y contratos administrativos que se puedan aprobar en el futuro en el caso de que se llevara a cabo la aprobación del reglamento.
La Memoria de impacto normativo no puede contener una relación pormenorizada de todos los actos administrativos que hipotéticamente podrían llevarse a cabo en el futuro si se llevara a cabo la aprobación de la Ordenanza, por lo que la ausencia de referencia a determinados actos y contratos administrativos en la citada Memoria no puede suponer vicio de nulidad ni de anulabilidad de la Ordenanza impugnada.
Por otra parte, señala que la aprobación de la OMS no va a afectar a la estabilidad presupuestaria ni a la sostenibilidad financiera.
d) Falta de acreditación de los defectos de nulidad y anulabilidad que alega la parte recurrente: "La parte recurrente no acredita la vulneración de precepto legal alguno, como no prueba ni indiciaria ni efectivamente que la aprobación de la Ordenanza haya afectado o puesto en riesgo la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera del Ayuntamiento de Madrid. En lo relativo a la puesta en marcha de la ZBE "Madrid Central" a la que alude la parte recurrente, la provisión de medios materiales, personales y la contratación de servicios se realizó de forma previa a la aprobación de la OMS, motivándose en la aplicación del Plan A de Calidad del Aire y Cambio Climático, por lo que no pueden considerarse aplicación directa de la OMS ni constituir defecto alguno de nulidad ni anulabilidad.".
e) La jurisprudencia respalda que el análisis del impacto económico de los reglamentos se lleve a cabo en los términos contenidos en la Memoria de impacto normativo de la OMS.
La documentación aportada por la parte recurrente no acredita la falta de veracidad del contenido del análisis económico de la Memoria de impacto normativo, dado que se refiere a actos y contratos previos a la aprobación de la OMS, por lo que carece de fundamento jurídico la alegación de la parte recurrente sobre la necesidad de su inclusión en la Memoria, de la misma forma que carece de sustento legal la pretensión sostenida en la demanda de que pueda llegar a existir por ello vicio alguno de nulidad o anulabilidad.
La aprobación de la OMS no ha afectado a la estabilidad presupuestaria: el ejercicio 2018 va a cerrar con superávit tal y como exige la legislación estatal, por lo que no se ha afectado en ningún momento la estabilidad presupuestaria ni la sostenibilidad financiera del Ayuntamiento de Madrid.
f) Ausencia de racionalidad jurídica: no se ha producido vulneración alguna de las normas de procedimiento que regulan la elaboración y aprobación de ordenanzas municipales, por lo que debería desestimarse la pretensión de nulidad y anulabilidad solicitada por la parte recurren.
g) Ausencia de proporcionalidad jurídica.
(iii) Respecto del segundo motivo de impugnación, en el que se alega una vulneración del artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015 respecto de determinados preceptos de la OMS, aduce que no concurre la pretendida nulidad de pleno derecho dada la conformidad a derecho de todos y cada uno de los preceptos impugnados.
TERCERO.- La codemandada ECOLOGISTAS EN ACCIÓN MADRID-AEDENAT se opone, igualmente, a la pretensión deducida por el recurrente.
Aduce, en síntesis:
(i) La falta de legitimación activa de los recurrentes como causa de inadmisibilidad del recurso. La representación de la recurrente PYRAMID CONSULTING S.L. no incluye en su demanda justificación alguna de la legitimación activa de los mismos, por lo que no acredita el cumplimiento de las exigencias procedimentales del litigio.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 19.1.a) de la LJCA y 7.3 de la LOPJ, cuentan con legitimación las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. Ese interés legítimo no ha quedado justificado en este procedimiento, y ninguna justificación se aporta tampoco en la demanda. La recurrente es una sociedad mercantil cuyo objeto social, según consta en el artículo 2 de los Estatutos de la entidad, está constituido por "la asesoría de personas físicas y de empresas, en los campos económico, financiero, fiscal, jurídico y laboral. La comercialización y asesoramiento de productos informáticos. La compraventa de bienes inmuebles". De ello no se deriva posibilidad ninguna de acreditar la existencia de un interés legítimo de la misma, menos aún, cuando más allá de irrogarse a sí misma la existencia del mismo mediante su mera proclamación no existe ni el más mínimo esfuerzo argumentativo que explique cuál podría ser su interés legítimo en la impugnación de la norma objeto del recurso.
(ii) En relación con la falta de memoria económica aducida por la parte actora, el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera exige que en el ejercicio de la potestad reglamentaria las Administraciones Públicas se lleve a cabo una valoración de las repercusiones y efectos de carácter económico de la norma propuesta, pero dicha valoración, añade, "no ha de revestir una forma determinada ni ampararse en una denominación concreta como se plantea en la demanda formulada de contrario al hablar de Memoria Económica: basta con que exista una valoración económica con mayor o menor detalle". Pone de relieve que a los folios 1.328 a 1.400 del expediente administrativo se contiene la Memoria de Análisis de Impacto Normativo que en sus páginas 43 a 48 analiza el "IV. IMPACTO ECONÓMICO Y PRESUPUESTARIO" de la Ordenanza de Movilidad Sostenible de Madrid, en la que se analiza desde el Impacto económico general, el coste medio ambiental, la incidencia económica de las medidas de movilidad ambientalmente sostenible, el impacto presupuestario de la norma, etc."; concluyendo que "No cabe en definitiva considerar incumplida la obligación de valoración de las repercusiones y efectos de carácter económico de la OMS al constar cómo en la MAIN de la misma no solo se analiza el impacto presupuestario de la medida en la Memoria de Impacto Normativo, sino que además existe un extenso detalle de los gastos derivados de la aprobación de la Ordenanza objeto del recurso en los documentos restantes".
(iii) También se opone a la pretensión subsidiaria formulada por la actora.
CUARTO.- Examinadas las alegaciones y pretensiones de las partes, evidentes razones de lógica procesal nos impone que comencemos nuestro examen por la legitimación activa de la mercantil recurrente, cuya concurrencia es negada tanto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MADRID como de la ECOLOGISTAS EN ACCIÓN MADRID- AEDENAT.
A tal efecto, procede traer a colación la doctrina contenida en la STS de 27 de octubre de 2016, rec. 929/2014, en cuyo FD 2º, en relación con la legitimación activa, se dice:
"Sabemos que el artículo 19.1.a) de la vigente LRJCA dispone que "están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo..."; y conocemos, sobradamente, el concepto que de legitimación se ha ido perfilando por este Tribunal Supremo así como por el Tribunal Constitucional. En tal sentido, debemos señalar que la legitimación activa es la consideración especial en que tiene la Ley a las personas que se hallan en una determinada relación con el objeto de un litigio concreto en virtud del cual, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuando al fondo, se hace preciso que sean esas personas las que figuren como parte actora en ese procedimiento, personas que, en la generalidad de los casos, son las titulares activas de la relación jurídica controvertida en el proceso. Esto es, el concepto de legitimación activa hace referencia a un título básico para el acceso a la jurisdicción que implica relación jurídico material entre la parte actora y el objeto procesal en atención al derecho o al interés legítimo cuya tutela se postula por aquélla, constituyendo así la aptitud para ser demandante en un proceso concreto y el requisito necesario para que el órgano jurisdiccional pueda examinar el fondo del litigio.
En tal sentido, debemos dejar constancia de la doctrina resumida por el Tribunal Constitucional en su STC 220/2001, de 31 de octubre, y que reitera en las SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 4, y 24/2001, de 29 de enero, FJ 3. Así se expresa que "en particular, cuando la causa de inadmisión se funda en la falta de legitimación activa en el recurso contencioso-administrativo, la doctrina expuesta adquiere singular relieve, como recuerda la STC 195/1992, de 16 de noviembre (FJ 2), "ya que, como dice la STC 24/1987, y en el mismo sentido la STC 93/1990, al conceder el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo, que se contiene en el art. 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -de 1956-". En este mismo sentido, la ya citada STC 252/2000, FJ 2, subraya que "pese a que determinar quién tiene interés legítimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (en este caso la LJCA de 1956), no sólo de manera razonable y razonada sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio "pro actione", con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo)". Desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que "para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés" (STC 252/2000, FJ 3)".
Por su parte, el Tribunal Supremo (entre otras muchas, STS de 30 de enero de 2001) "ha venido a expresar que, partiendo de que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indeferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte que se lo arroga...". En la más reciente STS de 5 de julio 2016 (RCA 954/2014) hemos insistido en esta doctrina en los siguientes términos:
"Según el artículo 19.1 a) de nuestra Ley Jurisdiccional, están legitimadas para recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo; de este modo, nuestra legislación procesal se sirve del criterio de la "legitimación por interés", y dicho interés efectivamente concurre, en los términos en que tempranamente ya el alcance del indicado concepto vino a precisarse por la jurisprudencia constitucional (STC 60/1082, de 11 de octubre : "En relación con la impugnación de actos de la Administración..., basta con la exigencia de un «interés legítimo» en el litigante para reconocerle la legitimación que le otorga el art. 162.1 b) de la Constitución, expresión esta («interés legítimo») más amplia que la de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa («interés directo»), y que no puede entenderse referida exclusivamente a la fase del amparo pedido ante el Tribunal Constitucional, sino extensiva a la fase previa de que habla el art. 53.2 de la C.E., pues de otro modo la restrictiva interpretación de la legitimación en la vía judicial previa ante la que se recaba la tutela general encomendada a los Tribunales de justicia ( art. 41.1 de la LOTC) de las libertades y derechos reconocidos en los arts. 14 a 29 y 30.2 de la Constitución (art. 53.2 de la C.E.), haría inoperante e impediría la amplitud de legitimación activa con la que la Constitución ha configurado la defensa de tales derechos por medio del recurso de amparo)".
La jurisprudencia también se ha pronunciado sobre supuestos como el de autos en los que la impugnación se realiza en relación con la totalidad ---o algunos preceptos--- de una norma reglamentaria.
En la reciente STS 21 de junio de 2016 (RCA 938/2014) hemos recordado lo expuesto por la anterior STS, del Pleno de la Sala, de 9 de julio de 2013 (RC 357/2011) que señalaba: "En definitiva,... la jurisprudencia viene exigiendo que cuando se impugnan todos o varios preceptos de un reglamento, la legitimación debe entenderse restringida a aquellos que afecten a los intereses del impugnante". En términos parecidos se ha manifestado la STS de 30 de marzo de 2016 (RCA 891/2014), que se remite a la anterior STS del Pleno de la Sala de 9 de julio de 2013 (recurso 357/2011)".
Pues bien, en el supuesto que nos ocupa se efectúa por la mercantil recurrente una doble impugnación, ya que, junto a la impugnación de preceptos concretos, existe, también, una impugnación global de todo la OMS, si bien, por motivos formales (insuficiencia de memoria económica), tal y como hemos expuesto.
Tenemos que descartar que estemos ante uno de los supuestos en los que se reconoce la acción pública (Urbanismo -Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, artículos 5.f y 62-, cumplimiento de la Ley de Costas -Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, artículo 109-, Patrimonio Histórico -Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español, artículo 8- y materias concretas de Medio Ambiente -Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, artículos 3.3.b, 22 y 23-) y que, como consecuencia de ello, como es bien sabido, se permite a los administrados la posibilidad de impugnar cualquier actuación administrativa sin tener alguna conexión directa que les ataña, esto es ni derecho subjetivo que defender ni tampoco interés legítimo.
La disposición impugnada en el presente recurso, la Ordenanza de Movilidad Sostenible, tal como acertadamente opone la representación procesal de la codemandada, es una norma de regulación del tráfico viario, transportes terrestres y seguridad vial en la ciudad de Madrid y no una norma de naturaleza urbanística (no atribuye ni ordena usos urbanísticos a los suelos de la ciudad), ni patrimonial o ambiental ni desde luego relativa al litoral y de ahí que quepa concluir que no está incluida, esta disposición entre las materias para las que nuestro ordenamiento admite el ejercicio de la acción popular.
Por tanto, en el presente recurso contencioso-administrativo, a efectos de dilucidar si la actora cuenta con la necesaria legitimación activa, deberemos aplicar la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que para que apreciar que en aquella exista interés legítimo, la resolución impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en su esfera jurídica.
Pues bien, según la actora su legitimación e interés legítimo se predica, según expone en el escrito de conclusiones, por el mero hecho de ser destinataria de la OMS, al tener su domicilio en Madrid y contar con vehículos en propiedad y arrendamiento, y verse obligada a su cumplimiento; citándose en apoyo de su alegación nuestra Sentencia de fecha 4 de noviembre de 2015, recurso 471/2014, en la que resolvíamos un recurso directo de la aquí recurrente contra el artículo 64 la anterior Ordenanza de Movilidad (Acuerdo dictado por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid en fecha 28 de mayo de 2014 que aprobó la modificación de la Ordenanza de Movilidad para la Ciudad de Madrid).
Ciertamente que en la precitada Sentencia admitimos la legitimación activa de la mercantil recurrente al considerarle titular "de un interés legítimo en tanto en cuanto la asociación recurrente está domiciliada en Madrid, por lo que está sometida y es destinataria de la normativa local municipal sobre Tráfico y Circulación de Vehículos a Motor, teniendo legitimación toda persona física o jurídica que pretenda o potencialmente pueda pretender a acceder a la tarjeta del S.E.R. o cuyos vehículos en propiedad o arrendamiento estén destinados a su aplicación y a circular por la ciudad de Madrid" (FD 2º).
Pues bien, siguiendo dicho criterio, estimamos que a la actora se le debe reconocer legitimación activa para impugnar todos aquellos preceptos de la OMS que estén vinculados o relacionados con el tráfico y la seguridad vial; negándosela, por el contrario, en todos aquellos en los que la eventual declaración de nulidad del precepto impugnado no incida ni implique una utilidad o ventaja en su esfera jurídica (esfera de derechos o intereses del impugnante), cuyo concreto examen lo llevaremos a cabo, teniendo en cuenta el principio "pro actione", al abordar y analizar la concreta impugnación (FD 6º).
No obstante, debe reconocerse legitimación activa a la recurrente para plantear la nulidad de la totalidad de la OMS por motivos formales (insuficiencia de memoria económica) pues no puede, como nos recuerda la citada STS 27 de octubre de 2016, rec. 929/2014, "sino partirse de que el reconocimiento de la legitimación, que anclamos en el principio pro actione, habilita al recurrente para obtener una respuesta judicial respecto de la conformidad al ordenamiento jurídico de Reglamento en su integridad, pues, sin duda, existe una relación del mismo con la afectación de sus intereses legítimos que derivaría, justamente, de su legalidad o ilegalidad global; por ello, también, se le debe reconocer a la entidad concesionaria recurrente legitimación para plantear la nulidad del Real Decreto por razones formales ya que, los defectos en la elaboración a que se refiere, de haberse producido, invalidarían el conjunto de la disposición general, en la que, de forma específica se introduce la regulación relativa a las urbanizaciones marítimo terrestres. Por tanto, aun tratándose la impugnada de una disposición de carácter general es claro que la legitimación abarca a todos sus potenciales destinatarios, y ha de tenerse a la entidad recurrente por uno de ellos, ya que la recurrente esgrime un interés que trasciende del meramente genérico a la observancia de la legalidad aplicable, en tanto que la anulación de la disposición impugnada le depara un concreto beneficio o, si se prefiere, dicho lo mismo aunque de otro modo, la anulación evita un singular perjuicio a quien en este caso concreto ejercita la acción.".
QUINTO.- En consecuencia, procede que pasemos a examinar la concurrencia del vicio formal denunciado por la actora, sustentado en la alegada insuficiencia de la memoria económica desde la perspectiva del artículo 7.3 de la citada Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Económica, como motivo de impugnación fundamentado en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
En relación con la alegada insuficiencia de la memoria económica ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos en las Sentencias de 27 de julio de 2020, resolutorias de los PO 902/2018 (recurso contencioso-administrativo formulado por el GRUPO POPULAR EN EL AYUNTAMIENTO DE MADRID) y 911/2018 (recurso formulado por la mercantil DVUELTA ASISTENCIA LEGAL, S.L.), donde concluimos en la declaración de nulidad del artículo 23 ("Zona de Bajas Emisiones "Madrid Central"") y a la Disposición Transitoria Tercera ("Requisitos ambientales para el acceso a "Madrid Central"") de la Ordenanza impugnada, por lo que, en aplicación del principio de igualdad en la aplicación de la Ley, debemos dar aquí idéntica solución, dado que la recurrente no ha acreditado que la aplicación de otros preceptos de la OMS suponga un incremento del gasto público o una disminución de los ingresos municipales.
Así, en la Sentencia resolutoria del PO 902/2018 decimos:
"SEXTO.- Pues bien, sentado cuanto antecede, debemos recordar que la pretensión anulatoria de la OMS se sustenta por la parte recurrente en la vulneración del "procedimiento legalmente establecido en la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, así como en las propias Bases de Ejecución del presupuesto del Ayuntamiento de Madrid, que exigen los preceptivos informes económicos y de análisis de viabilidad".
En esencia, la parte actora sostiene que pese a que la OMS, como reconoce la propia Concejal Delegada del Área, va a tener un coste hasta el año 2025 de 11.777.000 Euros, dinero que se detrae de las arcas públicas y que se financia con las aportaciones de los madrileños mediante los impuestos que pagan todos ellos, no ha mediado "una Memoria económica ni plan de viabilidad que mida el impacto económico presente y futuro de tal medida en el Presupuesto Municipal". Considera imprescindible la realización de una memoria económica que detalle las posibles repercusiones presupuestarias, de conformidad
todo ello con los artículos 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y el artículo 30 de las Bases de Ejecución del Presupuesto General del Ayuntamiento de Madrid para 2018; cuya ausencia, a su juicio, "afecta claramente a su validez y está afectada del vicio de nulidad de pleno derecho".
Con anterioridad a adentrarnos en el examen del vicio procedimental alegado estimamos conveniente efectuar una precisión en relación con el concreto alcance de nuestro conocimiento, lo que necesariamente tendrá su repercusión en la solución del litigio.
Adviértase que la pretensión anulatoria de la OMS que, como hemos indicado, se asienta en una insuficiencia o déficit en la memoria económica, con vulneración del artículo 7.3 de la ya citada Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, aparece exclusivamente relacionada por la parte actora con el coste económico que, a su juicio, comportará la puesta en marcha e implantación de "Madrid Central" por lo que, en consonancia con la naturaleza revisora de esta Jurisdicción, nuestro examen del vicio procedimental que nos ocupa deberá quedar circunscrita al estricto ámbito acotado por el propio recurrente.
SÉPTIMO.- Como es bien sabido, la reforma del artículo 135 de la Constitución Española introdujo al máximo nivel normativo de nuestro ordenamiento jurídico la regla fiscal que limita el déficit público de carácter estructural. El nuevo artículo 135 estableció el mandato de desarrollar el contenido de este artículo en una Ley Orgánica, mandato que se cumplió con la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas.
Los pilares básicos sobre los que se asienta dicha Ley Orgánica son: (i) Estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas (artículo 3); (ii) Sostenibilidad financiera (artículo 4) y (iii) Regla de gasto. E incluye entre los sujetos comprendidos en su ámbito de aplicación a las Entidades Locales (artículo 2). El artículo 7.3 de la expresada Ley Orgánica 2/2012, expresamente invocado por la parte actora en apoyo de su pretensión, introduce el denominado principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, disponiendo a tal efecto:
"Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera".
Esto es, el precepto citado viene a imponer el deber de evaluar las políticas de gasto público, así como cualquier acto, contrato o disposición que pueda tener incidencia en los ingresos y gastos públicos "presentes y futuros", además de exigir un cumplimiento estricto de las reglas fiscales.
Llegados a este punto cabe señalar, como nos recuerda la STS de 7 de mayo de 2018, rec. 892/2016, que "la incorporación de una memoria económica -o instrumento equivalente, cualquiera que fuera su denominación- al procedimiento de elaboración de toda norma reglamentaria constituye una exigencia tradicional en la legislación estatal". Exigencia que ha sido actualizada, como hemos visto, en la citada Ley Orgánica 2/2012; siendo, además, recogido como uno de los "Principio de buena regulación" en el artículo 129.7 de la Ley 39/2015 ("Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera").
La doctrina jurisprudencial de la Sala Tercera, como nos recuerda la ya citada STS de 7 de mayo de 2018, ha sido constante y pacífica respecto de la exigencia de la legislación estatal de incorporar la memoria económica al procedimiento de elaboración de toda norma reglamentaria (Vid. artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), de modo tal que, como también nos recuerda la STS de 29 de junio de 2020, rec. 113/2019, más arriba citada, en su FD 3º, su omisión en el trámite de elaboración y aprobación ha venido siendo considerado por la jurisprudencia "como vicio determinante de la nulidad de la disposición general correspondiente".
Ahora bien, como señala dicha STS:
"la respuesta no es la misma cuando el trámite ha sido cumplido y lo que se cuestiona es, como en este caso, la suficiencia de la Memoria para el cumplimiento de los fines y objetivos a que responde y que ahora pueden deducirse del enunciado de los principios de la buena regulación referidos de: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, trasparencia y eficiencia, cuyo alcance respecto a la plasmación de cada uno se establece el citado art. 129 de la Ley 30/2015.
En tal caso, la valoración sobre el cumplimiento y suficiencia del trámite ha de ponerse en relación con el contenido y alcance de la norma reglamentaria de que se trate, en la medida que la Memoria contenga aquellas valoraciones necesarias de los distintos elementos que la conforman, a que se refiere el art. 26.3 de la Ley 50/1997, sobre los que incide sustancialmente la disposición general.
Así se deduce del criterio jurisprudencial sobre el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, plasmado en numerosas sentencias, como la 15 de marzo de 2019 (rec. 618/17) que se refiere a la de 13 de noviembre de 2000, en el sentido de que su observancia "tiene un carácter "ad solemnitatem" de modo que la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte". De manera que en los supuestos de deficiente cumplimiento del trámite, como es el caso de autos, habrá de valorarse la trascendencia de la inobservancia denunciada, que, como señala la citada sentencia de 15 de marzo de 2019, "hace referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, como señala la sentencia de 15 de diciembre de 1997".
En el mismo sentido y sobre el alcance de tal exigencia procedimental, referida a la redacción inicial del art. 24.1.a) de la Ley 50/1997, señala la sentencia de 12 de diciembre de 2016 (rec. 902/14), por referencia a la del Pleno de esta Sala de 27 de noviembre de 2006 (dictada en el recurso núm. 51/2005) que: "En cuanto a la memoria económica, es cierto que no cabe exigir una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer el reglamento, pues se trata de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de aprobarse aquél, pero al menos es preciso la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse. Esta Sala ha considerado aceptables memorias económicas en las que se afirma que el reglamento en cuestión no tendría incidencia en el gasto público (...) si la parte recurrente no ha acreditado que aquella apreciación era incorrecta (...), de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario o cuando no existe memoria económica."
Igualmente la sentencia de 29 de febrero de 2012 (rec. 234/2010), en un supuesto en el que la memoria económica se limita a afirmar que la aprobación del proyecto elaborado no tendrá repercusión sobre el gasto público, señala que: " Esta Sala ha declarado repetidamente (sentencia de 27 de noviembre de 2006, y las que en ella se citan) que esa fórmula, u otras semejantes, es aceptable si la parte recurrente no ha acreditado que aquella apreciación era incorrecta ( STS de 10 de marzo de 2003), de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario, o, como en el caso contemplado por la sentencia de esta Sala de 16 de abril de 2005, cuando no existe referencia alguna a los efectos que sobre el gasto pudiera tener la norma aprobada. En el mismo sentido, la sentencia de esta Sala de 16 de diciembre de 2011, en el que se constató la incidencia de la disposición cuestionada sobre el gasto público pero, en lugar de elaborar la correspondiente memoria económica, remitió su estimación a las dotaciones que se establecieran en unos futuros presupuestos generales del Estado."
En cualquier caso, conviene dejar sentado que, según la jurisprudencia, como pone de relieve la STS 12 de diciembre de 2016, rec. 903/2014, "cabe efectuar un control judicial sobre la suficiencia de la memoria económica que debe acompañar a las disposiciones reglamentarias, sin que la existencia de ciertos márgenes discrecionales que acompañan al ejercicio de la potestad reglamentaria constituya un obstáculo insalvable para que los órganos judiciales puedan efectuar un efectivo e intenso control sobre los fundamentos (en este caso, de naturaleza económica o presupuestaria) en que se asienta la disposición reglamentaria correspondiente".
OCTAVO.- Pues bien, atendiendo a tales consideraciones y en relación con el caso que nos ocupa, queda constatado tras un examen del expediente administrativo, que durante la tramitación de la OMS fueron confeccionadas tres Memorias de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de la OMS.
Concretamente, la primera de ellas, en fecha 26 de marzo de 2018 (folios 916-988), que toma como base el texto contenido en el segundo borrador del texto de la OMS de 26 de marzo de 2018 (folios 692-915).
La segunda de las Memorias, que se dice actualizada, está fechada el 30 de mayo de 2018 (folios 1328-1400) y sirve de sustento al texto de la OMS que, como Proyecto inicial y posterior sometimiento a información pública, será aprobado por la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid el 31 de mayo de 2018 (folios 1428-1670).
Y la tercera, fechada el 24 de julio de 2018 (folios 3202-3287), coincidente con la copia aportada por el AYUNTAMIENTO DE MADRID como doc. núm. 7 de los acompañados con su escrito de contestación a la demanda, que aparece conectada con el texto de la OMS cuya aprobación definitiva se llevaría a cabo por la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid dos días después, el 28 de julio de 2018 (folios 3299-3548).
En esta última Memoria de Impacto Normativo será donde se haga referencia a la denominada Zona de Bajas Emisiones "Madrid Central", en los términos que luego señalaremos.
Llegados a este punto conviene que realicemos una relevante precisión. Tal como hemos constatado en el FD 3º de nuestra Sentencia recaía en el PO 988/2018, de igual fecha que la presente (en la que damos respuesta al recurso contencioso-administrativo promovido por la COMUNIDAD de MADRID contra la OMS), tanto en el primer y segundo borrador como en el acuerdo aprobatorio del Proyecto inicial de la Ordenanza no aparece la regulación de lo que hoy se conoce como "Madrid Central", habiéndose limitado tales textos a prever una futura Área de Acceso Restringido, que habría de determinarse por la Junta de Gobierno, pero sin contener delimitación y ordenación algunas de lo que se ulteriormente se incluiría en el texto de la OMS, finalmente aprobado. Así decimos que:
"Tanto en el Proyecto inicial de la Ordenanza aprobado por acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de 31 de mayo de 2018 (folios 1428 a 1670) como en los artículos 17 al 19 del primer borrador -de 14 de febrero- y en los artículos 21 al 24 del segundo borrador -de 26 de marzo de 2018-, obrantes a los folios 41 al 256 y 693 al 915 del expediente administrativo, respectivamente, lo que se preveía era una futura regulación de las denominadas "Áreas de Acceso Restringido" que habían de determinarse en un momento ulterior por la Junta de Gobierno. La definición de estas Áreas (artículo 17 del primer borrador, 21 del segundo y artículo del mismo ordinal en el Proyecto inicial) viene a coincidir plenamente con la de las denominadas "Zonas de Bajas Emisiones" en el texto definitivo aprobado, con la única salvedad de la final inclusión en dicho texto definitivo de una mención específica a la finalidad de las restricciones previstas en los ámbitos territoriales concernidos, en función de la cual se introduce una distinción entre esas ZBE,
en las que las restricciones atienden a la "reducción de las emisiones contaminantes procedentes del tráfico" -mención que no se contenía en los dos borradores ni en el Proyecto inicial al regular las "Ordenaciones permanentes"- y las "Áreas de Acceso Restringido", en las que las limitaciones o restricciones responden a "motivos de seguridad vial, seguridad ciudadana y protección de la integridad de los espacios públicos y privados".Esa es la explicación, por tanto, de que solo en la última de las Memorias reseñadas aparezca la referencia a "Madrid Central", dado que su redacción va a tomar en consideración el texto de la OMS que sería aprobado, como ya hemos dicho, por la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid el 28 de julio de 2018. Será esta última Memoria, por tanto, la que tomaremos en consideración a efectos de dilucidar la concurrencia de la insuficiencia o déficit de la memoria económica alegada por la parte actora como vicio invalidante; dejando constancia de otra precisión en relación con la relevancia e importancia de la modificación, calificada por nosotros de "sustancial" en nuestra Sentencia recaída en el PO 988/2018 (FD 3º), consistente en la incorporación al texto de la OMS de la delimitación y configuración de "Madrid Central", que también realizamos en la precitada Sentencia, donde señalamos: "Ciertamente, como expone la Comunidad de Madrid y es público y notorio, la Ordenanza aquí impugnada ha pasado a ser conocida por los ciudadanos en base, particularmente, a la regulación que en la misma se contiene de las denominadas "Zonas de Bajas Emisiones" (en lo sucesivo ZBE) - definidas en el artículo 21 de la Ordenanza como "(...) el ámbito territorial, conformado por el conjunto de vías públicas debidamente delimitadas que presenten continuidad geográfica, en que se implanten medidas especiales de regulación de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos, para la reducción de las emisiones contaminantes procedentes del tráfico"- y, en especial, por la creación de un área central en la que se imponen ciertas restricciones que buscan la transformación de la misma en una zona de menores emisiones contaminantes, hasta el punto que ha llegado a denominarse la Ordenanza aludida "Madrid Central" que no es, en realidad, sino la denominación de una de las Zonas de Bajas Emisiones delimitada por las vías que se indican en el artículo 23.2 de la Ordenanza en cuyo interior se impone una norma general prohibitiva del acceso de vehículos (exclusivamente con la finalidad de atravesar la ZBE en cuestión) con las excepciones que la propia norma contempla." (FD 2º).
NOVENO.- Una vez efectuadas las anteriores precisiones, resulta procedente que pasemos, sin más preámbulos, al análisis de la Memoria de Impacto Normativo fechada el 26 de julio de 2018, teniendo presente que la finalidad de tal Memoria, como pone de relieve la STS ya citada de 12 de diciembre de 2016, rec. 903/2014, "es asegurar que los encargados de elaborar y aprobar los proyectos de disposiciones generales tengan la información necesaria que les permita estimar qué impacto tendrá en los ciudadanos y qué medios serán necesarios para su aplicación. Se contiene, así, en dicho acto la motivación de
la necesidad y de la oportunidad de la norma proyectada, una valoración de las distintas alternativas existentes, un análisis de las consecuencias económicas y jurídicas, especialmente sobre la competencia, que se derivarán de su aplicación, así como su incidencia, en el ámbito presupuestario, de impacto de género y en el orden constitucional de distribución de competencias" (FD 7º).
La expresada Memoria de Impacto Normativo se estructura en ocho grandes apartados, a saber: I. Oportunidad de la Propuesta, II. Contenido y Análisis Normativo, III. Análisis sobre la Adecuación de la Propuesta al Orden de Distribución de Competencias,
IV. Impacto Económico y Presupuestario, V. Reducción de Cargas Administrativas, VI. Impacto por Razón de Género, en la Infancia, Adolescencia y en la Familia, VII. Impacto en Materia de Igualdad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal de las Personas con Discapacidad, y VIII. Descripción de la Tramitación y Consultas.
Centrándonos ahora en el apartado IV (folios 52-61), referido al análisis el Impacto Económico y Presupuestario de la OMS, se contiene un primer punto referido al "Impacto económico general", referido al "Coste medioambiental", "Incidencia económica de las medidas de movilidad medi0ambiental sostenible", "Desarrollo de nuevas economías" y "Uso compartido de vehículo"; para pasar a continuación al análisis del "Impacto presupuestario", en el que se analiza, en el punto 2.1, todo lo relativo a los tributos y exacciones que hubiera de satisfacerse como consecuencia del uso de las vías y espacios urbanos (tasas de ocupación del dominio público; y en el punto 2.2, se acomete el análisis en relación con los gastos, comenzando con la premisa (que ya reflejaba en las dos Memorias anteriores) de que "la aprobación de la Ordenanza no conlleva el reconocimiento de obligación económica alguna" y que la OMS "es una de las más relevantes a nivel municipal por cuanto disciplina un ámbito esencial de la actividad administrativa municipal", reconociendo a continuación que "pese a que la aprobación no supone gasto alguno directamente, la Ordenanza establece obligaciones cuyo desarrollo, ejecución y puesta en práctica exige la disposición de gastos públicos tanto en materia de personal ... como en recursos materiales ..., tecnológicos ... y e servicios ...".
En este mismo apartado, a continuación, se hace referencia al impacto de la OMS en relación con los "Aparcamientos municipales en gestión indirecta", a las "Zonas de Baja Emisiones" en relación con la afectación a las concesiones sobre aparcamientos privados, así como a las "Zonas de Aparcamiento Vecinal".
Y para concluir, en el punto 2.3, se expresa textualmente que:
"Supeditación al cumplimiento de las obligaciones legales en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
De conformidad con lo previsto en el artículo 129.7 de la LPAC, el cumplimiento de toda obligación recogida en la Ordenanza que pudiera afectar a los ingresos y gastos municipales se supedita al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, al Texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales y la legislación presupuestaria y de sostenibilidad financiera, fundamentalmente la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, aprobado mediante el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre.".
Pues bien, de la lectura del apartado IV de la Memoria se obtienen dos claras y nítidas conclusiones: la primera de ellas, que para el redactor de la Memoria la aprobación de la OMS no conlleva el reconocimiento de obligación económica alguna, aunque admite, no obstante, que el desarrollo, ejecución y puesta en práctica de la OMS exige la disposición de gastos públicos. Y la segunda, en lo que ahora nos interesa destacar, que la Memoria no contiene ni la más mínima referencia al coste económico que para las arcas municipales pueda ocasionar la puesta en marcha e implantación de la Zona de Bajas Emisiones "Madrid-Central" (la única referencia que se contiene se relaciona con el impacto que puedan tener las Zonas de Bajas Emisiones en relación con las concesiones sobre aparcamientos privados, negando toda posible afectación negativa).
Sentado ello, conviene que recordemos lo que ya hemos dicho en el fundamento jurídico séptimo, (i) que el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas, viene a imponer el deber de evaluar las políticas de gasto público de cualquier acto, contrato o disposición que pueda tener incidencia en los ingresos y gastos públicos "presentes y futuros", además de exigir un cumplimiento estricto de las reglas fiscales; (ii) que la doctrina jurisprudencial ha sido constante y pacífica respecto de la exigencia de incorporar la memoria económica al procedimiento de elaboración de toda norma reglamentaria, hasta el punto de que su omisión en el trámite de elaboración y aprobación ha venido siendo considerado "como vicio determinante de la nulidad de la disposición general correspondiente"; y (iii) que la jurisprudencia ha venido declarando que la fórmula "no tendrá repercusión sobre el gasto público" u otra similar resulta aceptable, salvo que la parte actora acredite que aquella apreciación resulta incorrecta.
Pues bien, es esto último lo que aquí cabe apreciar. En efecto, pese a la premisa en la que parece sustentarse la memoria económica contenida en la Memoria de Impacto Normativo, de que la aprobación de la OMS no conlleva el reconocimiento de obligación económica alguna, lo cierto es que, en lo que se refiere a la puesta en marcha, implantación y desarrollo de la Zona de Bajas Emisiones "Madrid Central", sí comporta, como es fácilmente de prever, unos costes económicos inevitables, como expresamente llegó admitir la Concejala Delegada del Área de Gobierno de Medio Ambiente, en la Comisión Peramente Ordinaria de medio Ambiente y Movilidad celebrada el 20 de noviembre de 2018, cifrando los mismos en 11.777.000 euros hasta el año 2025.
Ciertamente, no resulta exigible una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer, en este caso, la puesta en marcha, implantación y desarrollo de "Madrid Central", pues puede tratarse de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de aprobarse la OMS, pero al menos consideramos que es preciso la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse.
A tal actividad, al menos, deberemos concluir, es a lo que obliga el mandato contenido en el ya citado artículo 7.3 de la Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas, con la finalidad de llevar a cabo, con dicha aproximación económica, una valoración de las políticas de gasto público, así como cualquier acto, contrato o disposición que pueda tener incidencia en los ingresos y gastos públicos "presentes y futuros".
Por tanto, en relación con los costes económicos derivados de la puesta en marcha, implantación y desarrolla de "Madrid Central" ha quedado acreditado, cumplidamente, no ser cierta la premisa de no generación de coste económico de la que partía la memoria económica.
Frente a la expresada conclusión no puede aducirse con éxito que la relación del expresado importe económico es "indirecta" con respecto a la OMS, "dado que su adopción se motiva en la aplicación de las Directivas comunitarias, la legislación estatal y el Plan A de Calidad del Aire y Cambio Climático, por lo que su inclusión en el análisis de impacto normativo tendría naturaleza accesoria y prescindible", y ello por la sencilla y evidente razón de que tal afirmación no resulta ser veraz.
En efecto, siendo cierto que el denominado Plan de Calidad del aire de la ciudad de Madrid y Cambio Climático (Plan A), aprobado por la Junta de Gobierno en septiembre de 2017, contempla como primera medida la creación de un Área Central de Cero Emisiones, con ámbito territorial idéntico al definido en el artículo 23.2.1 de la OMS, no es menos cierto que su implantación, como expresamente se admite en el Plan A, requería de su desarrollo reglamentario mediante la aprobación de la correspondiente Ordenanza municipal (e. incluso, se alude a la aprobación de un Decreto de regulación del Área de Control que establezca los criterios de acceso y funcionamiento). La propia memoria económica a la que hemos venido haciendo referencia, en su página 53, admite expresamente que la OMS eleva a rango reglamentario el contenido del Plan de Calidad del Aire y Cambio Climático.
Por tanto, es la OMS, y no el Plan A, el instrumento jurídico que habilita la puesta en marca e implantación de la Zona de Bajas Emisiones "Madrid Central", configurándose su ámbito territorial y régimen jurídico en el artículo 23 de aquélla, por lo que debería ser la memoria económica elaborada con motivo de su tramitación y aprobación la que incluyese, en buena lógica, el coste económico de la puesta en marcha e implantación, con la consíguete valoración presupuestaria.
Y tampoco estamos de acuerdo con la alegación del Ayuntamiento de Madrid de que, en todo caso, los citados gastos han sido incluidos, con todo detalle, en el análisis presupuestario del documento de Análisis de viabilidad del Acuerdo de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid de 29 de octubre de 2018, por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones "Madrid Central", que acompaña al escrito de contestación a la demanda como doc. núm. 3.
En efecto, si la importancia de la memoria económica radica en que proporciona a la Administración, en este caso, a la autora de la norma reglamentaria, una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar, resulta evidente que la memoria económica y, por ende, la información sobre los costes que la aprobación de la norma correspondiente pueda suponer y la repercusión consiguiente que dichos costes puedan representar en relación con los principios de estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas, sostenibilidad financiera y regla de gasto, que el suministro de dicha completa información económica debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión correspondiente. Si el suministro de la expresada información se efectúa con posterioridad a la toma de decisión, como ha ocurrido en el supuesto presente, es obvio que no llegará a cumplir la finalidad legalmente prevista. En este sentido, como acertadamente sostiene la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MADRID, lo que prosigue la legislación en la elaboración de la "es una reflexión sobre las consecuencias presupuestarias y económicas que podría tener la norma en caso de que fuera aprobada, a efectos de asegurar que no suponga una quiebra de la estabilidad presupuestaria del ejercicio en que es aprobada la norma, es decir, que no desequilibre los gastos respecto a los ingresos hasta el punto de generar un déficit excesivo y que no suponga obligaciones tan gravosas que ponga en riesgo la sostenibilidad financiera de esa Administración Pública".
Y en el caso que nos ocupa, constatamos que dicha finalidad no ha sido cumplida por una evidente insuficiencia (inexistencia, más bien) de memoria económica en relación con una de las medidas que, sin duda podríamos calificar de mayor impacto y transcendencia de las adoptadas con la aprobación de la OMS. Recordemos que en el Plan A anteriormente aludido es la primera de las medidas medioambientales propuesta.
Por otra parte, si bien el AYUNTAMIENTO DE MADRID hace especial hincapié en que en la memoria económica se contiene una expresa referencia a que toda obligación recogida en la OMS, que pudiera afectar a los ingresos y gastos municipales, se supedita al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, no es menos cierto que la asunción por el Ayuntamiento no es mas que fiel reflejo del correspondiente mandato normativo que, en modo alguno, puede paliar las consecuencias derivadas de un déficit de memoria económica tan significado como el aquí constatado en relación con la medida más relevante de las comprendidas en la OMS.
DÉCIMO.- Resta por examinar el tipo de efectos que ha de producir el defecto formal apreciado, lo que enlaza directamente con la problemática que suscitan aquellos vicios procedimentales que, como es el caso, no afectan a la totalidad de la disposición general y con la posibilidad de que se decrete no ya la nulidad total de la disposición general afectada sino una nulidad meramente parcial.
Dicha cuestión ha sido objeto de examen en nuestra Sentencia recaída en el PO 988/2018, a la que nos venimos refiriendo, en cuyo FD 4º decimos:
"(...) cuestión la aludida en la que incide la reciente STS 27 mayo 2020 (rec. 6731/2018) -cuyos razonamientos, referidos a la omisión de informes preceptivos en la elaboración de un instrumento de planeamiento, se entienden aquí extrapolables- que, tras recordar que nuestro ordenamiento reconoce como instituciones distintas, sujetas a un régimen jurídico diferenciado, las disposiciones generales y la actuación administrativa (superada ya la idea integradora del acto administrativo) y que, una vez determinada la verdadera naturaleza jurídica, no cabe hacer una integración de una a otra o aplicar criterios de una a otra, a salvo de las autorizaciones que la norma concreta autorice; que en esa dicotomía institucional entre reglamento y actividad administrativa, nuestro Legislador, al menos desde la vieja Ley de Procedimiento Administrativo de 1956, ha acogido un régimen especial para la ineficacia de los actos jurídicos de entre las distintas categorías que la teoría general del derecho había acuñado (inexistencia, nulidad, anulabilidad, revocación, revisión, rescisión, etc.) con un régimen que, con razón, ha sido calificado como garantista, útil, simple y de fácil aplicación; que, habiendo centrado nuestro legislador su regulación en la nulidad y anulabilidad, que se someten a un régimen jurídico bien diferente, conforme a ese régimen de nuestra legislación (artículos 47 y 48 de la actual Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que ha mantenido esa tradición), se ha reservado para los reglamentos solamente la nulidad, sin
requerir ni autorizar interpretaciones que permitan alterar ese diferente y excluyente régimen; y que los vicios formales no es que anulen el procedimiento como una declaración adelantada a la aprobación del mismo, sino que hacen perder eficacia al propio reglamento (precisamente, en este supuesto, con el grado de ineficacia que comporta la nulidad de pleno derecho), se concluye en la posibilidad de que la nulidad no afecte a la totalidad del articulado de la disposición general afectada por el vicio o defecto.
Y, así, se expone en el fundamento de derecho sexto de la meritada STS 27 mayo 2020 lo siguiente: "(...) La propia Sala sentenciadora es consciente de que el criterio de la jurisprudencia es la declaración de nulidad de todo el Plan cuando concurra un defecto formal esencial en su tramitación. Esa es la solución que, en principio, sería acorde con la nulidad de las disposiciones generales.
En este sentido debe tenerse en cuenta que un Plan, por su propia exigencia conceptual, constituye un todo armónico que comporta una interconexión en sus previsiones, de forma tal que puede verse alterado en su conjunto de modificarse de manera particular en alguna de ellas. En efecto, la finalidad del planeamiento urbanístico es establecer una regulación puntual de todo el suelo existente en su ámbito territorial, regulación que debe integrar, con amplio grado de discrecionalidad, las exigencias que se impone por la Legislación urbanística y de otra naturaleza que sea de aplicación. Ello comporta que las cargas y deberes que está en la base del planeamiento, y las determinaciones de las exigencias que impone toda una amplia normativa que protege los más variados elementos, alguno vitales, de la sociedad, que se ven afectados por el planeamiento, requiere esa armonía que han de repartirse entre todo ese ámbito territorial, de tal forma que se produce una interconexión de esa determinaciones (zonas verdes, vías públicas, espacios libres, reservas de viviendas, edificabilidad general) en todo ese ámbito, debiendo imponer en todo ese territorio un reparto de tales exigencias, de tal forma que lo que se decida en un determinado sector o área delimitada en el Plan para su ordenación, debe estar en armonía con las restantes o, si se quiere, alteradas las determinaciones de una concreta área o sector, se ven afectados los restantes que, en principio, pueden alterar las determinaciones establecidas inicialmente. De ahí que no cabe declarar la nulidad de una determinada área o sector porque afectaría a la armonía del Plan.
La aplicación de lo expuesto llevaría a la declaración de nulidad de pleno derecho de todo el Plan y la misma Sala de instancia es consciente de ello, como hemos visto. Sobre esta cuestión surge un importante debate que suscita este asunto, que es necesario examinar en la delimitación que se ha hecho de esta casación.
En efecto, en el razonamiento de la sentencia, en la medida que el referido informe de la Administración de Costas afecta solo a una parte de las previsiones del planeamiento -
-"... no afecta a la totalidad del Plan..."-- se considera que la nulidad declarada se limite " a la parte que incide sobre el dominio público marítimo terrestre y sus zonas de servidumbre", dejando vigente el resto del Plan, es indudable que la declaración que se hace en la sentencia que se revisa incide en lo que se ha expuesto anteriormente.
Ahora bien, si ha de considerarse que la regla general es la declaración de nulidad del Plan, en la medida en que esa declaración de nulidad no puede hacerse por áreas o sectores sin que se vean afectados los restantes en las determinaciones generales que comporta la potestad del planeamiento, es indudable que cuando pueda individualizarse una concreta zona o sector, o unas concretas determinaciones de igual naturaleza, que tenga un grado de individualización tal que sus determinaciones no afecten al resto del territorio planificado, nada impide que pueda limitarse la declaración de nulidad a esa zona o zonas concretas. Es más, ese debe ser el criterio que impone la propia Jurisprudencia, que cuando examina la legalidad de las disposiciones reglamentarias que no tienen las peculiaridades del planeamiento, la nulidad se predica de preceptos concretos, sin que ello comporte la nulidad de todo el reglamento impugnado, a salvo de aquellos que pudieran traer causa de los preceptos declarados nulos de pleno derecho.
La misma jurisprudencia ofrece múltiples supuestos en que, instándose por las partes recurrentes la nulidad de todo un reglamento, las sentencias terminan por declarar la nulidad solo de algunos de sus preceptos, la de aquellos que incurran en los vicios de anulación que para la nulidad de pleno derecho se establecen en el artículo 47.2º de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Con toda lógica dispone el artículo 71 de la Ley Jurisdiccional que la declaración de no ser conforme a derecho de una disposición general --también de los actos-- puede ser total o parcial. Y se une a esa exigencia la evidente utilidad, fuente de todos los problemas que genera la declaración de nulidad, de que no afecta a los actos de aplicación amparados en preceptos no afectados por ella (...)".
Si el Alto Tribunal ha sentado el criterio expresado en relación con unas disposiciones generales que, como es el caso de los instrumentos de planeamiento general, ofrecen un altísimo grado de interconexión entre las previsiones o determinaciones que en aquellos se contienen con mayor razón resulta admisible que el efecto de nulidad dimanante de un vicio o defecto procedimental como el aquí apreciado tenga un alcance meramente parcial en disposiciones generales de distinta naturaleza, provocando la nulidad de los preceptos afectados y no de la Ordenanza en su integridad, ...".
Por tanto, como quiera que en el caso litigioso el defecto procedimental apreciado viene relacionado con la Madrid Central, resulta procedente que apliquemos aquí idéntica doctrina, de modo que limitemos las inevitables consecuencias anulatorias al artículo 23 ("Zona de Bajas Emisiones "Madrid Central"") y a la Disposición Transitoria Tercera ("Requisitos ambientales para el acceso a "Madrid Central""), lo que comporta una estimación parcial del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones.".
SEXTO.- A continuación procede que pasemos a examinar la impugnación dirigida contra determinados preceptos de la OMS, fundamentada por la actora en la vulneración del artículo 47.1 a) de la Ley 39/2015, al estimar que los mismos lesionan los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, además de ser contrarios a otras normas del Ordenamiento jurídico, y lesivos para los intereses de la recurrente, para lo que seguiremos idéntico orden en el que aparecen citados en el escrito de demanda.
1.- Artículo 7. Responsabilidad por incumplimiento.
"La responsabilidad por las infracciones cometidas contra lo dispuesto en la presente Ordenanza se determinará conforme a la legislación en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial, seguridad ciudadana, protección del medio ambiente, transporte, patrimonio de las Administraciones Públicas y el resto de legislación que en cada supuesto resulte de aplicación".
La actora aduce en apoyo de la pretensión anulatoria que el citado precepto es contrario al principio de tipicidad, el principio de legalidad consagrado en el artículo 9.3 de la CE, y el principio de legalidad penal o sancionador del artículo 25.2 de la CE, en tanto que prevé una infracción como es la "obligación de apagar el motor cuando el vehículo permanezca estacionado aun cuando permanezca en el interior del vehículo", la cual de modo alguno se encuentra regulada y contemplada en la legislación estatal de tráfico. Esta estipulación de responsabilidad que no está contemplada en norma estatal alguna supone asimismo la generación de una gran inseguridad jurídica para los administrados.
Como quiera que el contenido de la citada alegación, en realidad, se está refiriendo al artículo 46.2 OMS, deberá ser desestimada la nulidad postulada en relación con el artículo 7 OMS.
2.- Artículo 10. Colectivos especialmente protegidos.
"Se protegerá especialmente a las personas menores de edad, a las de edad avanzada, a las personas dependientes, a las personas con discapacidad y a las personas con movilidad reducida, y se adoptarán en particular medidas de protección en cuanto al diseño viario, la señalización y el control de la disciplina viaria en los espacios y vías que éstas utilicen en torno a guarderías, colegios, centros de mayores, hospitales, centros de salud y otros servicios utilizados especialmente por las mismas".
La actora aduce en apoyo de la pretensión anulatoria que existe una clara vulneración del principio de seguridad jurídica, consagrado en el artículo 9.3 de la CE. Este precepto de la ordenanza viene a señalar que "se protegerá especialmente a las personas menores de edad...", y sin embargo, de manera completamente contradictoria con esta especial protección, el artículo 176 de la OMS, establece que se permitirá circular con un vehículo de movilidad urbana por las vías y espacios públicos a menores de edad.
Sumado a esto, no se requiere la obtención de ningún tipo de carné ni superación de pruebas de aptitud, sino que, se señalan unos requisitos etéreos y discriminatorios de todo modo, al señalar "cuando resulten adecuados a su edad, altura y peso". Esta parametrización de los requisitos es contraria y vulneradora del principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la CE en relación con el 9.3 del mismo texto legal, por cuanto se limita a señalar unos requisitos subjetivos y a criterio de cada uno, y no marca una necesaria superación de pruebas de aptitud y obtención de la correspondiente autorización administrativa.
Como quiera que el contenido de la citada alegación, en realidad, se está refiriendo al artículo 176.1 OMS, deberá ser desestimada la nulidad postulada en relación con el artículo 10 OMS.
3.- Artículo 17. Velocidad.
"Con carácter general, el límite máximo de velocidad a que podrán circular los vehículos por vías urbanas, será el establecido en el Reglamento General de Circulación aprobado por Real Decreto 1428/2003 de 21 de noviembre.
La velocidad máxima en las vías de un único carril por sentido queda fijada en 30 kilómetros por hora, sin perjuicio de lo establecido en esta misma norma para zonas 30, calles residenciales, aparcamientos públicos municipales, vehículos de movilidad urbana y otras vías y vehículos.
No obstante, podrá mantenerse un límite de velocidad superior en aquellas vías de un único carril por sentido que formen parte de la Red Básica de Transportes en las que la limitación prevista en el párrafo anterior pueda suponer perjuicios a los servicios de transporte público colectivo urbano regular de uso general.
Las vías urbanas que dispongan de plataforma única de calzada y acera tendrán una limitación máxima de 20 kilómetros por hora.
En las vías con más de un carril de circulación en alguno de sus sentidos se podrá limitar la velocidad a como máximo 30 kilómetros por hora en aquellos casos en los que, tras un análisis de seguridad vial de la zona, así se determine.".
La actora aduce en apoyo de la pretensión anulatoria que el citado precepto incurre claramente en un vicio de nulidad de pleno derecho determinante de su invalidez e ineficacia jurídica, al contradecir la misma una disposición de Ley, concretamente el artículo 49.1 del Reglamento General de Circulación, que regula las Velocidades Mínimas en poblado y fuera de poblado, que establece que "la velocidad nunca puede ser inferir a la mitad de la genérica señalada para cada categoría de vehículos", por lo que entiende vulnerado el principio de jerarquía normativa, consagrado en el artículo 9.3 de la CE, al entrar en conflicto la regulación que hace la Ordenanza con la regulación vigente en el momento de aprobación a nivel estatal con rango de Ley.
Pues bien, examinada dicha alegación deberá desestimarse la nulidad pretendida del citado artículo 17 OMS por cuanto que, de una parte, se sustenta en una pretendida vulneración del artículo 49.1 del Reglamento General de Circulación que no guarda relación con el contenido de la alegación (en realidad el citado precepto señala que "se prohíbe la circulación en autopistas y autovías de vehículos a motor a una velocidad inferior a 60 kilómetros por hora, y en las restantes vías, a una velocidad inferior a la mitad de la genérica señalada para cada categoría de vehículos de cada una de ellas en este capítulo, aunque no circulen otros vehículos"), y olvida el contenido del artículo 50.2 del citado Reglamento General de Circulación, referido a los límites de velocidad en las vías urbanas e interurbanas, que dice: "Las velocidades genéricas establecidas podrán ser rebajadas previa señalización específica, por la Autoridad municipal".
4. Artículo 20.1. Zonas y vías peatonales.
"1. Cuando existan razones de seguridad vial -con especial consideración hacia los colectivos especialmente protegidos señalados en el artículo 10- e intensidad de tránsito peatonal, protección de la convivencia ciudadana y de los espacios públicos, reducción del nivel sonoro y de emisiones contaminantes, fomento de los modos sostenibles de movilidad o promoción económica de la zona que aconsejen reservar total o parcialmente una vía pública como zona o vía peatonal, la Junta de Gobierno o el órgano en que delegue podrá prohibir o limitar la circulación y el estacionamiento de vehículos, previa la señalización oportuna y la publicación del correspondiente anuncio en el Boletín Oficial del
Ayuntamiento de Madrid y en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.". La actora, con referencia a la previsión de que "podrá prohibir o limitar la circulación y el estacionamiento de vehículos", sostiene que dicha prohibición manifiesta, vulnera tanto el artículo 19 como el artículo 139 de la CE, esto es, la libertad de circulación por el territorio nacional. Tal y como señala el artículo 139 ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculice la libertad de circulación, el establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional.
La libertad de circulaci6n se ve claramente coartada debido a la posibilidad que se otorga de alterar el uso de las vías urbanas al conceder la facultad de "prohibir o limitar la circulación", lo que puede hacer necesaria una modificaci6n del planeamiento urbanístico.
En el caso de que se produjeran estas alteraciones y no se produjera la citada modificaci6n, sería necesaria la declaraci6n de nulidad del citado precepto.
Pues bien, debe desestimarse la nulidad pretendida por cuanto que, a juicio de la Sala, el citado precepto, obviamente, no supone vulneración alguna de la libertad de circulación, el establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional. Que sea o no necesaria una eventual modificación del planeamiento urbanístico es una cuestión ajena a lo normado en el precepto impugnado.
5. Artículo 23.3.5. Zona de Bajas Emisiones "Madrid Central".
"Los restantes vehículos, siempre que dispongan de distintivo ambiental, podrán acceder a Madrid Central únicamente para estacionar en un aparcamiento de uso público o privado, o reserva de estacionamiento en el interior del área. Se implantarán sistemas informativos sobre el grado de ocupación de los aparcamientos de uso público ubicados en Madrid Central.".
Alega la actora que la obligación de obtener el distintivo ambiental y a su uso cuando esta obligación no viene impuesta en una norma con rango de Ley, vulnera el principio de legalidad, jerarquía normativa y seguridad jurídica, todos ellos consagrados en el artículo 9.3 de la CE.
Se vulnera también el principio de igualdad, consagrado en el artículo 14 de la CE en relación con el 9.2 del mismo texto legal, por cuanto, un ciudadano que circule en otro municipio que no sea Madrid, podrá acceder y circular libremente sin tener que desembolsar y adquirir el distintivo, y sin embargo, para el acceso a Madrid Central, se tendrá que asumir una obligaci6n económica y funcional cuando la normativa estatal le otorga un carácter voluntario.
Pues bien, deberá desestimarse dicha alegación por cuanto que la actora no tiene en cuenta que el artículo 40.a) de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, atribuye expresamente al Ayuntamiento de Madrid la competencia para imponer "la exhibición en lugar visible de distintivo o, en su caso, la instalación de un mecanismo sustitutivo para la acreditación del cumplimiento de la obligación legal de aseguramiento, de la autorización de acceso a zonas restringidas y el pago del impuesto de vehículos de tracción mecánica".
Y, precisamente, en ejercicio de dicha competencia, el artículo 6.1 de la OMS, no impugnado por la recurrente, establece que: "Todo vehículo que circule o estacione en el ámbito de aplicación de esta Ordenanza, cuando el mismo pueda disponer del distintivo ambiental que identifica su clasificación ambiental según su potencial contaminante conforme a la normativa estatal vigente, deberá exhibirlo, en los términos previstos en la Disposición transitoria primera".
6. Artículo 25.1. Colonia Marconi.
"1. Por motivos de seguridad y seguridad vial se establece un Área de Acceso Restringido denominada "Colonia Marconi" que abarcará los espacios de la Colonia Marconi y el polígono industrial de Villaverde relacionados en el apartado siguiente."
Alega la actora que este precepto atenta contra el principio de no discriminaci6n y el principio de igualdad, consagrados en los artículos 9.2 y 14 de la CE, puesto que no se ha justificado a lo largo de la Ordenanza ningún motivo o fundamentación para establecer en este polígono concreto un Área de Acceso Restringido y, sin embargo, el resto de los polígonos u otras zonas de Madrid, no cuenten con esta particularidad.
La representación procesal del Ayuntamiento de Madrid se opone a la expresada pretensión. En primer lugar, pone de relieve que el capítulo II del título segundo de la OMS establece las ordenaciones permanentes, que pueden ser de dos tipos: las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE, sección 1ª), basadas en motivos ambientales; y "otras ordenaciones permanentes", que son las Áreas de Acceso Restringido (AAR, sección 2ª), basadas en motivos de seguridad vial, seguridad ciudadana y protecci6n de la integridad de los espacios públicos y privados.
En ambos casos, según dicha representación, la OMS regula la posibilidad general de que el Ayuntamiento Pleno las establezca (artículos 22 para las ZBE y 24 para las AAR) y, además, establece por sí misma una de cada tipo: la ZBE "Madrid Central" (artículo 23) y el AAR "Colonia Marconi" (artículo 25).
Pues bien, sostiene, los artículos 9.2 de la CE (principio de igualdad) y 14 de la CE (derecho a la igualdad) no prohíben la diferencia de trato sino la discriminaci6n, que es la diferencia de trato que no está fundamentada en causas razonables y objetivas. Las causas que enuncia el artículo 24.1 de la OMS para establecer un AAR -seguridad vial, seguridad ciudadana y protecci6n del patrimonio- son razonables y objetivas.
Sin perjuicio de que en el futuro se puedan establecer nuevas AAR, el Pleno del Ayuntamiento ha apreciado ya la necesidad de establecer la de la Colonia Marconi porque en ella concurren dos de estas causas: la seguridad y seguridad vial (artículo 25.1).
Por lo demás, concluye, la selección de zonas o áreas, que en opinión de la parte recurrente conlleva siempre la tacha de la discriminaci6n, es propia de determinado tipo de políticas públicas -promoci6n económica, urbanismo y movilidad, entre otras-, obligadas a una actuación diferenciada sobre el territorio en razón de su propia finalidad, por lo que el articulo recurrido no puede ser declarado nulo de pleno derecho como se pretende por la actora.
La codemandada ECOLOGISTAS EN ACCIÓN MADRID-AEDENAT se opone, igualmente, a la pretensión actora. A tal efecto sostiene que el precepto impugnado no supone vulneración del principio de no discriminación y del principio de igualdad dado que nos encontramos ante criterios totalmente objetivos y racionales como son la protección de bienes jurídicos como la seguridad vial, la seguridad ciudadana y la protección de los espacios públicos y privados.
Pues bien, en primer lugar, debemos recordar que en nuestra Sentencia de 27 de julio de 2020, rec. 988/2018, hemos declarado la nulidad de los artículos 21 a 25 de la OMS en atención a la apreciación de deficiencia e insuficiencia del trámite de información pública.
Dicho ello, entrando a valorar las alegaciones sustentadoras de la impugnación formulada por la actora contra el artículo 25.1 de la OMS, estimamos que le asiste la razón.
En efecto, el artículo 24 de la OMS, en relación con las denominadas "Áreas de Acceso Restringido", establece que:
"Por motivos de seguridad vial, seguridad ciudadana, y protección de la integridad de los espacios públicos y privados, el Pleno municipal podrá implantar con carácter general o respecto de determinados vehículos, previa la señalización oportuna, medidas permanentes de: restricción total o parcial del tráfico; de prohibición del estacionamiento de vehículos; de limitación de velocidad; de limitación horaria para la circulación y acceso de vehículos, así como de limitación horaria para las actividades de carga y descarga, en un área concreta y delimitada dentro del término municipal de Madrid.".
Y según la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, el Pleno del Ayuntamiento ha apreciado ya la necesidad de establecer un Área de Acceso Restringido en la Colonia Marconi porque en ella concurren dos de las causas legitimadoras: la seguridad y seguridad vial.
Ciertamente que el artículo 25,1 de la OMS impugnado parte de la premisa de la concurrencia de motivos de seguridad y seguridad vial para el establecimiento de un Área de Acceso Restringido denominada "Colonia Marconi". Ahora bien, ni en las contestaciones a la demanda formuladas por el Ayuntamiento de Madrid y por la codemandada, ni a lo largo del presente procedimiento, aparece la aportación de prueba alguna que acredite la concurrencia de los motivos justificadores del establecimiento del Área de Acceso Restringido de la Colonia Marconi y menos aún que la eventual concurrencia de estos justifique la medida restrictiva acordada.
Llegados a este punto, conviene recordar que el artículo 14 de la CE consagra tanto la igualdad en el contenido de la ley como la igualdad en la aplicación de la ley. La igualdad en el contenido de la ley significa que el legislador no puede dar un trato distinto a personas que, según cualquier criterio que resulte legítimo adoptar, se hallen en la misma situación (STC 144/1988).
Más concretamente, nos interesa aquí resaltar que para que haya vulneración del principio de igualdad ante la Ley o discriminación, no basta un trato distinto, sino que es imprescindible que éste sea arbitrario o injustificado (Auto del Tribunal Constitucional en Pleno, de 12 de marzo de 2019: "Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados").
Y en el caso que nos ocupa, tal como hemos indicado, no aparecen debidamente justificados los motivos legitimadores del establecimiento del Área de Acceso Restringido denominada "Colonia Marconi", por lo que resulta procedente declarar la nulidad del precepto impugnado por vulneración del principio de igualdad y no discriminación.
7. Artículos 35.6 y 35.7. Medidas extraordinarias de restricción del tráfico y del estacionamiento de vehículos en vías urbanas durante episodios de alta contaminación atmosférica o por motivos de seguridad vial y grave congestión del tráfico.
"6. Se dará la mayor difusión informativa posible con carácter previo a la adopción de cualquiera de las medidas de restricción reguladas en el presente artículo.
7. El acto administrativo por el que se adopten las medidas de restricción del tráfico y/o del estacionamiento para la protección del medio ambiente y de la salud producirá efectos desde la fecha y hora que el mismo disponga, tras la verificación de los niveles de inmisión alcanzados y de las previsiones meteorológicas y se le dará la mayor difusión posible a través de los canales de información pública digital del Ayuntamiento de Madrid.".
La actora aduce la vulneración del artículo 105 de la CE por cuanto que los párrafos impugnados no garantizan la difusión del acuerdo adoptando las medidas, ni la necesidad de su publicación en el boletín oficial ni la pertinente señalización.
Entiende que para que las medidas restrictivas por alta contaminaci6n fueran efectivas y exigibles jurídicamente, deberían de publicarse en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid con carácter previo a la exigencia de su cumplimiento y haberse señalizado la prohibici6n del estacionamiento legal y reglamentariamente.
Pues bien, deben desestimarse las expresadas alegaciones.
En efecto, refiriéndose el artículo 35 OMS a la adopción de "Medidas extraordinarias de restricción del tráfico y del estacionamiento de vehículos en las vías urbanas durante episodios de alta contaminación atmosférica o por motivos de seguridad vial y grave congestión de tráfico", la circunstancia de que el párrafo 7º del mismo haga referencia a la "difusión posible a través de los canales de información pública digital del Ayuntamiento de Madrid" en relación con la activación o desactivación de las medidas adoptadas no significa, ni debe interpretarse, como exclusión de la necesaria publicación en los diarios oficiales de la adopción de las medidas que se adopten, toda vez que la obligación de la publicación en periódicos oficiales de los actos administrativos deriva del artículo 45.1.a) 39/2015, por lo que resulta ocioso e innecesario su expresa previsión en el precepto impugnado.
De igual modo, resulta evidente que la concreta restricción deberá ir, también, precedida de la "señalización oportuna", resultando ociosa e innecesaria su expresa previsión en el precepto impugnado. A tal efecto debe entenderse por señalización "el conjunto de señales y órdenes de los agentes de circulación, señales circunstanciales que modifican el régimen normal de utilización de la vía y señales de balizamiento fijo, semáforos, señales verticales de circulación y marcas viales, destinadas a los usuarios de la vía y que tienen por misión advertir e informar a éstos u ordenar o reglamentar su comportamiento con la necesaria antelación de determinadas circunstancias de la vía o de la circulación" (artículo 131 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación). Señalización que "Todos los usuarios de las vías objeto de la ley están obligados a obedecer las señales de la circulación que establezcan una obligación o una prohibición y a adaptar su comportamiento al mensaje del resto de las señales reglamentarias que se encuentran en las vías por las que circulan" (artículo 132.1 del citado Reglamento General de Circulación).
Por último, ninguna objeción cabe realizar a la previsión de que el acuerdo "producirá efectos desde la fecha y hora que el mismo disponga", puesto que tal eficacia presupone su publicación en el diario oficial correspondiente, así como el establecimiento de la oportuna señalización.
8. Artículo 40. Autotaxis y arrendamiento de vehículos de turismo con conductor.
"1. Los autotaxis esperarán viajeros en los situados debidamente señalizados y, en su defecto, con estricta sujeción a las normas que con carácter general se establecen en la presente Ordenanza para regular las paradas y estacionamientos.
2. Los autotaxis podrán realizar paradas en los carriles bus por los que estén autorizados a circular, por el tiempo que sea imprescindible para la subida y bajada de quienes utilicen sus servicios y el acomodo de bultos y equipaje en condiciones de seguridad, que no deberá superar el plazo de dos minutos, sin que puedan realizar parada en carril bus con el fin de esperar dentro del mismo al cliente.
3. Los vehículos turismo de arrendamiento con conductor no podrán realizar parada en carril bus con el fin de esperar dentro del mismo al cliente.".
Al respecto alega la actora la disparidad de regulación entre taxis y VTC, ya que sí regula la parada de los primeros mientras que lo único que regula en cuanto a los segundos es la prohibición de parar para esperar al cliente, dejando un vacío legal en cuanto si les está permitido parar para dejar o recoger viajeros. Esta disparidad de regulación es contraria al principio de igualdad, consagrado en el artículo 9.2 de la CE, con respecto a estos dos colectivos que prestan ambos un servicio público de transporte: "2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.", así como al principio de legalidad, establecido en el artículo 9.3 de la Constitución Española con base en la no regulaci6n de las paradas permitidas por los VTC, lo que implica un claro vacío legal.
Pues bien, en atención al concreto contenido normativo del precepto impugnado y a la argumentación esgrimida en apoyo de la pretensión anulatoria del mismo, bien pronto se advierte la falta de legitimación activa de la actora para su impugnación.
Según la actora su legitimación e interés legítimo se predica por el mero hecho de ser destinataria de la misma, al tener su domicilio en Madrid y contar con vehículos en propiedad y arrendamiento, y verse obligada a su cumplimiento (escrito de conclusiones).
Partiendo de la premisa jurídica, puesta de relieve en el fundamento jurídico cuarto, de que se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso- administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, no se advierte, a nuestro juicio, qué utilidad o ventaja pueda desplegar en la esfera jurídica de la mercantil recurrente una eventual declaración de nulidad del precepto impugnado, dado que su contenido viene referido a los taxis y VTC, actividad ajena a la de la mercantil actora (al menos, nada al respecto ha señalado).
9. Artículo 46.2. Estacionamiento en vía pública.
"2. Quien conduzca deberá apagar el motor desde el inicio del estacionamiento, aun cuando permanezca en el interior del vehículo.
Quedan excluidos de esta obligación, si bien se recomienda su aplicación siempre que sea posible, los siguientes vehículos:
a) Los que cuenten con categoría 0 EMISIONES de clasificación ambiental.
b) Los destinados a la prestación de asistencia socio-sanitaria y los pertenecientes a Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, Policía Municipal, Agentes de Movilidad y de Bomberos y Grúa Municipal.".
Señala la actora que dicho precepto vulnera, el artículo 9.3 de la CE, que consagra el principio de legalidad y jerarquía normativa, dado que es contrario a la regulación sobre tráfico y seguridad vial, al contemplar una infracci6n no prevista en esta normativa, como es la ya citada obligación de "parar el motor desde el inicio del estacionamiento, aun cuando permanezca en el interior del vehículo".
Dicha alegación deberá ser desestima por cuanto que la actora no ha tenido en cuenta que el artículo 39.3 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial atribuye a los municipios la regulación del régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas.
Por otra parte, resulta obvio que el precepto impugnado no contempla ninguna infracción.
10. Artículo 50.3.a), último párrafo. Categorías de uso. Colectivos cualificados
"En el supuesto de vehículos turismos rotulados, deberá acreditarse documentalmente la rotulación con fotografías de, al menos, los laterales y la parte trasera del vehículo, debiendo esta rotulación ocupar al menos el 40% de la superficie de cada una de las partes. En caso de que aquélla sea dudosa, el titular estará obligado a someter el vehículo a inspección ocular presencial por parte del personal técnico municipal si el Ayuntamiento así lo demanda.".
La actora, tras poner de relieve que el citado precepto regula a los "colectivos cualificados", obligándoles a que la rotulación de un vehículo comercial sea, al menos, del 40 por 100 de su superficie, sostiene que dicho requisito no se establece en ninguna norma estatal, ni siquiera en el Reglamento General de Vehículos. Por tanto, sería suficiente con estar de alta en el Impuesto de Actividades Económicas (IAE) y que el turismo estuviera rotulado con la denominación comercial de la empresa, siempre que la rotulación fuera indeleble. En ninguna norma se exige tal requisito por lo que el Ayuntamiento de Madrid claramente se ha extralimitado en sus competencias al regular este precepto. Se infringen por tanto los principios de tipicidad, legalidad y jerarquía normativa, consagrados en el art. 9.3 de la CE.
Pues bien, en atención al concreto contenido normativo del precepto impugnado y a la argumentación esgrimida en apoyo de la pretensión anulatoria del mismo, bien pronto se advierte la falta de legitimación activa de la actora para su impugnación.
Según la actora su legitimación e interés legítimo se predica por el mero hecho de ser destinataria de la misma, al tener su domicilio en Madrid y contar con vehículos en propiedad y arrendamiento, y verse obligada a su cumplimiento (escrito de conclusiones).
Partiendo de la premisa jurídica, puesta de relieve en el fundamento jurídico cuarto, de que se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso- administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, no se advierte, a nuestro juicio, qué utilidad o ventaja pueda desplegar en la esfera jurídica de la mercantil recurrente una eventual declaración de nulidad del precepto impugnado, dado su contenido viene referido a los denominados "colectivos cualificados" (entendiéndose por tales "las personas físicas y jurídicas que ejercen una actividad que precisa para su desarrollo un régimen específico de estacionamiento y que reúnan los requisitos que se indican a continuación"), sector de la actividad totalmente ajeno a la de la mercantil actora (al menos, nada al respecto ha señalado).
11. Artículo 51.5. Exclusiones a la limitación de la duración del estacionamiento.
"Quedan excluidos de la limitación de la duración del estacionamiento: (...)
5. Los vehículos utilizados para el desplazamiento de personas de movilidad reducida en los que se exhiba la autorización especial correspondiente, con sujeción a las prescripciones y límites establecidos en la autorización especial y siempre que se esté desplazando la persona titular de dicha autorización.".
La actora, tras poner de relieve que este precepto hay que tener en cuenta el artículo
224.4 que determina que, "la tarjeta se colocará en el salpicadero del vehículo o adherida al parabrisas delantero por el interior, de forma que resulte claramente visible y legible desde el exterior", aduce que el mismo entra en clara colisión con el artículo 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público cuando dispone que "únicamente podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas o jurídicas que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa".
Al juicio de la actora, este precepto obliga a exhibir la autorización especial para personas con movilidad reducida, cuando esta obligación ya ha sido declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional, en las Sentencia 18/2017, de 2 de febrero de 2017. Concretamente, declara la inconstitucionalidad, por razones competenciales, entre otros preceptos, del artículo 8 b) del Real Decreto 1056/2014, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad, el cual obligaba a colocar la tarjeta en el salpicadero del vehículo o adherirla al parabrisas delantero por el interior.
Pues bien, en atención al concreto contenido normativo del precepto impugnado y a la argumentación esgrimida en apoyo de la pretensión anulatoria del mismo, bien pronto se advierte la falta de legitimación activa de la actora para su impugnación.
Según la actora su legitimación e interés legítimo se predica por el mero hecho de ser destinataria de la misma, al tener su domicilio en Madrid y contar con vehículos en propiedad y arrendamiento, y verse obligada a su cumplimiento (escrito de conclusiones).
Partiendo de la premisa jurídica, puesta de relieve en el fundamento cuarto, de que se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, no se advierte, a nuestro juicio, qué utilidad o ventaja pueda desplegar en la esfera jurídica de la mercantil recurrente una eventual declaración de nulidad del precepto impugnado, dado que su contenido viene referido a las personas de movilidad reducida titulares de tarjeta de estacionamiento especial. En todo caso, debe recordarse que el Decreto 47/2015, de 7 de mayo, por el que se establece un modelo único de tarjeta de estacionamiento para las personas con discapacidad en el ámbito de la Comunidad de Madrid y se determinan las condiciones para su utilización
en su artículo 8 sujeta o condiciona una serie de derechos a la oportuna exhibición de la tarjeta en el interior del vehículo.
12. Artículo 52.1.a). Autorización de estacionamiento.
"1. Residentes. Las autorizaciones se otorgarán previa solicitud de la persona interesada, acreditando el cumplimiento de los requisitos y el abono de la tasa fijada en la correspondiente Ordenanza Fiscal.
a) Se otorgará una única autorización a cada residente. El vehículo deberá estar clasificado por criterios de construcción en el Reglamento General de Vehículos como turismo, pick-up, furgoneta de hasta 3.500 Kg de MMA, derivado de turismo o vehículo mixto adaptable."
Alega la actora que dicho precepto vulnera el principio de igualdad en cuanto que no incluye a los "vehículos".
Pue bien, debe desestimarse la pretensión anulatoria en cuanto que la misma no tiene en cuenta que la omisión denunciada fue subsanada mediante la oportuna corrección de errores (Acuerdo del Pleno, de 20 de diciembre de 2018, por el que se aprueba una corrección de errores en la Ordenanza de Movilidad Sostenible. BOCM núm. 307, 26 diciembre 2018, pag.204).
13. Artículo 52.1.b). Autorización de estacionamiento.
"b) Obtenida una autorización, si la persona residente dispusiera de más de un vehículo de los tipos anteriores, podrá otorgarse autorización para los mismos en número igual a los permisos de conducción que aporte de su cónyuge, pariente en primer grado de consanguinidad o pareja de hecho inscrita en el Registro correspondiente siempre que, sin ser titular de autorización en vigor para estacionar como residente, se encuentre empadronado en el mismo domicilio que la persona residente interesada.".
Alega la actora que dicho precepto vulnera el derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo 33 de la CE, así como del principio de igualdad recogido en el art. de la CE, debido a que la concesión de autorizaciones de estacionamiento a residentes está condicionada al número de permisos de conducción que haya en el núcleo familiar, sin tener en cuenta que una persona que viva sola pueda tener más de un vehículo o que en el núcleo familiar haya más vehículos que permisos. Esta circunstancia atenta flagrantemente contra los principios antes indicados, produciéndose una situación de desigualdad jurídica injustificada.
Pues bien, en atención al concreto contenido normativo del precepto impugnado y a la argumentación esgrimida en apoyo de la pretensión anulatoria del mismo, bien pronto se advierte la falta de legitimación activa de la actora para su impugnación.
Según la actora su legitimación e interés legítimo se predica por el mero hecho de ser destinataria de la misma, al tener su domicilio en Madrid y contar con vehículos en propiedad y arrendamiento, y verse obligada a su cumplimiento (escrito de conclusiones).
Partiendo de la premisa jurídica, puesta de relieve en el fundamento jurídico cuarto, de que se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso- administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, no se advierte, a nuestro juicio, qué utilidad o ventaja pueda desplegar en la esfera jurídica de la mercantil recurrente una eventual declaración de nulidad del precepto impugnado, que limita el número de autorizaciones en el núcleo familiar, circunstancia o cualidad ésta totalmente ajena a una persona jurídica.
14. Artículo 53, párrafo segundo. Limitaciones para obtener la autorización de residente.
"La persona cesionaria o titular del derecho de uso de una Plaza de Aparcamiento de Residentes (PAR) de un aparcamiento municipal carecerá de la posibilidad de obtener autorización de estacionamiento como residente del SER cuando el aparcamiento se encuentre en su mismo barrio, salvo que acredite disponer de más de un vehículo a motor, en cuyo caso deberá designar el vehículo que asigne a la plaza o plazas municipales de aparcamiento de residentes de que disponga, pudiendo obtener autorización sobre los restantes vehículos conforme a los requisitos establecidos en el artículo 52.
Esta limitación no afectará a las personas que tengan cumplidos setenta años de edad en el momento de solicitud de la autorización de residente.".
Considera la actora que dicho precepto vulnera el artículo 9.3 de la CE. Entiende que la OMS genera una clara desigualdad sin fundamentación alguna, al generar de manera arbitraria una edad, sin tener en cuenta unos factores objetivos y evaluables, y señalarse como limitación una simple edad sin criterio ni justificación alguna.
Pue bien, conviene recordar que el artículo 14 de la CE consagra tanto la igualdad en el contenido de la ley como la igualdad en la aplicación de la ley. La igualdad en el contenido de la ley significa que el legislador no puede dar un trato distinto a personas que, según cualquier criterio que resulte legítimo adoptar, se hallen en la misma situación (STC 144/1988).
Más concretamente, nos interesa aquí resaltar que para que haya vulneración del principio de igualdad ante la Ley o discriminación, no basta un trato distinto, sino que es imprescindible que éste sea arbitrario o injustificado (Auto del Tribunal Constitucional en Pleno, de 12 de marzo de 2019: "Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados").
Dado que es bien conocido y contrastado, como pone de relieve la representación procesal de ECOLOGISTAS EN ACCIÓN MADRID-AEDENAT, que la mayor edad va asociada de manera habitual una mayor dificultad del movimiento derivada de la pérdida de capacidades motrices de la persona, y siendo éste, precisamente, el fundamento de la diferencia de trato que el artículo 53 de la OMS establece en cumplimiento del mandato que impone a los poderes públicos el artículo 50 de la CE, debemos concluir que existe por tanto
una causa objetiva que imposibilita aseverar que el precepto impugnado vulnere el artículo de la CE.
15. Artículos 56 y 57. Zonas de Aparcamiento Vecinal. Artículo 56. Definición.
"A los efectos previstos en la presente Ordenanza, se entiende por Zona de Aparcamiento Vecinal (ZAV) el ámbito territorial de la ciudad conformado por el conjunto de vías públicas debidamente delimitadas, en la que se implante un sistema de control del estacionamiento con el objeto de regular, ordenar y mejorar las condiciones de aparcamiento en superficie de las personas empadronadas en la misma, garantizando la convivencia con los distintos usuarios de las plazas de estacionamiento y la promoción de modos de movilidad sostenible."
Artículo 57. Criterios para su establecimiento y forma de delimitación.
"1. La implantación de una ZAV se podrá llevar a cabo en barrios exteriores y adyacentes a zonas de estacionamiento regulado en los que la dificultad de estacionamiento de sus residentes así lo aconseje.
2. Las diferentes ZAV podrán ser flexibles en sus condiciones de gestión, como días y horarios de funcionamiento, para ajustarse mejor a las características del ámbito y a las necesidades de sus residentes. En cualquier caso se dispondrá la gratuidad del estacionamiento en la ZAV para los vecinos empadronados en dicho barrio.
3. A iniciativa vecinal y tras un proceso participativo de las personas empadronadas en el correspondiente ámbito geográfico, se someterá la petición de creación de una ZAV a la aprobación del Pleno del Distrito en que se encuentre ubicada la zona.
La propuesta del Distrito se remitirá al Área de Gobierno competente en materia de gestión del estacionamiento quien, si una vez analizada la estimara viable, podrá elevarla a la Junta de Gobierno para que ésta pueda someter al Pleno del Ayuntamiento la correspondiente creación de la ZAV, con la delimitación de su ámbito geográfico y sus características específicas de gestión, mediante modificación de esta Ordenanza.".
Sostiene la actora que dichos preceptos vulneran claramente el principio de seguridad jurídica, consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española. Al existir la posibilidad de creación de las Zonas de Aparcamiento Vecinal, se están creando situaciones de total y absoluta inseguridad jurídica pues no solo los conductores deberán tener en cuenta en su circulación y estacionamiento las condiciones y horarios establecidos en la Ordenanza de Movilidad Sostenible, sino que si circulara o estacionara en una Zona de Aparcamiento Vecinal, deberá verificar también su regulación específica.
Se trata de una sobre carga de regulaciones para el conjunto de los ciudadanos, que no tienen ni el deber ni la obligación de tener que poseer un conocimiento tan amplio de regulaciones dispares y diversas, lo que no solamente crea una constante confusión y duda en éstos, sino que puede hasta resultar perjudicial para el tráfico rodado.
Esto es, a juicio de la actora, los citados preceptos crean confusión normativa, sobrecarga de regulaciones e inseguridad jurídica, con lo que se vulnera el artículo 9.3 de la CE.
Pues bien, teniendo en cuenta que el procedimiento de implantación de una Zonas de Aparcamiento Vecinal concluye con la modificación de la Ordenanza y, por ende, con la necesaria publicidad normativa, la alegación de que su eventual implantación crea confusión normativa, sobrecarga de regulaciones e inseguridad jurídica no pasa de ser una mera "opinión" que, por muy respetable que sea, no acredita que los citados preceptos incurran en vulneración del principio de seguridad jurídica.
En este sentido, debemos traer a colación la doctrina contenida en la reciente STS de 29 de junio de 2020, rec. 113/2019, relacionada con el contenido del control jurisdiccional en el supuesto de impugnación de una disposición general. En dicha STS, en su FD 2º señala:
"(...) no puede perderse de vista que tratándose de la impugnación de una disposición normativa, el control jurisdiccional alcanza a la observancia del procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad ( art. 9.3 CE), según establece el art. 52 de la Ley 30/92, y el art. 131 de la actual Ley 39/2025, y que son las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria las que determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución, en relación con el art. 1 de la Ley 29/98, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad,...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha de respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de
la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo."
En consecuencia, de cuanto antecede, el motivo de impugnación analizado debe ser desestimado.
16. Artículo 85. Uso de los aparcamientos para bicicletas.
"Serán de uso exclusivo para bicicletas, otros ciclos y vehículos de movilidad urbana (VMU) de los tipos A y B.
Las bicicletas y VMU ligados a una actividad de explotación económica no podrán ocupar más del 50% de las plazas existentes en una reserva de estacionamiento.".
La actora, tras reseñar que el citado precepto determina que las bicicletas y vehículos de movilidad urbana ligados a una actividad de explotación económica no podrán ocupar más del 50 por 100 de las plazas existentes en una reserva de estacionamiento, sostiene que el mismo supone una clara vulneración de la libertad de empresa, consagrada en el artículo 38 de la CE.
Pues bien, en atención al concreto contenido normativo del precepto impugnado y a la argumentación esgrimida en apoyo de la pretensión anulatoria del mismo, bien pronto se advierte la falta de legitimación activa de la actora para su impugnación.
Según la actora su legitimación e interés legítimo se predica por el mero hecho de ser destinataria de la misma, al tener su domicilio en Madrid y contar con vehículos en propiedad y arrendamiento, y verse obligada a su cumplimiento (escrito de conclusiones).
Partiendo de la premisa jurídica, puesta de relieve en el fundamento jurídico cuarto, de que se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso- administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, no se advierte, a nuestro juicio, qué utilidad o ventaja pueda desplegar en la esfera jurídica de la mercantil recurrente una eventual declaración de nulidad del precepto impugnado, dado que su contenido se refiere a las bicicletas y VMU ligados a una actividad de explotación económica, siendo así que dicho sector de actividad es totalmente ajeno a la de la mercantil actora (al menos, nada al respecto ha señalado).
17. Artículo 134.4 y 136.2. Normas generales sobre peatones y preferencia peatonal y señalización.
Artículo 134.4
"Las personas que se desplacen con patines y patinetes en aquellos espacios compartidos con el peatón deberán acomodar su marcha a la de los peatones, evitando en todo momento causar molestias o crear peligro. En ningún caso podrán exceder la velocidad de 5 kilómetros por hora, circular en zigzag ni tendrán prioridad respecto de los peatones.".
Artículo 136.2
"Las Zonas Peatonales serán delimitadas mediante la señalización correspondiente, sin perjuicio de poder utilizar otros elementos electrónicos o físicos que controlen la entrada y circulación de vehículos en la misma.".
En opinión de la actora, en ambos preceptos se establece la convivencia de personas con distintos elementos electrónicos, patinetes, bicicletas, lo que sin duda puede motivar un riesgo para los peatones. La circulación de peatones sumada a los desplazamientos con patines y patinetes, a pesar de que pudieran acomodar su marcha a la de los primeros, supone un riesgo constante para los primeros.
El mandato contenido en el artículo mencionado, añade, "opera en dos planos distintos, en primer lugar, en el plano de la igualdad en la Ley, frente a quienes hacen las Leyes o los Reglamentos, "impidiendo que puedan configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación, todos son ciudadanos que circulan, a pie, en patinete, o en bicicleta, y en segundo lugar, en el plano de la igualdad en la aplicaci6n de la Ley, obligando "a que esta sea aplicada efectivamente de modo igual a todos aquellos que se encuentran en la misma situación".".
Esta circunstancia entra en colisión con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la CE que recoge: "Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español", en relación con el artículo 19 de la CE, y la libertad de circulación por el territorio nacional.
Asimismo, añade, "el preámbulo de la propia Ordenanza en su apartado primero recoge que el espacio público posibilita el ejercicio de derechos y libertades mediante la convivencia cívica en la que debe primar la seguridad vial y la accesibilidad universal de todas las personas. En relación, además, con lo recogido en el artículo 5 de la Ordenanza, se establece que las personas usuarias de las vías y espacios públicos deberán respetar la convivencia con el resto y velar por su seguridad, con especial consideración hacia el peatón. En definitiva, con esta regulación se está viendo restringida la circulación y libertad de todos los peatones.
Lo anteriormente expuesto, se ve directamente comprometido además, con lo establecido en los principios recogidos en los artículos 9.2 y 9.3 de la Constitución Española respectivamente; "Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social" y "La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos."".
Es por todo lo anterior, por lo que la actora sostiene que tales preceptos estarían incursos en nulidad de pleno derecho, por atentar contra principios constitucionales, tales como la libertad de circulación y el principio de igualdad.
Pues bien, a juicio de la Sala, la alegación y conclusión alcanzada por la actora no pasa de ser una mera "opinión" que, por muy respetable que sea, no acredita que los citados preceptos incurran en vulneración del principio de seguridad jurídica.
En este sentido, damos aquí por reproducida la doctrina contenida en el FD 2º de la reciente STS de 29 de junio de 2020, rec. 113/2019, relacionada con el contenido del control jurisdiccional en el supuesto de impugnación de una disposición general, que hemos reproducido en el punto 15 del presente fundamento jurídico.
Obviamente, todo ello sin perjuicio de los efectos jurídicos que se deriven de la entrada en vigor del Real Decreto 970/2020, de 10 de noviembre, por el que se modifican el Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre y el Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, en materia de medidas urbanas de tráfico.
18. Artículo 143. Medidas de promoción y protección.
"1. El Ayuntamiento de Madrid adoptará las siguientes medidas de promoción y protección funcional del transporte público colectivo urbano regular de uso general (TPCURUG):
1º) Los vehículos que lleven a cabo este tipo de transporte, así como los vehículos de servicio o de asistencia técnica vinculados a la operación del TPCURUG, pueden acceder con carácter general a las Zonas de Bajas Emisiones y Áreas de Acceso Restringido en los términos de la presente Ordenanza, así como circular en cualquiera de los supuestos de restricción circulatoria por congestión de tráfico o por alta contaminación medioambiental. Con carácter excepcional, podrá restringirse su circulación y estacionamiento por motivos de seguridad ciudadana.
(...)".
Sostiene la actora que dicho precepto es contrario al artículo 103 de la CE cuando prevé que los poderes públicos y Administraciones garantizarán con objetividad los intereses, asimismo, así como al derecho a la protección de la salud (artículo 43.1 de la CE) y al artículo 45. 1 de la CE, al establecer que todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo y los poderes públicos velarán por la utilizaci6n racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
Entiende que la Administración Municipal "debe ser por tanto quién, con los medios puestos a disposición de los administrados, preserven dichos derechos. Es indudable que la Ordenanza no prevé un plan económico de actualización y renovación del parque de movilidad (en concreto de autobuses urbanos) que a día de hoy son altamente contaminantes tanto en lo que se refiere a niveles acústicos como a las emisiones en virtud del tipo de carburante. Esto es, no puede ser admisible que las limitaciones que establece la Administraci6n para los particulares no lo lleve a la práctica y respete la Administración Local en los propios medios de transporte de los que ella es titular, lo que conecta con la vulneraci6n del art 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que aunque establece que las competencias municipales en materia de tráfico de vehículos deben ir acompañados de una Memoria Econ6mica, el propio artículo establece que la actuaci6n municipal en la materia se debe regir por el principio de eficacia.".
Pues bien, el motivo de impugnación examinado debe ser desestimado toda vez que ni es objeto de la Ordenanza impugnada la adopción de un plan económico de actualización y renovación del parque de movilidad, ni su adopción se alza como requisito de validez de las medidas en ella adoptadas.
Por otra parte, se debe tener presente que "Los transportes públicos regulares de viajeros de uso general tienen el carácter de servicios públicos de titularidad de la Administración" (art. 71.1 Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenaci6n de los Transportes Terrestres), por lo que la prestación del servicio se somete a las obligaciones de servicio público, que incluyen el principio de universalidad y el principio de continuidad.
19. Artículos 152 a 160: Transporte público colectivo urbano regular de viajeros de uso especial, escolar y de menores.
Artículo 152. Transporte escolar.
"1. A los efectos de esta Ordenanza se entiende por transporte escolar el transporte reiterado de estudiantes, de carácter público o privado complementario, con origen o destino en un centro de enseñanza, cuando la edad de al menos un tercio de los alumnos transportados sea inferior a dieciséis años, referida ésta al comienzo del curso escolar.
2. Asimismo, se considera transporte escolar el que se realice en el ámbito de servicios regulares de uso general, cuando al menos la mitad de las plazas del vehículo estén reservadas al transporte de alumnos menores de dieciséis años, con origen o destino en el centro escolar.
3. Quienes conduzcan y sus acompañantes en el vehículo deberán acreditar certificación negativa del Registro central de delincuentes sexuales en los términos previstos en el artículo 13.5 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, que podrá sustituirse por autorización al Ayuntamiento de Madrid de consulta directa de tales datos.
4. A los efectos de esta Ordenanza, se considerará el día 1 de septiembre como fecha de inicio del curso escolar."
Artículo 153. Autorización.
"Para la prestación del servicio de transporte regular urbano de uso especial, o escolar y de menores siempre que se realice íntegramente dentro del término municipal de la ciudad de Madrid, será necesario estar en posesión de la correspondiente autorización municipal. Podrán solicitar la autorización las personas físicas y jurídicas titulares por cualquier título válido en derecho, de vehículos con autorización de transporte discrecional dedicados a la realización de transporte regular de uso especial o transporte escolar y de menores.".
Artículo 154. Solicitud de la autorización de transporte escolar o de menores.
Artículo 155. Solicitud de la autorización de servicios de transporte regular de uso especial de carácter urbano
Artículos 156. Otorgamiento de la autorización Artículo 157, Distintivo.
"El Ayuntamiento de Madrid facilitará un distintivo a los vehículos autorizados, que deberán llevar mientras presten servicio adherido al cristal delantero del vehículo, en lugar visible. Asimismo, en dicho cristal delantero deberán llevar un cartel, cuyas dimensiones mínimas serán de 0,50 × 0,30 centímetros, en el que se especifique el nombre del centro escolar o de trabajo y el número de ruta. El expresado cartel se colocará en lugar que no dificulte la visibilidad de la persona que conduzca.".
Artículo 158. Uso y validez.
"1. Las autorizaciones tendrán validez por el tiempo determinado en la propia autorización. La autorización perderá su validez si no se mantiene renovada y en vigor la documentación presentada para su solicitud.
(...)
4. La validez de la autorización queda condicionada, asimismo, al cumplimiento de las condiciones en materia de estacionamiento y paradas contenidas en esta Ordenanza."
Artículo 159. Condiciones del transporte regular de uso especial y transporte escolar.
Artículo 160. Visado de autorizaciones. "Las autorizaciones se visarán anualmente. (...)".
A juicio de la actora, los citados preceptos vulneran los artículos 148.5 y 149.5 de la CE, que reconocen la competencia en la materia al Estado y en su caso a la Comunidad Aut6noma y de este modo el artículo 91 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres que establece que las autorizaciones de Transporte Público habilitarán para realizar servicios en todo el territorio nacional sin limitaci6n alguna por raz6n del origen o destino del servicio y precisamente es al Estado en su caso a la Comunidad Aut6noma a los que les corresponde según el artículo 42 y 43 de la citada Ley, la comprobaci6n de los requisitos del transportista y la concesi6n de las autorizaciones.
Se vulnera por tanto el artículo 9.3 de la CE, en relaci6n con el principio de jerarquía normativa.
Pues bien, en atención al concreto contenido normativo del precepto impugnado y a la argumentación esgrimida en apoyo de la pretensión anulatoria del mismo, bien pronto se advierte la falta de legitimación activa de la actora para su impugnación.
Según la actora su legitimación e interés legítimo se predica por el mero hecho de ser destinataria de la misma, al tener su domicilio en Madrid y contar con vehículos en propiedad y arrendamiento, y verse obligada a su cumplimiento (escrito de conclusiones).
Partiendo de la premisa jurídica, puesta de relieve en el fundamento jurídico cuarto, de que se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso- administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, no se advierte, a nuestro juicio, qué utilidad o ventaja pueda desplegar en la esfera jurídica de la mercantil recurrente una eventual declaración de nulidad de los preceptos impugnados, dado que su contenido se refiere a la actividad de transporte escolar, siendo así que dicho sector de actividad es totalmente ajeno a la de la mercantil actora (al menos, nada al respecto ha señalado).
En todo caso, debe recordarse que el artículo 4.1 de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid dispone que: "Los municipios son competentes, con carácter general, para la ordenación, gestión, inspección y sanción de los servicios urbanos de transporte público de viajeros que se lleven a cabo dentro de sus respectivos términos municipales".
20. Artículo 171.2. Regulación específica en la ordenación o en los giros.
"En cruces semaforizados, y siempre que exista una señalización que así lo indique, se permite a los ciclistas cruzar la línea de detención estando el semáforo en fase roja para realizar el giro a la derecha, respetando la prioridad del resto. En particular, en aquellos cruces semaforizados en los que exista paso de peatones, los ciclistas respetarán en todo momento la prioridad peatonal".
Según la actora, la previsión del precepto de permitir a ciclistas cruzar en la línea de detención estando la luz roja, es contraria y opuesta a lo establecido en la Ley 6/2015 sobre Tráfico, Circulaci6n de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, (artículo 54) en tanto en cuanto las bicicletas son vehículos que han de respetar la señalización existente.
A juicio de la actora, se debe tener en cuenta el artículo 132.3 del Reglamento de Circulación, según el cual: "Los usuarios deben obedecer las indicaciones de los semáforos y de las señales verticales de circulación situadas inmediatamente a su derecha, encima de la calzada o encima de su carril, y si no existen en los citados emplazamientos y pretendan girar a la izquierda o seguir de frente, las de los situados inmediatamente a su izquierda.
Si existen semáforos o señales verticales de circulación con indicaciones distintas a la derecha y a la izquierda, quienes pretendan girar a la izquierda o seguir de frente sólo deben obedecer las de los situados inmediatamente a su izquierda".
En cuanto a la prelación, añade, es importante tener en cuenta también lo establecido en el art. 133 del RGC: "1. El orden de prioridad entre los distintos tipos de señales de circulación es el siguiente:
a) Señales y órdenes de los agentes de circulación.
b) Señalización circunstancial que modifique el régimen normal de utilización de la vía y señales de balizamiento fijo.
c) Semáforos.
d) Señales verticales de circulación.
e) Marcas viales.".
A la vista de ambos preceptos, concluye que la OMS en su artículo 171.2 contradice de pleno lo dispuesto por el Reglamento de Circulación, en tanto en cuanto permite a los ciclistas realizar el giro a la derecha a pesar de tener la fase del semáforo en rojo. Esta circunstancia pone nuevamente en peligro a los peatones que en ese momento estén cruzando el paso de cebra y se encuentre a la derecha de la señal semafórica.
Pues bien, no estimamos la concurrencia del motivo de impugnación examinado por cuanto que, como indicamos en el FD 12ª de nuestra Sentencia recaída en el recurso 1.017/2018, de igual fecha que la presente, "La posibilidad que establece el precepto de la OMS cuestionado de permitir a los ciclistas cruzar la línea de detención cuando el semáforo esté en fase roja para realizar el giro a la derecha, lo es "siempre que exista una señalización que así lo indique", como expresamente dice el precepto cuestionado, señalización que obviamente debe ser una de las permitidas por la norma correspondiente.".
En consecuencia, no estimamos que exista contradicción alguna con los preceptos invocados por la actora.
21. Artículos 172.2 (Transporte de personas, mercancías y macotas) y 173 (Registro de bicicletas).
Artículo 172.2
"Por motivos de seguridad vial, en las bicicletas destinadas al transporte de personas y la distribución de mercancías en el marco de una actividad económica se recomienda el uso del casco en su conducción y es obligatorio:
a) La contratación de seguros de responsabilidad civil que cubran los posibles daños a las personas usuarias y a terceras.
b) Someter el vehículo a mantenimiento preventivo y correctivo.".
Artículo 173. Registro de bicicletas.
"1. El Ayuntamiento creará un registro municipal de bicicletas y regulará su régimen de funcionamiento.
2. La inscripción en el registro será voluntaria, salvo para las siguientes bicicletas o ciclos, que igualmente vendrán obligados a mostrar exteriormente la identificación o etiqueta obtenida durante el proceso de registro:
a) Las destinadas a cualquier modalidad de arrendamiento de corta, media y larga duración, con fines turísticos, culturales, de transporte, lúdico o deportivo.
b) Las destinadas a la distribución postal y de mercancías.
c) Las empleadas para el reparto de comida y alimentos.
d) Las destinadas al desarrollo de actividades económicas.".
La actora sostiene que dichos preceptos vulneran el principio de eficacia regulado en el artículo 103 de la CE. Se puede entender que, si se está regulando el deber de registrar y contratar un seguro para la bicicleta por qué no hacerlo extensivo a todos los ciclistas, a pesar de que el Reglamento General de Circulación y el Reglamento General de Vehículos no contempla previsión alguna sobre el aseguramiento de bicicletas, la obligaci6n de someterlas a revisiones periódicas, ni su inclusión en registro alguno. Por tanto, considera
nulos estos preceptos de la norma impugnada, por ser contrarios al principio de jerarquía normativa y legalidad recogidos en el artículo 9.2 y 9.3 de la CE.
Pues bien, la alegación y conclusión alcanzada por la actora de la conveniencia de hacer extensivo el deber de registrar y contratar un seguro para la bicicleta a todos los ciclistas, a juicio de la Sala, no pasa de ser una mera "opinión" de la recurrente que, por muy respetable que sea, no acredita que los citados preceptos incurran en vulneración del principio de seguridad jurídica.
En este sentido, damos aquí por reproducida la doctrina contenida en el FD 2º de la reciente STS de 29 de junio de 2020, rec. 113/2019, relacionada con el contenido del control jurisdiccional en el supuesto de impugnación de una disposición general, que hemos reproducido en el punto 15 del presente fundamento jurídico.
Por otra parte, en cuanto a la obligación de contratación de un seguro obligatorio de responsabilidad civil (artículo 172.2 de la OMS) y el deber de registro de bicicletas (artículo 173 de la OMS), en atención al concreto contenido normativo del precepto impugnado y a la argumentación esgrimida en apoyo de la pretensión anulatoria del mismo, bien pronto se advierte la falta de legitimación activa de la actora para su impugnación.
Según la actora su legitimación e interés legítimo se predica por el mero hecho de ser destinataria de la misma, al tener su domicilio en Madrid y contar con vehículos en propiedad y arrendamiento, y verse obligada a su cumplimiento (escrito de conclusiones).
Partiendo de la premisa jurídica, puesta de relieve en el fundamento jurídico cuarto, de que se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso- administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, no se advierte, a nuestro juicio, qué utilidad o ventaja pueda desplegar en la esfera jurídica de la mercantil
recurrente una eventual declaración de nulidad de los preceptos impugnados, dado que el concreto contenido de los mismos viene referido a aquellos supuestos en los que la bicicleta sea instrumento de una actividad económica, siendo así que dicho sector de actividad es totalmente ajeno a la de la mercantil actora (al menos, nada al respecto ha señalado).
motor.
22. Artículo 176.4. Características generales en la conducción de vehículos de
"4. Queda prohibida la circulación con tasas de alcohol superiores a las
establecidas en la normativa general de tráfico, o bajo los efectos de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas.".
A juicio de la actora, el citado precepto vulnera el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuyo artículo 14 dispone que "1. No puede circular por las vías objeto de esta ley el conductor de cualquier vehículo con tasas de alcohol superiores a las que reglamentariamente se determine. Tampoco puede hacerlo el conductor de cualquier vehículo con presencia de drogas en el organismo, de las que se excluyen aquellas sustancias que se utilicen bajo prescripción facultativa y con una finalidad terapéutica, siempre que se esté en condiciones de utilizar el vehículo conforme a la obligación de diligencia, precaución y no distracción establecida en el artículo 10."
Entre ambos preceptos se produce, según la actora, una confrontación, dado que el citado artículo 14 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, prevé sancionar la conducción con la mera presencia de drogas en el organismo, mientras que la Ordenanza de Movilidad Sostenible sanciona la conducción bajo los efectos de drogas toxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas. Esta contradicción entre normas supone a juicio de esta representación la vulneración de los principios de legalidad y jerarquía normativa, establecidos en los artículos 9.2 y 9.3 de la Constitución Española, debiendo decretarse la nulidad, entre tantos otros, del presente artículo.
Dicha alegación y conclusión debe desestimarse. A juicio de la Sala, entre los preceptos citados, no existe contradicción alguna: ambos prohíben la circulación con tasas de alcohol superiores a las establecidas en la normativa general de tráfico, así como bajo los efectos de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas.
23. Artículo 180. Patines y patinetes sin motor.
"1. Los patines y patinetes sin motor, monopatines o aparatos similares sin propulsión motorizada podrán transitar:
a) Por las aceras y demás zonas peatonales a una velocidad adaptada al paso de persona que no exceda los 5 kilómetros por hora, evitando en todo momento causar molestias o crear peligro. En ningún caso tendrán prioridad respecto de los peatones.
b) Por carriles bici protegidos o no, aceras-bici, sendas ciclables, pistas-bici y ciclocalles exclusivas para la circulación de bicicletas.
c) En los parques públicos, por aquellos itinerarios en los que esté permitida la circulación de bicicletas. En caso de tratarse de sendas compartidas con el peatón se limitará la velocidad de circulación a 5 km/h, respetando en todo momento la prioridad del peatón. En ningún caso podrán transitar sobre zonas ajardinadas.
Por carriles bici no protegidos únicamente podrán circular patinadores mayores de 16 años o menores acompañados.
En este caso, los patinadores deberán ir debidamente protegidos con casco homologado y señalizados con elementos reflectantes visibles y en situaciones de visibilidad reducida, con luces de posición.
En caso de que en el itinerario ciclista se pase de una vía exclusiva a una vía acondicionada de la tipología ciclocarril, la persona patinadora deberá pasar a la acera acomodando su velocidad de tránsito a la de los peatones.
Las personas que circulen con patines, patinetes sin motor, monopatines o aparatos similares por vías ciclistas habilitadas sobre las aceras o áreas peatonales, aceras-bici y sendas ciclables deberán hacerlo con precaución ante una posible irrupción de peatones y, muy especialmente, de niños y niñas, de personas mayores y de personas con diversidad funcional, así como mantener una velocidad moderada nunca superior a los 10 kilómetros por hora y respetar la prioridad de paso peatonal en los cruces señalizados.
Los monopatines y aparatos similares únicamente podrán utilizarse con carácter deportivo en las zonas específicamente señalizadas en tal sentido, así como en los parques públicos con las mismas limitaciones que las señaladas para patines y patinetes sin motor. Su utilización en determinadas aceras, zonas peatonales, o vías ciclistas podrá ser limitada por motivos de seguridad vial.
2. Excepcionalmente y previa autorización municipal expresa, podrá autorizarse la circulación de patines, patinetes, monopatines y aparatos similares por cualquier parte de la calzada, en circuitos segregados del resto de vehículos y bajo las condiciones que se indiquen en la correspondiente autorización.".
Según la actora, el citado precepto implica una equiparación entre patinetes sin motor y peatones, lo que de ninguna manera puede ser aceptado, y así cabe citar la Instrucción 16/V-124 respecto a los vehículos de movilidad personal que establece la Dirección General de Tráfico, que establece, por un lado, la imposibilidad de asimilar los patinetes a la figura del peatón, y, por otro lado, la imposibilidad de catalogarlos como vehículos de motor.
Es por ello, que ante la equiparación que realiza el Ayuntamiento en la presente ordenanza entre este tipo de "vehículos", se produce la vulneración del artículo 19 de la CE que reconoce el derecho a la libre circulación del peatón sobre vehículos a las que se les habilita para circular por zonas peatonales, a pesar de que estos pueden suponer un riesgo para los primeros, en relación con el artículo 139.2 de la CE, por adoptar en este caso el Ayuntamiento medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas en el término municipal de Madrid, así como del derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 9.2 de la CE.
Pues bien, teniendo en cuenta que la expresada Instrucción no establece pautas de actuación o intervención obligatorias, sino que "propone" una serie de criterios de catalogación y normativa a aplicar por las autoridades locales "en tanto no se elabore una normativa específica sobre los referidos vehículos", resulta evidente que el precepto de la OMS impugnado no supone ni implica vulneración alguna de dicha Instrucción.
Por supuesto, la Sala tampoco advierte que el precepto impugnado suponga o implica una vulneración de los artículos 9.2, 19 y 139.2 de la CE.
Obviamente, todo ello sin perjuicio de los efectos jurídicos que se deriven de la entrada en vigor del Real Decreto 970/2020, de 10 de noviembre, por el que se modifican el Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre y el Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, en materia de medidas urbanas de tráfico.
24. Artículo 193. Uso del espacio público.
"Sin perjuicio de lo previsto en el artículo anterior, el aprovechamiento especial del dominio público municipal que supone el arrendamiento de bicicletas, otros ciclos o vehículos de movilidad urbana sin base fija se somete a la previa obtención de la correspondiente autorización demanial temporal sujeta, además de a las condiciones previstas en el oportuno pliego regulador de la convocatoria pública, al cumplimiento de las siguientes obligaciones:
1. Compromiso de implantación en aquellos Distritos y áreas geográficas incluidas en la autorización demanial, con la obligación de disponer al inicio y fin de cada jornada un determinado porcentaje de su flota en cada uno de los Distritos o áreas geográficas de implantación.
2. Empleo de tecnología de gestión de los vehículos interoperable con los sistemas tecnológicos de información municipales, que garantice la información en tiempo real al Ayuntamiento de Madrid de la geolocalización de los mismos.
3. Aseguramiento cualificado de la responsabilidad civil de cualquier riesgo relacionado con el arrendamiento y uso de los vehículos.
4. Sometimiento a la limitación del número de vehículos o elementos en uso en el espacio público por motivos de seguridad vial, seguridad ciudadana, protección del tránsito peatonal u otros debidamente justificados.
5. Sometimiento al Sistema Arbitral de Consumo a través de la Junta Arbitral de Consumo del Ayuntamiento de Madrid.".
Sostiene la actora que dicho precepto es nulo por cuanto atenta contra el principio de libertad de empresa y libre competencia, consagrado en el artículo 38 de la CE debido a las exhaustivas condiciones que se ven obligadas a cumplir para la prestación del servicio, viendo limitado seriamente su derecho al ejercicio de la tutela judicial efectiva, al quedar obligadas a estas empresas a recurrir a un sistema arbitral de resoluci6n de conflictos, derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución Española.
Pues bien, en atención al concreto contenido normativo del precepto impugnado y a la argumentación esgrimida en apoyo de la pretensión anulatoria del mismo, bien pronto se advierte la falta de legitimación activa de la actora para su impugnación.
Según la actora su legitimación e interés legítimo se predica por el mero hecho de ser destinataria de la misma, al tener su domicilio en Madrid y contar con vehículos en propiedad y arrendamiento, y verse obligada a su cumplimiento (escrito de conclusiones).
Partiendo de la premisa jurídica, puesta de relieve en el fundamento jurídico cuarto, de que se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso- administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, no se advierte, a nuestro juicio, qué utilidad o ventaja pueda desplegar en la esfera jurídica de la mercantil recurrente una eventual declaración de nulidad del precepto impugnado, dado que el concreto contenido del mismo viene referido a la actividad económica de arrendamiento de bicicletas, otros ciclos o vehículos de movilidad urbana, siendo así que dicho sector de actividad es totalmente ajeno a la de la mercantil actora (al menos, nada al respecto ha señalado).
En todo caso, cabe recordar a la actora que la Ley 7/2017, de 2 de noviembre, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/11/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo, en su artículo 9 dispone que: "Ninguna de las partes tendrá la obligación de participar en el procedimiento ante una entidad de resolución alternativa de litigios de consumo, excepto cuando una norma especial así lo establezca. En ningún caso la decisión vinculante que ponga fin a un procedimiento de participación obligatoria podrá impedir a las partes el acceso a la vía judicial.".
Obviamente, el precepto impugnado no impide a las partes el acceso a la vía judicial, por lo que no resulta vulnerador del artículo 24 de la CE (Vid. STC 1/2018, 11 de enero, en relación con una eventual prohibición de acceso a la jurisdicción disconforme con el artículo 24 de la CE).
25. Artículo 195. Requisitos ambientales para la circulación de autotaxis y vehículos de turismo en arrendamiento con conductor.
"Se prohíbe la circulación por las vías públicas objeto de esta Ordenanza a los vehículos clasificados como turismos destinados al servicio de autotaxi o al arrendamiento con conductor que no estén clasificados según el distintivo ambiental 0 EMISIONES o ECO para categoría M1 de acuerdo con la clasificación del Registro de Vehículos de la Dirección General de Tráfico, salvo que se trate de un vehículo acondicionado para que pueda entrar y salir, así como viajar, una persona en su propia silla de ruedas, en cuyo caso deberá estar clasificado al menos según el distintivo ambiental C para categoría M1.".
Aduce la actora que el citado precepto vulnera el artículo 38 de la CE, que reconoce la libertada de empresa en el marco de la economía de mercado, así como el artículo 19 de la CE en relación con el artículo 139 también de la CE, que reconocen la libertad de circulación por el territorio nacional, al verse limitada la circulación de vehículo por la clasificación de su distintivo o por las prestaciones que ofrece para el transporte de personas con movilidad reducida.
Pues bien, en atención al concreto contenido normativo del precepto impugnado y a la argumentación esgrimida en apoyo de la pretensión anulatoria del mismo, bien pronto se advierte la falta de legitimación activa de la actora para su impugnación.
Según la actora su legitimación e interés legítimo se predica por el mero hecho de ser destinataria de la misma, al tener su domicilio en Madrid y contar con vehículos en propiedad y arrendamiento, y verse obligada a su cumplimiento (escrito de conclusiones).
Partiendo de la premisa jurídica, puesta de relieve en el fundamento jurídico cuarto, de que se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso- administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, no se advierte, a nuestro juicio, qué utilidad o ventaja pueda desplegar en la esfera jurídica de la mercantil recurrente una eventual declaración de nulidad del precepto impugnado, dado que el concreto contenido del mismo viene referido a los autotaxis y vehículos de turismo en arrendamiento con conductor, siendo así que dicho sector de actividad es totalmente ajeno a la de la mercantil actora (al menos, nada al respecto ha señalado).
26. Artículos 228 (Medidas provisionales), 229 (Inmovilización) y 230.2.f (Retirada)
Artículo 228. Medidas provisionales.
"1. Los agentes de la Policía Municipal y Agentes de Movilidad encargados de la vigilancia del tráfico podrán adoptar, de forma motivada, medidas provisionales de inmovilización o retirada de las vías urbanas de cualquier tipo de vehículos, incluidos ciclos, bicicletas, ciclomotores y motocicletas así como los de movilidad urbana (VMU) regulados en esta Ordenanza, por razones de protección de la seguridad vial, cuando, como consecuencia del incumplimiento de los preceptos de la legislación específica que sea de aplicación o de la presente Ordenanza pueda derivarse un riesgo grave para la circulación,
las personas o los bienes o, por las causas previstas en la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, así como por motivos medioambientales.
2. En la adopción de las medidas provisionales de inmovilización y de retirada de los vehículos a que se hace referencia en el punto anterior, que no tendrán carácter de sanción, deberán observarse los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad, de forma que su adopción solo se permitirá en aquellos supuestos en que sea estrictamente necesaria para permitir la fluidez del tráfico o porque representen un peligro para la seguridad vial o, en su caso, para la protección de la salud pública de los habitantes de la ciudad y del medio ambiente así como del mobiliario urbano.".
Artículo 229. Inmovilización.
"1. Los agentes de la Policía Municipal y Agentes de Movilidad encargados de la vigilancia del tráfico podrán proceder a la inmovilización de toda clase de vehículos en los supuestos previstos en el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre (en adelante legislación sobre tráfico); en el Reglamento General de Circulación vigente y demás normas de desarrollo reglamentario de aquél.
2. Asimismo, los referidos agentes de la autoridad podrán inmovilizar todo tipo de vehículos en los siguientes supuestos específicos [...].
3. Los vehículos inmovilizados podrán ser recuperados una vez que cese la causa que motivó su inmovilización, previo pago de la tasa correspondiente si así estuviera establecido en la Ordenanza Fiscal correspondiente."
Dichos preceptos, a juicio de la actora, vulneran lo establecido en el artículo 9.3 de la CE que recoge el principio de jerarquía normativa, al ser contrario a la regulación que se efectúa en el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Sus artículos104 y 105 reservan en exclusiva la labor de adoptar medidas provisionales y proceder a la inmovilizaci6n y retirada del vehículo a los agentes de la autoridad, mientras que la Ordenanza de Movilidad, en el artículo 229 introduce la figura del Agente de Movilidad como sujeto también encargado junto con los agentes de la Policía Municipal de poder adoptar medidas provisionales de inmovilizaci6n y/o retirada de vehículos de las vías públicas.
Por otra parte, los artículos 104, 105 y 106 del citado Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, prevén únicamente la retirada de la vía pública de vehículos a motor. Sin embargo, el artículo 228 de la OMS contempla la posibilidad de retirar de la vía pública todo tipo de vehículos, por lo que debemos entender, que también se contempla la retirada de vehículos que no son de motor. Esta regulación supone una extralimitaci6n, contraria al principio de jerarquía normativa del artículo 9.3 de la CE.
Pues bien, la pretensión impugnatoria así expuesta debe ser desestimada.
En primer lugar, por cuanto que los Agentes de Movilidad tienen la consideración de agentes de la autoridad en el ámbito de sus funciones de ordenación del tráfico, tal y como disponen el artículo 53 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y el art. 45.2 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid.
En segundo lugar, por cuanto que el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial no limita la posibilidad de inmovilización y retirada a los vehículos de motor. Se refieren a "vehículo", sin añadido de "motor".
Artículo 230.2.f). Retirada
"2. También procederá la retirada de un vehículo de la vía pública y su traslado al depósito municipal cuando se encuentre inmovilizado o estacionado en alguno de los supuestos o lugares que se encuentren prohibidos por esta Ordenanza, así como en cualquiera de las situaciones siguientes:
(...)
f) Por razón de accidente o avería de un vehículo en la vía pública, que impida continuar su marcha, especialmente cuando tales supuestos se produzcan en la M-30 o en las vías principales de acceso a la ciudad de Madrid, y obstaculice o dificulte la circulación o suponga un peligro para ésta o para las personas o los bienes.".
Según la actora, el citado precepto de la OMS obliga e impone que los servicios municipales de la M-30 realicen la retirada de un vehículo averiado, cuando la Ley no indica nada al respecto. La extralimitación competencial es evidente, y queda por tanto nuevamente visible la vulneraci6n del principio de jerarquía normativa, consagrado en el artículo 9.3 de la CE. Entiende que de igual manera que se estaría atentando contra la libertad de empresa, en el marco de la economía de mercando, consagrada en el artículo 38 de la CE, por cuanto este precepto constitucional impone a la administración a garantizar y proteger su ejercicio, y no únicamente no cumple con este mandato constitucional, sino que atenta contra el mismo, eliminando a las grúas de empresas privadas de cualquier actuación profesional en el ámbito de la M-30.
Dicha alegación deberá desestimarse. Si tenemos en cuenta la gravedad del supuesto en que se aplica (que el vehículo "obstaculice o dificulta la circulaci6n o suponga un peligro para esta o para las personas o bienes"), consideramos que la medida está justificada, ya que la urgencia de la retirada es incompatible con permitir que el conductor o su compañía de seguros se hagan cargo de la gestión, lo cual podría suponer una considerable tardanza en la llegada de la grúa. También se considera proporcionada, toda vez que está previsto que la medida se aplique especialmente solo en los lugares en que resulta esencial asegurar la fluidez del tráfico: la M-30 y las vías principales de acceso a la ciudad.
Por otra parte, en relación con la alegada vulneración de la libertad de empresa, en el marco de la economía de mercando, consagrada en el artículo 38 de la CE, bien pronto se advierte la falta de legitimación activa de la actora para su impugnación.
Según la actora su legitimación e interés legítimo se predica por el mero hecho de ser destinataria de la misma, al tener su domicilio en Madrid y contar con vehículos en propiedad y arrendamiento, y verse obligada a su cumplimiento (escrito de conclusiones).
Partiendo de la premisa jurídica, puesta de relieve en el fundamento jurídico cuarto, de que se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso- administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, no se advierte, a nuestro juicio, qué utilidad o ventaja pueda desplegar en la esfera jurídica de la mercantil
recurrente una eventual declaración de nulidad del precepto impugnado puesto que la actividad de la actora nada tiene que ver con el sector de las grúas (al menos, nada al respecto ha señalado).
27. Artículo 239.3.a). Infracciones en materia de convivencia y de uso de vías, servicios públicos en el ámbito de la movilidad, instalaciones y demás elementos públicos municipales.
"3. Se considerarán infracciones leves: a) El incumplimiento de la obligación de exhibir el distintivo ambiental emitido por la Dirección General de Tráfico, que identifica la clasificación ambiental de los vehículos según su potencial contaminante, en la forma y lugar de colocación establecidos en el Reglamento General de Vehículos.". La actora sostiene que el citado precepto vulnera el artículo 9.3 de la CE, esto es, el principio de legalidad y jerarquía normativa, cuando dispone que es obligatorio llevar el distintivo en el vehículo mientras que la Dirección General de Tráfico en su página web expresa claramente que es voluntario, por lo que contradice la regulación estatal, volviendo a consagrar una extralimitaci6n de sus competencias.
Como ya hemos indicado en el punto 5 de este fundamento jurídico, al ocuparnos de la impugnación dirigida contra el artículo 22.2.5 de la OMS (Zona de Bajas Emisiones "Madrid Central), la actora no tiene en cuenta que el artículo 40.a) de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, atribuye expresamente al Ayuntamiento de Madrid la competencia para imponer "la exhibición en lugar visible de distintivo o, en su caso, la instalación de un mecanismo sustitutivo para la acreditación del cumplimiento de la obligación legal de aseguramiento, de la autorización de acceso a zonas restringidas y el pago del impuesto de vehículos de tracción mecánica".
Y, precisamente, en ejercicio de dicha competencia, el artículo 6.1 de la OMS, no impugnado por la recurrente, establece que: "Todo vehículo que circule o estacione en el ámbito de aplicación de esta Ordenanza, cuando el mismo pueda disponer del distintivo ambiental que identifica su clasificación ambiental según su potencial contaminante conforme a la normativa estatal vigente, deberá exhibirlo, en los términos previstos en la Disposición transitoria primera".
Por tanto, debemos entender, siguiendo el criterio contenido en el FD 9º de nuestra Sentencia de 27 de julio de 2020, rec. 911/2018, que la tipificación contenida en el artículo 239.3.a) de la OMS como infracción leve del incumplimiento de la obligación de exhibir el distintivo ambiental emitido por la Dirección General de Tráfico no puede considerarse que vulnere el principio de legalidad sancionadora tal como viene siendo interpretado en relación con las normas reglamentarias aprobadas por el Pleno de las Corporaciones Locales dentro de su campo competencial.
En efecto, resulta conveniente recordar, en relación con el denominado principio de legalidad sancionadora, que artículo 25.1 de la CE obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones correspondientes, en la medida necesaria paa dar cumplimiento a la reserva de ley.
Ahora bien, esta esfera material básica necesariamente reservada al poder legislativo en el ámbito sancionador se ha flexibilizado, sin embargo, cuando nos encontramos en presencia de normas reglamentarias aprobadas por el Pleno de las Corporaciones Locales dentro de su campo competencial.
Esta flexibilización alcanza al punto de no ser exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador. Del art. 25.1 CE derivan dos exigencias mínimas, a juicio del TC: en primer término, y por lo que se refiere a la tipificación de infracciones, corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; no se trata de la definición de tipos -ni siquiera de la fijación de tipos genéricos
de infracciones luego completables por medio de ordenanza municipal- sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción; y en segundo lugar, y por lo que se refiere a las sanciones, del art. 25.1 CE deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige aquí que la ley establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles sanciones que cada ordenanza municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica.
Esta postura, ya consolidada del TC, ha llevado a reformar tanto la LBRL (con la integración del Título XI de la LBRL, a través de la Ley 57/2003 de 16 de diciembre, de Modernización del Gobierno Local, en cuyos arts. 139 a 141 se trata de fijar esos criterios mínimos de antijuridicidad con arreglo a los cuales cada entidad local pueda tipificar las infracciones y que sea también la ley la que establezca las clases de sanciones, tal y como exige el TC, así como los límites de las sanciones pecuniarias en defecto de normativa sectorial específica) como la Ley 30/92 y, en particular los artículos 127.1 in fine (artículo
25.1 de la Ley 40/2015) y 129.1 in fine (artículo 27.1 de la Ley 40/2015), en los que ya sí se hace mención expresa a esa nueva regulación contenida en la LBRL.
En consecuencia, el motivo de impugnación analizado debe ser desestimado.
28. Artículo 246.2.b) Denuncias
"Salvo en las denuncias por exceder el tiempo máximo autorizado para estacionar, se deberá incluir en las denuncias un fichero con imágenes captadas en el momento de la comisión de la infracción, que formará parte del expediente administrativo sancionador para su valoración conjunta con el resto de pruebas obtenidas durante su tramitación.
Con carácter excepcional se podrá prescindir de dicha aportación cuando no hubiera sido posible captar las imágenes probatorias por razones técnicas, por ausencia de iluminación suficiente, climatología adversa u otras causas que dificulten de forma extraordinaria su captación o afecten a la nitidez de la imagen, siempre que quede constancia motivada de ello en el expediente.".
Entiende la actora que dicho precepto entra en colisión directa con lo recogido en el artículo 44.2 de la Ley de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid, en cuanto estable que"Las denuncias realizadas por personal auxiliar, sin perjuicio de las formalidades y requisitos de procedimientos exigidos por la norma, serán utilizadas como elemento probatorio para acreditar los hechos objeto de las denuncias. Al expediente administrativo que pueda instruirse, se incorporará una imagen del vehículo, ya sea en fotografía, filmación digital u otros medios tecnológicos, que permitan avalar la denuncia formulada".
Sostiene la actora que dicha disposición se ve, además, directamente comprometida con lo establecido en los principios de legalidad y jerarquía normativa recogidos en el artículo 9.3 de la CE.
Según la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, el artículo 246.2.b) de la OMS no contradice lo establecido en el artículo 44.2 de la Ley de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid puesto que, lejos de negar la necesidad de la prueba fotográfica en las denuncias por infracciones estáticas, se limita a constatar que existen supuestos en los que es materialmente imposible la obtención de una imagen lo suficientemente demostrativa de la comisi6n de la infracci6n, y ello por razones puramente técnicas. Obviamente, todo ello sin perjuicio de la valoración del resto del material probatorio que se haya aportado o recogido. Y, en cuanto a la salvedad, es obvio que en el caso de las denuncias por exceder el tiempo abonado en el parquímetro, las fotografías no pueden demostrar un hecho de tal naturaleza, razón por la cual resultan irrelevantes.
La representación procesal de ECOLOGISTAS EN ACCIÓN se opone, igualmente, a la pretensión actora. Refiere que la actora incurre en manifiesto incumplimiento de la carga procesal de desarrollar y motivar las infracciones jurídicas que denuncia. No contiene, a su juicio, argumentación o explicación de porqué dos preceptos, por lo demás absolutamente compatibles y complementarios entre sí, entrarían en tal colisión directa que abocaría a su nulidad.
Pues bien, puede observarse que el artículo 44.2 de la Ley de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid dispone que al expediente administrativo, que pueda instruirse como consecuencia de la denuncia realizada por el personal auxiliar, "se incorporará" una imagen del vehículo, ya sea en fotografía, filmación digital u otros medios tecnológicos, sin que contemple excepción alguna a dicho deber de incorporación fotográfica en función de la mayor o menor facilidad o viabilidad técnica de la realización de la fotografía o correspondiente filmación digital, de modo que habrá de entenderse que la necesidad de incorporación fotográfica alcanza en todo caso, pues no debe olvidarse el aforismo de que donde la ley no distingue no debe distinguir el intérprete, máxime cuando se trata de restringir derechos o garantías que la misma establece.
Por tanto, debemos concluir que resulta contrario al citado artículo 44.2 de la Ley de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid las excepciones de incorporación fotográfica o filmación digital de la imagen del vehículo en supuestos de "denuncias por exceder el tiempo máximo autorizado para estacionar" o "cuando no hubiera sido posible captar las imágenes probatorias por razones técnicas, por ausencia de iluminación suficiente, climatología adversa u otras causas que dificulten de forma extraordinaria su captación o afecten a la nitidez de la imagen, siempre que quede constancia motivada de ello en el expediente", contemplados en el artículo 246.2.b) de la OMS.
En consecuencia, procede que declaramos la nulidad de los incisos del citado precepto "Salvo en las denuncias por exceder el tiempo máximo autorizado para estacionar" y "Con carácter excepcional se podrá prescindir de dicha aportación cuando no hubiera sido posible captar las imágenes probatorias por razones técnicas, por ausencia de iluminación suficiente, climatología adversa u otras causas que dificulten de forma extraordinaria su captación o afecten a la nitidez de la imagen, siempre que quede constancia motivada de ello en el expediente".
29. Disposición transitoria primera. Requisitos ambientales generales para la circulación y el estacionamiento de vehículos.
Disposición transitoria segunda. Requisitos ambientales para la circulación de autotaxis y vehículos turismo de arrendamiento con conductor
Disposición transitoria tercera. Requisitos ambientales para el acceso a "Madrid Central"
Disposición transitoria cuarta. Requisitos ambientales de estacionamiento en las plazas SER de los vehículos tipo turismo rotulado con autorización como titulares de vehículos comerciales e industriales.
Disposición transitoria quinta. Ampliación del Servicio de Estacionamiento Regulado.
La actora sostiene que dichas Disposiciones transitorias vulneran el derecho a la igualdad y principio a la no discriminación, consagrados en el artículo 9.2 de la CE, por establecer plazos diferentes para la limitación de estacionamiento en la ZONA SER y en lo referente a la entrada en vigor para el acceso a Madrid Central en función de los tipos de usuarios y tipo de distintivo. Nuevamente y en la línea argumental de la OMS no se justifica ni se pondera estas diferencias en cuanto a la entrada en vigor entre unos y otros. Concretamente, la actora hace referencia al contenido de las Disposiciones transitorias primera, segunda y tercera.
Pues bien, como quiera que en el fundamento jurídico quinto de la presente llegamos a la conclusión de la disconformidad a derecho de la Disposición transitoria tercera de la OMS, hace innecesario que entremos a examinar las alegaciones contra la misma en este apartado formuladas por la actora.
Dicho ello, en atención al concreto contenido normativo de la Disposición transitoria segunda (Requisitos ambientales para la circulación de autotaxis y vehículos turismo de arrendamiento con conductor) y a la argumentación esgrimida en apoyo de la pretensión anulatoria de la misma, bien pronto se advierte la falta de legitimación activa de la actora para su impugnación. A tal efecto nos remitimos a lo dicho en el punto 8 del presente fundamento jurídico, en el que analizamos la impugnación dirigida contra el artículo 40 de la OMS (Autotaxis y arrendamiento de vehículos de turismo con conductor).
En relación con la impugnación dirigida a las Disposiciones transitorias primera y tercera debemos tener presente, como es bien sabido, que el artículo 14 de la CE consagra tanto la igualdad en el contenido de la ley como la igualdad en la aplicación de la ley. La igualdad en el contenido de la ley significa que el legislador no puede dar un trato distinto a personas que, según cualquier criterio que resulte legítimo adoptar, se hallen en la misma situación (STC 144/1988).
Más concretamente, nos interesa aquí resaltar que para que haya vulneración del principio de igualdad ante la Ley o discriminación, no basta un trato distinto, sino que es imprescindible que éste sea arbitrario o injustificado (Auto del Tribunal Constitucional en Pleno, de 12 de marzo de 2019).
Pues bien, en nuestra opinión, tanto el tipo de usuario (singularmente, el hecho de que se trate de PMR) como el potencial contaminante que reflejan los distintivos constituyen causas razonables y objetivas que justifican un trato diferenciado.
Por lo demás, en relación con la Disposición transitoria primera, respecto de la que la actora destaca que la obligación general del artículo 6.1 de exhibición del distintivo ambiental, que identifica la clasificación ambiental de los vehículos según su potencial contaminante, entrará en vigor a los 6 meses de la publicación oficial de esta Ordenanza, no observamos que con tal previsión se produzca ningún tipo de trato discriminatorio proscrito por el artículo 14 de la CE.
En consecuencia, debe desestimarse el motivo de nulidad examinado respecto de las Disposiciones transitorias primera, cuarta y quinta.
SÉPTIMO.- En aplicación del artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, no resulta procedente hacer expresa imposición de las costas causadas.
VISTOS.- Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.
FALLO:
Primero: Estimar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil PYRAMID CONSULTING S.L., representada por la Procuradora Dª. Elena Puig Turégano, por falta de legitimación activa de la expresada recurrente respecto de la impugnación dirigida contra los artículos 40, 50.3.a), 51.5, 52.1.b), 85, 152-160, 172.2, 173, 193, 195, 230.2.f) y Disposición Transitoria segunda de la Ordenanza de Movilidad Sostenible, aprobada por Acuerdo del Pleno, de 5 de octubre de 2018 (BOCM de 23 de octubre de 2018).
Segundo: Con estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la citada mercantil, (i) declaramos la nulidad de los artículos 23, 25, 246.2.b) -incisos: "Salvo en las denuncias por exceder el tiempo máximo autorizado para estacionar" y "Con carácter excepcional se podrá prescindir de dicha aportación cuando no hubiera sido posible captar las imágenes probatorias por razones técnicas, por ausencia de iluminación suficiente, climatología adversa u otras causas que dificulten de forma extraordinaria su captación o afecten a la nitidez de la imagen, siempre que quede constancia motivada de ello en el expediente"- y Disposición Transitoria tercera de la citada Ordenanza de Movilidad Sostenible, por su disconformidad al ordenamiento jurídico; y (ii) desestimamos el resto de las pretensiones formuladas.
Tercero: No se hace expresa imposición de las costas causadas.
Firme que sea la presente, procédase a la publicación del fallo en el mismo periódico oficial en que lo fue la disposición anulada (artículo 72.2 de la LRJCA).
Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma, haciéndoles saber que la misma es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, justificando el interés casacional objetivo que se pretenda.
Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
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