RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR POR INCUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

La posible responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario, hoy de la Unión Europea, ha sido afirmada por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, singularmente, por la falta de adapta¬ción del Derecho nacional a una Directiva, responsabilidad declarada por la importante Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 19 de noviembre de 1991, dictada en el asunto Francovich y Bonifachi, que eran los actores en los procesos judiciales internos (C-6 y 9/90) y que resuelve una cuestión prejudicial planteada al tribunal comunitario por la falta de plasmación en el Derecho italiano del sistema de garantías salariales previsto en la Directiva 80/987.

Posteriormente, las conclusiones de esta Sentencia han sido reiteradas por la dictada en el caso Wagner Miret, de 16 de diciembre de 1993 (C-334/92), la cual clarifica la cuestión promovida por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña sobre la inclusión en España del personal de alta dirección en el señalado sistema de garantías.

Y después por, al menos, las siguientes resoluciones:

 Sentencia de 5 de marzo de 1996 (C-46/93 y 48/93), que condena al Reino Unido a indemnizar a armadores españoles a los que se negó la inscripción en el registro correspondiente.

 Sentencia de 26 de marzo de 1996 (C-392/93), en relación con los contratos públicos en el sector de las telecomunicaciones, que recuerda, una vez más, que los Estados miembros serán responsables por los daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario que les sean imputables, debiendo indemnizarles también en caso de adaptación incorrecta del Derecho comunitario.

 Sentencia de 23 de mayo de 1996 (C-5/94) relativa a restricciones cuantitativas a la exportación contrarias a la libre circulación de mercancías, 22 de abril de 1997 (C-66/95), en relación con la Directiva 79/7/CEE sobre igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social.

 Sentencia de 1 de junio de 1999 (C-302/97) sobre la responsabilidad de autoridades subestatales en la República Federal de Austria.

 Sentencia de 13 de marzo de 2007 (C-524/04), que estima que el Estado debe devolver los tributos cobrados con infracción del Derecho comunitario.

 Sentencia de 17 de septiembre de 2010 (C-524/04), recaída como cuestión prejudicial en el marco de un litigio entre unos grupos de sociedades y la Administración tributaria del Reino Unido, en relación con el tratamiento fiscal de los intereses abonados por sociedades residentes en el Reino Unido por un préstamo financiero concedido por una sociedad perteneciente al mismo grupo que no reside en dicho Estado miembro.

 Sentencia de 9 de septiembre de 2015 (C-160/14) que obliga al Estado portugués a indemnizar a los trabajadores de Air Atlantis, antigua filial de TAP, pues el Tribunal Supremo portugués estaba obligado a plantear al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial sobre el concepto de «transmisión de centro de actividad».

En el Derecho español vigente, el art. 32.5 LRJSP, en línea con la Jurisprudencia europea, declara que “Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:

a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares”.

Diversas Sentencias del Tribunal Supremo se han ocupado de la cuestión:

La Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de septiembre de 2010 (RC 373/2006) aprecia un supuesto en que se cumplen los requisitos necesarios:

“De un lado, la norma jurídica vulnerada -Sexta Directiva- confería derechos a los particulares, concretamente el derecho a la deducción de IVA soportado sin más excepciones o limitaciones que las establecidas en ella, limitando tal derecho la normativa española tantas veces reseñada al establecer una limitación adicional a las previstas en la norma comunitaria.

De otro, se ha producido una infracción suficientemente caracterizada del Derecho Comunitario, habiéndonos ya referido extensamente a esta cuestión en el fundamento anterior.

Finalmente, puede afirmarse que existe una relación de causalidad directa entre la infracción de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por el particular, sin que tal relación de causalidad pueda entenderse rota por el hecho de que el reclamante no agotara los recursos administrativos o judiciales frente a la liquidación tributaria practicada, según lo expuesto en el fundamento noveno de esta Sentencia. En este sentido, no ofrece duda de que concurre el nexo de causalidad directa entre la aplicación de la norma interna declarada por la STJCE de 6 de octubre de 2005 contraria a la Sexta Directiva y el daño ocasionado a la Cooperativa de Armadores del Puerto de Vigo, Sociedad Cooperativa Limitada, que tuvo que abonar a la Hacienda Pública unas cantidades superiores a las que le hubieran correspondido de haberse respetado por la legislación española los mandatos contenidos en la norma comunitaria.

Concurren, pues, los requisitos para que declaremos, con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, la responsabilidad patrimonial del Estado y declaremos la obligación de su Administración a indemnizar los perjuicios ocasionados por la aplicación de la Ley 37/1992 , en los términos expresados en los anteriores fundamentos, por vulneración del Derecho Comunitario.

…

Además, el principio general en materia de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado es el de la "restitutio in integrum" o reparación integral del daño, lo que obliga no solo al abono de la cantidad indebidamente satisfecha a las arcas públicas sino también, en aras de ese principio de plena indemnidad, reconocido en la Jurisprudencia de esta Sala ( SSTS de 5 de febrero ( RJ 2000, 2171) y 15 de julio de 2000 ( RJ 2000, 7423) , entre otras muchas) y en la propia Ley 30/1992 (art. 141.3 ) al abono de los intereses legales de la cantidad a devolver desde el día en que se efectuó la reclamación administrativa hasta la fecha de notificación de esta Sentencia, a partir de la cual se cuantificarán los intereses de acuerdo con lo establecido en el art. 106, apartados 2 y 3 de la Ley Jurisdiccional”.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2013 (Rec. 267/2011) declara la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión, declarada, ésta, por sentencia del TJUE de 9 de julio de 2009 en relación con el art. 20 del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados por infracción de la Directiva 69/335, al someter a tributo la aportación del capital destinado a las actividades mercantiles ejercidas en territorio español por las sucursales o establecimientos permanentes de sociedades establecidas en un Estado miembro que no aplica un gravamen análogo, siendo debida una indemnización equivalente al importe indebidamente ingresado como tributo con sus intereses.

Las Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2014 (Rec. 390/2012 y 394/2012), respecto de la retención por dividendos distribuidos a sociedades no residentes, niega la existencia de una violación suficientemente caracterizada, al tiempo que pone de manifiesto la incompatibilidad entre la solicitud de devolución de ingresos indebidos y la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Las Sentencias del Tribunal Supremo de 3, 4 y 5 de febrero de 2015 (RC 26, 48 y 161/2013) niegan la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción de la normativa comunitaria al vincular el derecho a la deducción de las cuotas de IVA a la importación al previo ingreso de las cuotas deducibles, al estar la infracción no suficientemente caracterizada.

Las Sentencias del Tribunal Supremo de 18 y 24 de febrero de 2016 (Rec. 12/2015 y 195/2015) aprecian la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de la creación, por el artículo 9 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, del impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos, declarado por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 27 de febrero de 2014 contrario al Derecho de la Unión. Pues bien, la acción ejercitada debe prosperar en cuanto la violación del Derecho europeo ha de considerarse, a la vista de las circunstancias del caso, como suficientemente caracterizada, sin que puedan excluirse de la procedencia de la devolución de lo indebidamente abonado los ejercicios que han devenido firmes.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 2016 (Rec. 162/2015) niega la responsabilidad del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión Europea por la tardía trasposición de la Directiva 2004/18/CE al haberse prolongado el periodo transitorio de la reforma que excluyó la exigencia de clasificación de los contratistas, pues falta la declaración previa de infracción del Derecho comunitario, la infracción no está suficientemente caracterizada y se trata de una reclamación por daño hipotético y no de un daño real y antijurídico.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 2017 (Rec. 438/2015) examina una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea basado en las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en fecha 14 de marzo de 2013 (asunto C-415/11; ECLI:EU:C:2013:164), declarando contrario a la Directiva 93/13-CEE el procedimiento de ejecución hipotecaria del Derecho español; y la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2017 (RC 5062/2016) contempla la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea en relación con el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

Aborda igualmente esta temática la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 2018 (RC. 5017/2016), en relación con la trasposición de la Directiva 93/13/CEE, sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, en cuanto impidió a la recurrente hacer valer oportunamente las cláusulas que entiende concurrentes en los contratos, y evitar la ejecución hipotecaria y las consecuencias perjudiciales. Pues bien, la Sentencia considera que, en el caso examinado, el incumplimiento no está suficientemente caracterizado (segundo requisito del art. 32.5 LRJSP).

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de septiembre de 2018 (RC 839/2017), comienza recogiendo, en su FJ 8º, el estado de la cuestión, y niega la concurrencia de la responsabilidad del Estado en un supuesto de subvenciones que han sido declaradas contrarias al Derecho de la Unión Europea, que deben ser devueltas sin que el Estado deba resarcir por ello, partiendo de la no concurrencia del primer requisito para la exacción de esta responsabilidad que es la existencia de una norma europea que confiera derechos a los particulares. Así mismo, la sentencia niega la infracción del principio de confianza legítima en el caso examinado.

A su vez, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2018 (RC 4763/2016) analiza y confirma la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por aplicación normativa del impuesto de sucesiones contraria al Derecho de la Unión Europea conforme al criterio de la STJUE de 3 de septiembre de 2014 (Asunto 127/12).

La más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2021 (RC 9/2020) con fundamento en la declaración de no ser conforme al Derecho de la Unión Europea la regulación española de prohibición de venta con pérdida, efectuada en sentencia del TJUE de 10 de octubre de 2017 (asunto C-295/16), nos dice que “La regulación positiva de esta institución responde a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, como ya se declaró en las sentencias de este Tribunal Supremo de 25 de enero de 2003 (recurso 8376/1998) y 12 de junio 2003 (recurso 46/1999), tomando como punto de partida dicha jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, para que pueda apreciarse la concurrencia de la responsabilidad por vulneración del Derecho comunitario son necesarios tres presupuestos, que han de ser completados con el régimen de la responsabilidad de los Poderes Públicos en el Derecho interno, siempre que no impongan condiciones inferiores a las señaladas en el ámbito europeo (principio de equivalencia). onforme a la mencionada jurisprudencia de este Tribunal, siguiendo la establecida por el TJUE --sentencias de 2003, antes citada; de 29 de abril de 2009 (recurso 5449/2003); de 14 de julio de 2010 (recurso 21/2008; las tres de 17 de septiembre de 2010 (recursos 373/2006; 149/2007 y 153/2007) y la de 17 de noviembre de 2016 (recurso 196/2015)-- desde la ya histórica sentencia del Tribunal Europeo de 5 de marzo de 1996 ("Braserie du Pêcher", C-46/1993), se requiere, en primer lugar, que la norma europea infringida confiera derechos a los particulares; en segundo lugar, que se haya realizado una infracción de la norma europea que esté "suficientemente caracterizada"; y en tercer y último lugar, que exista una relación de causalidad directa entre aquella infracción y el daño sufrido por el perjudicado”.