Prescripción de la indemnización por anulación de licencia y demolición

 

Cuando, como consecuencia de la anulación de una licencia, se lleva a cabo la demolición de lo edificado al amparo de la licencia anulada, podría pensarse que el plazo de prescripción comienza con la demolición, pues hasta entonces no se produce el daño efectivo, pero el Tribunal Supremo comienza dicho cómputo desde la firmeza de la sentencia anulatoria, de modo que la prescripción puede incluso haberse cumplido ya al tiempo de la demolición.

Esta tesis menos garantista es consagrada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2018 (Rec. 1548/2017) en su FJ 6º:

De acuerdo, pues, con todo lo expuesto, confirmamos la interpretación realizada por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia considerando como interpretación más acertada de los artículos 139.2 , y 142.4 y 5 de la LRJPAC ---en los supuestos en los que la ejecución de la sentencia implica la demolición de lo construido--- la que señala que, como regla general, debe ser la fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria del acto o disposición impugnados la que determina el inicio del plazo anual previsto para la reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de tal anulación , sin que pueda ser considerada como tal la fecha de la demolición del inmueble construido al amparo del acto o disposición impugnado.

Esta, pues, es la doctrina que, con carácter general, resulta procedente establecer.

Así lo veníamos señalando ---de forma reiterada--- en nuestra jurisprudencia, de la que es representativa la STS (Recurso de revisión) 662/2018 , de 24 de abril (RC 18/2017), en la que habíamos expuesto:

"En apoyo de su argumento, la sentencia se remitió a otra anterior, recaída en el recurso 1248/2001 , en la que se dijo que "a la hora de señalar el "dies a quo" a partir del cual deberemos realizar el computo del plazo de un año establecido por el art. 142A de la Ley 30/1992 , debemos tener en cuenta que el mismo señala que en el caso de anulación administrativa o judicial de actos o disposiciones administrativas el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva".

Añadiendo que "[u]na jurisprudencia reiterada e histórica de esta Sala Tercera -asentada desde que comenzó a interpretarse la citada Ley 30/1992- sitúa, pues, en la firmeza de la sentencia de anulación el comienzo del cómputo del año". Igualmente señala: "Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España ), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto. Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado. Pero todo ello discurre en el ámbito del artículo 142.4 de la Ley 30/1992 , no del apartado 5".

En la misma STS se hace referencia a la anterior STS de 19 de marzo de 2010 (RC 5437/2005 ), en la que había declarado:

"El artículo 142.4 de la citada Ley 30/1992 , expresamente previene la inaplicación del apartado 5 en aquellos supuestos en que la reclamación indemnizatoria ejercitada por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene su origen en la anulación en la vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de actos o disposiciones administrativas. Para esos supuestos lo que expresa el precepto es que " el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva".

Aunque la expresión legal, como ha dicho esta Sala en su sentencia de 18 de abril de 2000 (recurso de casación n° 1472/96 ), "no precisa el momento inicial del cómputo, sino que lo anuda de modo genérico el hecho de existir sentencia definitiva en que se ordena la anulación", por lo que "es perfectamente compatible con el mandato del artículo 4.2 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo " en el que se precisa que "el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devengado firme", firmeza que, hasta que se alcanza, según puede leerse en la sentencia de referencia, impide determinar "con certeza la responsabilidad derivada de la anulación pronunciada, pues el pronunciamiento podría ser modificado por vía de recurso", lo que no es factible, en atención a los términos categóricos de la normativa de aplicación, es extender el inicio del cómputo al momento que pretende la recurrente, con inaplicación, en definitiva, de la previsión específica del artículo 142.4".

A su vez, la STS de 15 de junio de 2011 (RC 5832/2007 ):

"En síntesis el motivo utiliza dos argumentos frente a la sentencia; en primer término señala que "la sentencia recurrida aplica indebidamente el artículo 142.4 citado, a un supuesto no sometido a las determinaciones del mismo por no concurrir el presupuesto que su aplicación exige, consistente en que el acto administrativo anulado hubiese sido impugnado, y por tanto declarado nulo".

Y en segundo lugar sostiene que la "sentencia recurrida vulnera el artículo 142.5 Ley 30/92 , ya que el cómputo del plazo de prescripción de un año no se inicia sino desde que se conoce con plenitud los aspectos de índole fáctica y jurídica que constituyen los presupuestos para determinar la posibilidad de ejercicio y el alcance de la acción de resarcimiento de daños, por lo que no se ha producido en el presente caso la prescripción al ejercitarse el derecho dentro de dicho plazo".

En cuanto al primero de esos razonamientos del motivo el mismo afirma que no es de aplicación el apartado 4 del artículo 142 en tanto que la sentencia que resolvió el mismo lo hizo anulando las normas por que las mismas carecían de un elemento que se consideró necesario como era el estudio económico financiero, de modo que las normas no fueron declaradas contrarias a Derecho ni anuladas por razones de forma o fondo.

Y en cuanto al segundo de los aspectos del motivo, el relativo al transcurso del plazo del año para reclamar a que se refiere el número 5 del artículo 142 de la Ley 30/92 , el mismo se cuenta desde que se produce el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, de modo que en este supuesto no comenzó a correr sino desde el momento en que se produjo la ejecución de la sentencia.

(...) No cabe duda que en el supuesto concurre la situación que contempla el artículo 142.4 de la Ley 30/92 que si bien afirma que "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5".

Es claro que en este supuesto la disposición anulada, las Normas Subsidiarias Transitorias .. . , lo fueron por un motivo formal, como fue la ausencia en el momento de su aprobación del estudio económico financiero que la Sala de instancia consideró necesario, y recurrida esa sentencia, la misma fue confirmada por esta Sala del Tribunal Supremo y que conocía la hoy recurrente al menos en la fecha que resulta de la afirmación que realiza la Administración demandada, y que hay que tener por cierta a los efectos de empezar a contar el plazo de prescripción del año para reclamar.

Por último la STS de 27 de octubre de 2004 (RC 109/2012 ) señaló:

"No se advierte, ni la parte lo explicita, la relevancia de este precepto en relación con el supuesto que nos ocupa, pues los daños que se reclaman derivan, según ella misma manifiesta, de la anulación por sentencia judicial firme de una licencia para la instalación de una planta asfáltica, por lo que el supuesto enjuiciado debe subsumirse en el apartado cuarto de este mismo precepto, en el que se dispone: "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5". Precepto que expresamente excluye la aplicación de la previsión contenida en el art. 142.5 de la Ley 30/1992 , que ahora se invoca como infringido".

Ello es así porque, es la sentencia anulatoria ---y no la orden concreta de demolición, o la demolición misma--- la que constituye una declaración ejecutiva respecto de la demolición del inmueble, no debiendo olvidarse que, entre otras muchas en las STS de 7 de febrero de 2000 y 15 de octubre de 2001 , el Tribunal Supremo, siguiendo una reiterada doctrina de la Sala, señaló que "la demolición de lo construido es la consecuencia impuesta legalmente en el caso de anulación de una licencia concedida con infracción de la normativa urbanística".

Esta es, pues, la interpretación que ---insistimos---, como regla general, procede realizar de los preceptos concernidos, en relación con la determinación del momento de inicio del cómputo del plazo anual de prescripción para la reclamación de la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación jurisdiccional de un acto o disposición determinante de la demolición de un inmueble, y que no tendría que verse afectado ni por (1) la tramitación del Incidente de imposibilidad de ejecución de sentencia (que, de prosperar, daría lugar, en su caso, a otro tipo de indemnización ex artículo 105.2 in fine), ni por (2) el seguimiento del previo Incidente previsto en el artículo 108.3 de la LJCA".

En consecuencia, en su FJ 7º nos dice que "de conformidad con la anterior doctrina, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación deducido contra la STSJ de Galicia de 14 de diciembre de 2016, dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 7136/2012 ), pues fue mediante la STS de 26 de diciembre de 2001 como devino firme la Sentencia 452/1997, de 8 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia , que declaró la nulidad de la licencia concedida para la construcción del inmueble. Por ello la reclamación formulada en fecha de 27 de mayo de 2011, tal y como razona la sentencia impugnada, es extemporánea al haber transcurrido, en el momento de su presentación, el plazo de un año desde que se dictó la sentencia definitiva que anuló la licencia de la que trae causa la reclamación (artículo 142.4 de la LRJPAC), sentencia que ya permitía conocer la existencia y el alcance del daño que se reclama y posibilitaba iniciar el cómputo del plazo de prescripción con arreglo al citado precepto, pues, ya en ese momento, los recurrentes conocían que la anulación de la licencia era firme e irrevocable y debía procederse a la demolición de lo realizado a su amparo.

Límites al desistimiento en la expropiación

 

La Jurisprudencia admite, en principio, que, una vez desaparecidas las causas de utilidad pública que motivaron la expropiación, se desista de la expropiación, sin que ello suponga una revocación de derechos que haya de someterse a revisión de oficio, en cuanto no existe todavía un auténtico derecho subjetivo, sin perjuicio de la indemnización de daños y perjuicios que puede generarse, derivada de la "limitación o congelación de la libre disponibilidad del inmueble con la virtual eliminación del tráfico jurídico del mismo, lo que constituye una lesión o perjuicio antijurídico que el administrado no tiene obligación de soportar" (STS 25-9-1982, 26-1-1983, 14-6-1983, 28-9-1985, 18-10-1986 y 27-6-2006).

Ahora bien, no es posible el desistimiento una vez producida la ocupación (STS 23-3-1993), con la que se consuma la expropiación, ni tampoco si ya se ha fijado el justiprecio, "dado que con ello surgió un derecho subjetivo del expropiado que no puede ser vulnerado con un desistimiento del beneficiario de la expropiación, que por otra parte conculcaría lo dispuesto en el nº 2 del art. 6 del Código Civil" (STS 3-4-1990), conforme al cual "la exclusión voluntaria de la ley aplicable y la renuncia a los derechos en ella reconocidos sólo serán válidas cuando no contraríen el interés o el orden público ni perjudiquen a tercero". Lo que no es necesario para entender consumada la expropiación es, desde luego, el pago del justiprecio (STS 9-5-1997).

Esta doctrina es confirmada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2018(RC 1517/2017), en su FJ 2º: "Conforme a lo concluido en el anterior fundamento y con base al artículo 48 de la Ley de Expropiación Forzosa, ha de señalarse que el momento en virtud del cual la Administración expropiante no puede desistir de la expropiación ya iniciada es el de la fijación del justiprecio en vía administrativa, con independencia de que se impugne en vía contencioso-administrativa; si bien en los supuestos en que se proceda a la ocupación real y efectiva de los bienes, será dicha fecha de ocupación la que imposibilitará el desistimiento de la expropiación".

Llama la atención que la sentencia admita el recurso y aprecie la existencia de interés casacional cuando era una doctrina ya existente, de la que tampoco se aparta claramente la sentencia de instancia, que más bien debate sobre si se dan los presupuestos para aplicar dicha doctrina. Es desde luego muy difícil vislumbrar con facilidad si una casación es o no viable.

Por último, cabe recordar que el programa en su día acordado por Pedro Sánchez con Ciudadanos en su primera postulación como presidente, sin éxito, planteaba facilitar el desistimiento de las expropiaciones por exceso de coste. ¿Debería pues modificarse la Ley frente a la doctrina jurisprudencial renovadamente consolidada?

El Tribunal Supremo anula exigencias de la Comunidad de Madrid para el alquiler de pisos turísticos

 

El Tribunal Supremo anula dos requisitos del Decreto de 2014 que regula los apartamentos de uso turístico en la Comunidad de Madrid: anula la exigencia de que el plano de la vivienda firmado por un técnico competente esté además visado por el colegio profesional correspondiente y la obligación a hacer constar en toda forma de publicidad el número de referencia de su inscripción en el Registro de Empresas.

Se trata de la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2018 (Rec. 2347/2016).

Su FJ 4º lo explica así:

CUARTO.· Por último, abordaremos de manera conjunta, por estar estrechamente relacionados, los motivos de casación 7°, 8° y 9°, en los que la recurrente combate la desestimación por la Sala de instancia de la impugnación dirigida contra el artículo 17.5 del Decreto 79/2014 de la Comunidad de Madrid.

En estos tres motivos de casación la recurrente sostiene que la sentencia recurrida, al no declarar la nulidad del artículo 17.5 del Decreto 79/2014 , ha incurrido en vulneración de los artículos 12.1 y 12.2.b/ de la Ley 17/2009 y sus equivalentes , los artículos 16.1 y 16.2.b/ de la Directiva 2006/123 , relativa a los servicios en el mercado interior (motivo 7º); asimismo en vulneración de los artículos 4.1 y 5 de la Ley 17/2009 y de su equivalente el artículo 9 de la Directiva 2006/123 (motivo 8°); y, finalmente, la sentencia ha incurrido en vulneración del artículo 12.3 la Ley 17/2009 y de su equivalente el artículo 16.1 de la Directiva 2006/123.

Para un adecuado examen de estos tres motivos debemos comenzar recordando lo que dispone el citado artículo 17.5 del Decreto 79/2014, cuyo contenido es el que sigue:

"La inscripción en el Registro de Empresas Turísticas de la Dirección General competente en materia de turismo se efectuará un vez presentada la declaración responsable de inicio de actividad, sin perjuicio de otras autorizaciones o licencias, debiendo constar en toda forma de publicidad el número de referencia de su inscripción en el citado Registro". Ciertamente, el precepto no establece de manera directa y expresa que sea obligatoria la inscripción en el Registro de Empresas Turísticas; pero bien puede entenderse que alberga ese designio, pues al establecer en su inciso final que debe constar ".en toda forma de publicidad el número de referencia de su inscripción en el citado Registro" fácilmente se colige que la inscripción es considerada como requisito para llevar a cabo cualquier forma de publicidad. La sentencia recurrida relativiza el alcance de esa exigencia señalando que, en realidad, el requisito de tal inscripción sólo opera para la publicidad oficial de la actividad. Y aunque la Sala de instancia no precisa a qué se refiere cuando menciona la "publicidad oficial", puede entenderse que quiere aludir a los "canales de oferta turística" a los que se refería el Letrado de la Comunidad de Madrid en su contestación a la demanda y que también menciona en su oposición al recurso de casación. Ahora bien, lo cierto es que el precepto reglamentario no se circunscribe a una determinada modalidad o cauce específico de publicidad sino que, de forma clara, establece la exigencia para "toda forma de publicidad". Por tanto, la interpretación que hace la sentencia recurrida, aparte de no precisar su alcance, no se corresponde con el tenor de la norma controvertida.

Y una vez establecido que el artículo 17.5 del Decreto determina que la inscripción en el Registro de Empresas Turísticas es un requisito necesario para llevar a cabo cualquier forma de publicidad, podemos ya anticipar que tal exigencia carece de justificación y es, por ello, contraria a derecho.

Al igual que hemos señalado al examinar el precepto que establece que el plano firmado por técnico competente debe contar con el visado del colegio profesional correspondiente, la norma que estable la inscripción en el Registro de Empresas Turísticas como requisito necesario para llevar a cabo cualquier forma de publicidad también vulnera los artículos 4, 9 y 12 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre. sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, pues, al igual que dijimos con relación al visado colegial, ésta es una exigencia que no supera el test de necesidad y proporcionalidad que imponen los citados preceptos de la Ley 17/2009.

Como punto de partida de su razonamiento, el propio Letrado de la Comunidad de Madrid admite que la inscripción en el Registro de Empresas Turísticas no es obligatoria, de manera que quien presenta la declaración responsable puede optar por inscribirse, o no, en el mencionado Registro. Pero, si ello es así, no se explica entonces y carece de justificación el inciso del precepto en el que se establece que en toda forma de publicidad debe constar el número de referencia de su inscripción en el citado Registro. Tal exigencia de inscripción sería cuestionable incluso si entendiésemos que sólo opera como requisito de acceso a determinas formas de publicidad oficial o institucional (los llamados "canales de oferta turística" a los que se refiere el Letrado de la Comunidad de Madrid); pues, si se parte de que la inscripción en el Registro no es obligatoria, no queda clara la razón por la que, en caso de existir la inscripción (voluntaria), el número acreditativo de tal inscripción habría de figurar necesariamente en esa publicidad oficial a la que se alude.

Pero, en todo caso, ya hemos visto que el artículo 17.5 del Decreto no circunscribe el requisito de inscripción para el acceso a determinados cauces de publicidad oficial sino que la redacción dada al precepto establece la inscripción en el Registro de Empresas Turísticas como requisito necesario para llevar a cabo cualquier forma de publicidad. Y siendo ello así, debemos concluir -ya lo hemos señalado- que tal exigencia carece de justificación y es contraria a derecho.

Administración responsable de las vinculaciones singulares del planeamiento

 

Como regla general se parte de que las determinaciones del planeamiento urbanístico no son indemnizables. Así el art. 4.1 TRLS15 dispone que “La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes”. En igual sentido, el artículo 10.1 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, de 17 de julio de 2001, estatuye que “la ordenación urbanística de los terrenos, las edificaciones y construcciones, así como de sus usos, no confiere a los propietarios afectados por ella derecho alguno a indemnización, salvo por infracción del principio de prohibición de las vinculaciones singulares y en las condiciones y supuestos determinados por la Ley”.

Un supuesto indemnizatorio viene contemplado por el art. 48 b) TRLS15 y se concreta en “Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa”.

Debe tratarse de una limitación que proceda de la ordenación territorial o urbanística. No las procedentes de otras normativas, como las condiciones de los hoteles (p.ej. m2/plaza, Cfr. STS 31-1-1997) o limitaciones carreteras (sin perjuicio de su indemnización conforme art. 33 Ley Carreteras de 2015).

El término de comparación viene determinado por el planeamiento vigente al tiempo de la reclamación, con independencia de que planeamientos anteriores contuvieran semejantes restricciones o no dieran uso al terreno (STS 10-10-2011, 26-3-2013, 7-7-2015 y 14-9-2017).

Pues bien, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2018 (RC 3719/2017), ante un supuesto de restricción de la edificabilidad respecto de la del entorno debido a la catalogación del edificio, añade dos precisiones:

"a) Que hay vinculación singular indemnizable cuando el propietario de la edificación catalogada no puede materializar la edificabilidad que pueden materializar los propietarios de las edificaciones del entorno y esa menor edificabilidad no es susceptible de distribución equitativa.

b) Que partiendo del dato de que los Planes urbanísticos son aprobados normalmente por dos Administraciones distintas (Municipio y Comunidad Autónoma), la regla general es la de establecer la responsabilidad concurrente de ambas, mediante el criterio de la solidaridad".

Impugnación del IBI por la falta de fundamento del valor catastral

 

El Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) es un tributo de gestión compartida entre el Catastro y los Ayuntamientos. Por un lado, la gestión catastral, en la que se incluye la aprobación de las ponencias de valores, la realiza exclusivamente la Administración del Estado. En contraposición, entre las competencias del Ayuntamiento, encontramos la de liquidar el impuesto, es decir, determinar la deuda tributaria, emitir los documentos de cobro y realizar las pertinentes notificaciones al sujeto pasivo. Esta competencia lleva aparejada la de revisión de los actos de gestión tributaria, mediante la resolución de los recursos pertinentes.

Así, el artículo 77.1 del TRLRHL dispone que “La liquidación y recaudación, así como la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria de este impuesto, serán competencia exclusiva de los ayuntamiento (…)”.

En esta línea se ha pronunciado el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones. Así, a título de ejemplo, en sus Sentencias de 5 de julio de 2002 (RJ 2002\8228) y 14 de noviembre de 2003 (RJ 2004, 460) manifiesta que:

“En este modelo de exacción hay que distinguir nítidamente dos fases procedimentales, con contenido diferente, y con un régimen impugnatorio muy distinto. Estas fases son la de "Gestión catastral" y la de "Gestión tributaria"

(…) La Gestión catastral es de competencia del Estado -Ministerio de Hacienda- Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, hoy Dirección General del Catastro, y de sus Dependencias Territoriales.

(...) La Gestión tributaria es competencia de los Ayuntamientos y comprende la liquidación, recaudación, concesión de exenciones y bonificaciones, determinación de las deudas tributarias, emisión de los documentos cobratorios, devolución de ingresos indebidos, y revisión de actos tributarios. Todos los actos administrativos que conforman e integran la gestión tributaria son impugnables mediante el recurso de reposición preceptivo, regulado en el artículo 14, apartado 4 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, y contra las resoluciones expresas o presuntas, el único recurso que cabe es el Contencioso-Administrativo, "ergo" en las impugnaciones de los actos tributarios, no tiene competencia alguna la Administración General del Estado".

Ahora bien, tradicionalmente se ha negado que en la impugnación de la gestión del Ayuntamiento se puedan oponer vicios de los valores catastrales. En este sentido, la Dirección General de Tributos, en su Consulta Vinculante nº V2232/2008 de 26 noviembre 2008, manifiesta que “Los actos de liquidación, de determinación de la base liquidable (cuando el Ayuntamiento tenga competencia para ello), de recaudación, de concesión o denegación de beneficios fiscales son impugnables mediante la interposición de un recurso de reposición previo al contencioso-administrativo en los términos establecidos en el artículo 14 del TRLRHL. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de interponer reclamación económico-administrativa local en los Ayuntamientos que así lo han previsto. Si el recurrente no ha impugnado las resoluciones de gestión catastral ante los órganos competentes no puede achacar posteriormente al órgano que giró la liquidación los vicios o irregularidades de que adolezcan los actos emanados de la gestión catastral”.

Con todo, cuando el propio fundamento del valor catastral falla, porque, por ejemplo, se ha fijado considerando el suelo urbano y no tiene tal condición, especialmente porque por resolución judicial se ha declarado así, parece razonable que tal situación se pueda poner de manifiesto en la impugnación de las liquidaciones del Ayuntamiento.

Aborda esta cuestión la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2019 (RC 128/2016).

En su FJ 5º fija los puntos en conflicto y parte de que “En la sentencia recurrida se hace expresa mención a la distinción entre gestión tributaria y gestión catastral, y como el Ayuntamiento, dentro de esta distribución competencial se ha limitado a liquidar conforme a los datos que le remite el Catastro”, debiendo ahora resolverse si “si respetando dicho ámbito competencial y recurriéndose una liquidación en sede judicial, cabe entrar a dilucidar la corrección de la base imponible a pesar de la valoración catastral del inmueble y si el juzgador viene vinculado a dicha valoración”.

En el supuesto enjuiciado por el TS, según expresa en su FJ 6ª, “después de la asignación del valor catastral, no impugnado, se producen… pronunciamientos judiciales que establecen un criterio interpretativo que aplicado al inmueble sujeto procuran la certidumbre de que el inmueble no puede calificarse a efectos catastrales como urbano”. Ante esta situación, el Tribunal Supremo sigue:

“Ante ello, ningún reparo cabe oponer, en este caso, que al impugnarse la liquidación de un impuesto, en este caso el IBI, por la incorrección de sus elementos esenciales, como la base imponible, pueda discutirse el valor catastral. Ningún obstáculo existe para el enjuiciamiento en plenitud jurisdiccional de la procedencia y legalidad del impuesto girado, correspondiendo al Juzgador valorar los efectos de una declaración administrativa firme que es contradicha por lo declarado en una sentencia firme.

La complejidad de los procedimientos administrativos dispuestos, como se ha visto al distinguir gestión catastral y gestión tributaria, y los desajustes que la estructuración de los mismos puede provocar, en tanto que para la impugnación de los valores catastrales se prevé un cauce procedimental que normalmente se prolongará más en el tiempo -siempre necesaria la previa vía económico administrativa y buen ejemplo de lo que decimos es este recurso, en el que queda constancia las vicisitudes que han sufrido las reiteradas impugnaciones catastrales, hasta obtener la razón, sentencia de 13 de diciembre de 2018 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Extremadura que estima el recurso contencioso administrativo contra la resolución del TEAREX, declarando la procedencia de la calificación de rústico a efectos catastrales del inmueble que nos ocupa-, que una posible impugnación de la liquidación, de suerte que puede resolver la impugnación de las liquidaciones estando aún pendiente de resolver la impugnación del valor catastral - como ocurre en el presente caso-, impiden justificar la restricción que pretende la parte recurrente sobre la imposibilitad de entrar a resolver sobre la conformidad jurídica de, en este supuesto, la base imponible del impuesto, pues con ello se pone en entredicho el propio principio de tutela judicial efectiva, impidiendo que los Tribunales puedan entrar a conocer en plenitud de la pretensión actuada respecto de la improcedencia del impuesto, quedando en manos y a voluntad de la Administración local el girar liquidaciones aún a sabiendas, -en este caso desde la sentencia del Tribunal de Justicia de Extremadura- de la improcedencia del valor catastral, y por ende de la base imponible; con quebranto del principio de capacidad económica, en tanto que el contribuyente tendrá que contribuir por una riqueza inexistente o ficticia, condenándolo a un bucle de ribetes kafkianos -pensemos que la sentencia resolviendo la impugnación contra la liquidación hubiera sido desestimatoria en base a la tesis de la parte recurrente, pues sólo podía incardinarse en la esfera de la gestión catastral la discusión sobre el valor catastral, y años después se le otorga la razón respecto de la improcedencia de la calificación catastral, en una impugnación en la esfera de la gestión catastral-, cuando no a una diáspora impugnatoria, tendente a dejar de pagar lo que con certidumbre no se debe o a que le sea devuelto lo que nunca debió pagar, con merma del principio de legalidad tributaria e igualdad; mientras tanto pasa el tiempo y con los plazos, pudiendo llegar a hacer inamovibles situaciones injustas e ilegales contra las que el mero transcurso de los plazos impide reacción alguna.

Esta última situación es la que nos viene a describir la sentencia de instancia. Recordemos los términos de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley 13/2015, "....A tales efectos los Ayuntamientos deberán suministrar a la Dirección General del Catastro información sobre los suelos que se encuentren afectados...", y como la sentencia impugnada da cuenta, fundamento tercero que a 29 de noviembre de 2016, fecha de la sentencia, no había constancia de que se hubiera iniciado el procedimiento para adaptar el catastro a la nueva redacción del art. 7.2 anteriormente referida.

Sin que, en estas situaciones, en las que concurren circunstancias excepcionales sobrevenidas, como la que nos ocupa, tenga amparo jurídico, el que se pueda seguir girando los recibos por IBI o no anular los ya girados, en su caso, bajo la excusa de la incompetencia del Ayuntamiento para fijar los valores catastrales. Ante un sistema impugnatorio complejo y potencialmente creador de disfunciones, cuando se producen estas situaciones, como las que nos ocupa, u otras parecidas o análogas, frente a una Administración que ha de servir con objetividad los intereses generales ( artículo 103.1 CE), no es admisible jurídicamente que la misma permanezca inactiva dando lugar a un enriquecimiento injusto prohibido o a obligar a los administrados, ciudadanos de un Estado de Derecho, a transitar por largos y costosos procedimientos para a la postre obtener lo que desde un inicio se sabía que le correspondía o, lo que es peor, esperando que el mero transcurso del tiempo convierta en inatacable situaciones a todas luces jurídicamente injustas; lo cual mal se compadece con un sistema tributario basado en el principio superior de Justicia y el de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos conforme a la capacidad económica de cada uno.

Ante estas situaciones excepcionales, para salvar las quiebras que hemos referido, el sistema general que distribuye las competencias entre gestión catastral y gestión tributaria debe reinterpretarse y pulir su rigidez para que en sede de gestión tributaria y en su impugnación judicial quepa entrar a examinar la conformidad jurídica de dicho valor catastral, en su consideración de base imponible del gravamen, en relación con la situación jurídica novedosa que afecta al inmueble al que se refiere la valoración catastral y a esta misma, que no fue impugnada en su momento.

Ya en otras ocasiones hemos hecho referencia al principio de buena administración, principio implícito en la Constitución, arts. 9.3 y 103, proyectado en numerosos pronunciamientos jurisprudenciales y positivizado, actualmente, en nuestro Derecho común , art. 3.1.e) de la Ley 40/2015; principio que impone a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivada de su actuación, sin que baste la mera observancia estricta de procedimientos y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente y mandata a los responsables de gestionar el sistema impositivo, a la propia Administración Tributaria, observar el deber de cuidado y la debida diligencia para su efectividad y de garantizar la protección jurídica que haga inviable el enriquecimiento injusto”.

En conclusión, en su FJ 7ª, la Sentencia establece su contenido interpretativo:

“Conforme a lo expuesto procede interpretar los arts. 65 y 77.1 . y 5 del Real Decreto Legislativo 2/2004 y art. 4 del Real Decreto Legislativo 1/2004, en el sentido de que los mismos no se oponen ni obstan a que recurriéndose liquidaciones por IBI y para obtener su anulación, en supuestos en los que concurren circunstancias excepcionales sobrevenidas análogas o similares a las descritas anteriormente, el sujeto pasivo pueda discutir el valor catastral del inmueble, base imponible del impuesto, aún existiendo la valoración catastral firme en vía administrativa”.

Quién debe acreditar la inexistencia de incremento de valor del terreno

 

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha dictado la Sentencia nº 175/2019 de 13 de febrero de 2019 (Recurso cas. nº 4238/2017) en la cual certifica la subsistencia de la presunción iuris tantum de existencia de incremento de valor del terreno de naturaleza urbana en la normativa del IIVTNU, correspondiendo la carga de acreditar lo contrario al contribuyente, ya se trate de una liquidación o de una autoliquidación.

“SEXTO.- Criterios interpretativos del artículo 104 TRLHL, en conexión con los artículos 107.1, 107.2 a) y 110.4 de la misma norma , y en relación con las reglas sobre la carga de la prueba recogidas en los artículos 105.1 y 106.1 de la LGT, y 217.7 y 385.2 de la LEC.

Conforme a lo hasta aquí expuesto, y según ordena el artículo 93.1 LJCA, procede fijar la siguiente interpretación de los preceptos legales concernidos en este litigio:

1º) De la exégesis de la regulación legal del IIVTNU -en particular, de los artículos 104.1, 107.1, 107.2 a), y 110.4 del TRLHL-, a la luz de las declaraciones de inconstitucionalidad contenidas en la STC 59/2017, se infiere inequívocamente que la que se expulsa completamente del ordenamiento jurídico es la presunción iuris et de iure de existencia de incremento de valor del terreno urbano transmitido (que en todo caso debía ser objeto de tributación), no la presunción iuris tantum de existencia de una plusvalía en la enajenación del inmueble, que sigue estando plenamente en vigor.

2º) De conformidad con los artículos 105.1 y 106.1 de la LGT , y 217.7 y 385.2 de la LEC, corresponde al obligado tributario que alegue que no ha existido plusvalía probar la inexistencia del hecho que se presume ex artículos 104, 107.1, 107.2 a) del TRLHL, a saber, que el precio de transmisión del terreno fue superior al de adquisición del bien y, en consecuencia, que ha existido una plusvalía en la enajenación de inmueble susceptible de gravamen.

3º) La carga de la prueba de la inexistencia de plusvalía recae sobre el sujeto pasivo del impuesto con independencia de que el Ayuntamiento impositor haya previsto la gestión del IIVTNU por el procedimiento iniciado mediante declaración (artículos 128 a 130 de la LGT) o por el sistema de autoliquidación (artículo 120 LGT), en la medida en que (i) para la determinación y prueba de la inexistencia de una plusvalía gravable las actuaciones relevantes son las de manifestación de la realización del hecho imponible y de comunicación a la Administración de los datos relevantes para la cuantificación de la deuda tributaria, y (ii) sendas actuaciones corresponden por igual al obligado tributario se gestione el tributo por el procedimiento de declaración o por el sistema de autoliquidación”.

Por lo demás, la Sentencia también es llamativa en otro aspecto. Así, aunque en Sentencias previas el Alto Tribunal (Cfr. SSTS de 9 de julio y 17 de julio de 2018) había proclamado que uno de los medios de prueba válidos eran las escrituras públicas de adquisición y transmisión de las que fuera posible deducir la diferencia de valor entre la compra y la venta, de esta nueva Resolución se desprende que la realidad ha cambiado poco, pues muchos Juzgados de instancia continúan reputando insuficientes tales documentos aun cuando el Consistorio tampoco haya desplegado actividad probatoria alguna:

“SÉPTIMO.- (...)

Por otra parte, en su escrito de interposición, BAMAN sostiene que los medios de prueba propuestos en el procedimiento <<no fueron debidamente valorados por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña>>, y solicita que <<en caso de resolver este Tribunal Supremo -como así ha sucedido- que corresponde al sujeto pasivo acreditar la inexistencia del incremento de valor del bien>>, nos pronunciemos sobre tales medios de prueba <<para fijar jurisprudencia sobre su validez a los efectos de acreditar suficientemente la inexistencia del incremento de valor>>.

Pero, pese a que entre los medios de prueba que ofreció BAMAN y valoraron tanto el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Girona como el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se encuentra uno de los que fijamos expresamente como idóneos por nuestra sentencia de 9 de julio de 2018 -las correspondientes escrituras de compra y venta del terreno-, no podríamos alterar la conclusión alcanzada por la sentencia impugnada sin modificar la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia, lo que nos está vetado en casación.

(...)

En particular, frente a la alegación de BAMAN en el sentido de que la resolución del Juzgado <<considera irrelevante la prueba aportada y que la única prueba válida es la pericial contradictoria>>, la sentencia impugnada en casación señala que lo que se colige de aquella decisión judicial <<es que la juzgadora a quo no ha considerado debidamente acreditada la inexistencia de incremento de valor, a la vista de la prueba de la parte", y que "comparte las conclusiones alcanzadas por la resolución de instancia>>".

De ello se deduce que el informe pericial sigue siendo un instrumento probatorio necesario y más que recomendable si el sujeto pasivo quiere una garantía de éxito en este tipo de pleitos.

María Vizán Palomino
Abogada

El Wanda Metropolitano sentenciado

 

La Asociación Señales de Humo interpuso recurso contencioso administrativo el 24 de febrero de 2017 contra el Acuerdo de Aprobación definitiva de la Modificación Puntual del PGOUM relativa al Área de Ordenación Especial 00.08 "Parque Olímpico-Sector Oeste" y el Área de Planeamiento Específico 20.14 "Estadio de la Peineta". Distrito de San Blas-Canillejas, dictado por el Área de Gobierno de Desarrollo Urbano Sostenible, Dirección General de Planeamiento y Gestión Urbanística, Subdirección General de Planeamiento del Ayuntamiento de Madrid y publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 16 de enero de 2017.

El acuerdo se impugna por los siguientes motivos:

1.- Nulidad del planeamiento por desviación de poder, al considerarse que la modificación no fue realizada por motivos de interés público.

El mismo interés público estaba fundamentado en la necesidad de mantener un uso prolongado en el tiempo del estadio olímpico, tras la celebración de los Juegos Olímpicos de 2016. Al rechazarse la candidatura, para que el Club Atlético de Madrid pudiera disponer de la parcela en propiedad necesitó de la modificación puntual del planeamiento del Sector Olímpico Oeste, lo cual supone priorizar los intereses privados sobre el interés público.

El Juzgado determina que con la Modificación objeto de impugnación no consta beneficio alguno para el interés general que se presume, por lo que se concluye que se actuó con arbitrariedad al aprobarse la misma.

2.- Nulidad del planeamiento por desafectación de sistemas generales en interés privado.

Se denuncia una desafectación forzada de los terrenos del Parque Olímpico-Sector Sureste, catalogados en la fecha de redacción del PGOUM como "áreas que no pueden considerarse propiamente como suelo urbano".

El Juzgado determina que la actuación municipal supone una infracción del artículo 25.1 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, en tanto que conlleva la privación de un sistema fijado en función de las necesidades del conjunto de la población a la que han de servir, en este caso se trataría “de una dotación privada incompatible con el carácter de sistema general del Estadio que constituye una dotación pública diseñada y prevista para el servicio de la totalidad del municipio”.

3.- Nulidad del planeamiento por errónea clasificación del suelo (vulneración del art. 14.2 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid).

El suelo del sector es urbano no consolidado, salvo el del Estadio de Madrid que sin embargo no es solar, porque su urbanización está parcialmente ejecutada, por lo que lleva a concluir que todo el suelo es no consolidado.

El Juzgado establece que la correcta valoración del suelo sería la de urbano no consolidado, ya que no se puede pretender clasificar el suelo como urbano consolidado por el hecho de que el estadio estuviera en fase de consumación en la fecha de aprobación inicial de la Modificación.

4.- Nulidad por vulneración del art. 36.6 c) de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid. Habiendo en el estadio una edificabilidad de 151.500 m2, deberían existir 2.272,5 plazas de aparcamiento en la parcela del estadio, no las 1.092 que existen.

En este sentido, el Juzgado no aduce infracción alguna, ya que la configuración realizada en relación con los aparcamientos previstos resulta funcional.

5.- Nulidad por vulneración del art. 67.2 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid.

Se produce un fraude de ley, ya que se evita cubrir las dotaciones, sustituyéndolas por dinero, cuando se le podría haber vendido al Club una mayor superficie de suelo dentro del ámbito de actuación.

Se estima dicho motivo por el Juzgado, ya que técnicamente nos encontremos ante una actuación de dotación de las definidas en el artículo 14.1.2.b) de la Ley Suelo de 2008 (en igual sentido el artículo 7 del Real Decreto legislativo 7/2015) ya que ésta considera como tales a “las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste”. Lo que sucede es que desaparece la dotación pública lo que delimita la actuación a una desafectación de una dotación pública y, con ello, se impide la aplicación de la Disposición Transitoria segunda de dicha Ley estatal tal y como se insta.

6.- Falta de justificación del cumplimiento de las determinaciones establecidas en la Ley del Ruido 37/2003.

Es necesario la elaboración de un nuevo estudio de incidencia ambiental que contemple en su conjunto, todos los factores que tienen incidencia en el medio ambiente, así como un estudio global de movilidad, transporte, accesibilidad y aparcamiento.

El estudio acústico realizado no puede ser considerado válido, ya que no tiene datos sobre posibles construcciones que se podrían ejecutar en el desarrollo urbanístico y las fuentes del ruido. Se limita solamente a las carreteras, ferrocarril e industria (instalaciones de Metro), por lo que su insuficiencia determina su invalidez.

7.- Nulidad de pleno derecho del planeamiento aprobado por omisión en el procedimiento de aprobación de un informe sobre impacto de género.

La falta de previsión de los usos que realmente se quieren implantar delimita la imposibilidad de obtener un informe de impacto de género adecuado, más allá del mero incumplimiento de la obligación y de su necesaria, al menos, evacuación a la vista de las únicas dotaciones estipuladas y su alcance en relación con el contenido de dichos informes, tal y como se ha ido reseñando.

Por todo ello, se estima el recurso contencioso-administrativo, declarando nulo el Acuerdo de Aprobación Definitiva de la Modificacion Puntual del PGOUM relativa al area de ordenacion especial 00.08 "Parque Olimpico Sector Oeste" y el area de planeamiento especifico 20.14 "estadio de la Peineta". Distrito de San Blas-Canillejas.

Pedro Pablo Lorenzo Durán
Graduado en Derecho y Máster

AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA PREVIA: ¿REQUISITO INNECESARIO?

 

Traemos a colación la reciente Sentencia Nº 815 (rec. casación nº 113/2017) dictada el 21 de mayo de 2018 por la Sala Tercera del Tribunal Supremo cuyo objeto ha sido dilucidar si “cuando se discute exclusivamente la inconstitucionalidad o la ilegalidad de las normas que dan cobertura a los actos de aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de Derecho público de las entidades locales (…) resulta obligatorio agotar con carácter previo a la vía administrativa, formulando recurso de reposición o, si en tales casos, el interesado puede interponer directamente recurso contencioso-administrativo”. El punto de partida de esta Sentencia del Alto Tribunal era la impugnación de una autoliquidación por IIVTNU que no agotó la via administrativa con la consiguiente inadmisión del recurso contencioso-administrativo por parte del Tribunal a quo.

Pues bien, para sorpresa de muchos y en contra de la tradicional facultad revisora de sus propios actos que viene atribuida a la Administración, el Tribunal Supremo ha manifestado que:

“… un recurso administrativo de reposición sustentado exclusivamente en la inconstitucionalidad de la norma legal que da cobertura al acto administrativo impugnado resulta manifiestamente inútil e ineficaz para obtener el resultado querido. Ante tal planteamiento, al órgano administrativo llamado a resolverlo no le queda otra opción que desestimarlo por no poder pronunciarse sobre los fundamentos de la pretensión impugnatoria, incluso en el hipotético caso de que los comparta.

9. Siendo así, y en virtud de lo razonado en los anteriores fundamentos jurídicos, se ha de concluir que, en las circunstancias descritas, la exigencia como preceptivo de un recurso de reposición y, en su caso, el rechazo liminar de la acción contencioso-administrativa intentada sin su previa interposición, resultan desproporcionados y vulneradores del derecho a obtener la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE, al tiempo que desconocen el mandato del artículo 106.1 CE, incompatible con demoras impuestas por la interposición de recursos en vía administrativa manifiestamente ineficaces e inútiles para dar cumplimiento al fin que los justifica.

10. En otras palabras, el privilegio de la tutela reduplicativa ha de ser objeto de una interpretación moderadora, en aras de la tutela judicial efectiva, evitando demoras innecesarias y anodinas que postergan el control judicial de la Administración”.

Concluyendo en el fundamento de Derecho quinto que:

“Los artículos 108 LBRL, 14.2 LRHL y 25.1 LJCA, en relación con los artículos 24.1 y 106.1 CE, deben ser interpretados en el sentido de que:

«Cuando se discute exclusivamente la inconstitucionalidad de las disposiciones legales que dan cobertura a los actos de aplicación de los tributos y restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, cuestión respecto de la que éstas carecen de competencia para pronunciarse o para proponerla a quien tiene competencia para ello, quedando constreñidas a aplicar la norma legal de que se trate, no resulta obligatorio interponer, como presupuesto de procedibilidad del ulterior recurso contencioso-administrativo, el correspondiente recurso administrativo previsto como preceptivo»”.

En principio, la ratio decidendi de la Sentencia Nº 815/2018 sólo es aplicable a supuestos de impugnación de actos tributarios locales considerados inconstitucionales, pero muchos juristas abogan por su extrapolación a cualquier tipo de impugnación de un acto administrativo, no necesariamente tributario, que emane de una Administración y se base exclusivamente en la ilegalidad o inconstitucionalidad de las normas que lo fundamentan. Es más, hay quien se atreve a hablar del “principio del fin” del requisito del agotamiento de la vía administrativa previa.

Téngase en cuenta que esta STS de 21 de mayo de 2018 podría determinar una nueva cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 108 LBHL, 14.2 del TRLRHL y 25.1 LJCA, así como de la regulación del procedimiento administrativo común en su concepción actual.

María Vizán Palomino
Abogada

El valor fiscal en las transmisiones patrimoniales

 

Se había ido generalizando la práctica por muchas Comunidades Autónomas de comprobar el valor de las transmisiones patrimoniales mediante la mera aplicación de unos coeficientes a los valores catastrales, práctica que censura y expulsa del ordenamiento jurídico la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2018 (RC 4202/2017), que interpreta la Ley del modo siguiente:

"Con arreglo a lo que establece el artículo 93.1 LJCA , procede, en función de todo lo razonado precedentemente, responder a las cuestiones suscitadas en el auto de admisión.

A.- La primera cuestión consiste en "determinar si la aplicación de un método de comprobación del valor real de transmisión de un inmueble urbano consistente en aplicar de un coeficiente multiplicador sobre el valor catastral asignado al mismo, para comprobar el valor declarado a efectos del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, permite a la Administración tributaria invertir la carga de la prueba, obligando al interesado a probar que el valor comprobado obtenido no se corresponde con el valor real".

La respuesta a esa primera pregunta exige que transcendamos de los literales términos en que ha sido formulada, lo que resulta imprescindible para satisfacer el propósito legal de formar jurisprudencia sobre la aplicación del método legal de comprobación del artículo 57.1.b) LGT , consistente en la estimación por referencia a los valores que figuren en los registros oficiales de carácter fiscal, aquí los que figuran en el Catastro Inmobiliario. A tal efecto, la respuesta es la siguiente:

1) El método de comprobación consistente en la estimación por referencia a valores catastrales, multiplicados por índices o coeficientes ( artículo 57.1.b) LGT ) no es idóneo, por su generalidad y falta de relación con el bien concreto de cuya estimación se trata, para la valoración de bienes inmuebles en aquellos impuestos en que la base imponible viene determinada legalmente por su valor real, salvo que tal método se complemente con la realización de una actividad estrictamente comprobadora directamente relacionada con el inmueble singular que se someta a avalúo.

2) La aplicación del método de comprobación establecido en el artículo 57.1.b) LGT no dota a la Administración de una presunción reforzada de veracidad y acierto de los valores incluidos en los coeficientes, figuren en disposiciones generales o no.

3) La aplicación de tal método para rectificar el valor declarado por el contribuyente exige que la Administración exprese motivadamente las razones por las que, a su juicio, tal valor declarado no se corresponde con el valor real, sin que baste para justificar el inicio de la comprobación la mera discordancia con los valores o coeficientes generales publicados por los que se multiplica el valor catastral.

4) El interesado no está legalmente obligado a acreditar que el valor que figura en la declaración o autoliquidación del impuesto coincide con el valor real, siendo la Administración la que debe probar esa falta de coincidencia.

B.- La segunda cuestión se formula así: "determinar si, en caso de no estar conforme, el interesado puede utilizar cualquier medio de prueba admitido en Derecho o resulta obligado a promover una tasación pericial contradictoria para desvirtuar el valor real comprobado por la Administración tributaria a través del expresado método, habida cuenta de que es el medio específicamente regulado para cuestionar el valor comprobado por la Administración tributaria en caso de discrepancia".

En armonía con una reiterada y constante jurisprudencia de este Tribunal Supremo, la respuesta a tal pregunta debe ser la siguiente:

1) La tasación pericial contradictoria no es una carga del interesado para desvirtuar las conclusiones del acto de liquidación en que se aplican los mencionados coeficientes sobre el valor catastral, sino que su utilización es meramente potestativa.

2) Para oponerse a la valoración del bien derivada de la comprobación de la Administración basada en el medio consistente en los valores catastrales multiplicados por índices o coeficientes, el interesado puede valerse de cualquier medio admisible en derecho, debiendo tenerse en cuenta lo respondido en la pregunta anterior sobre la carga de la prueba.

3) En el seno del proceso judicial contra el acto de valoración o contra la liquidación derivada de aquél el interesado puede valerse de cualesquiera medios de prueba admisibles en Derecho, hayan sido o no propuestos o practicados en la obligatoria vía impugnatoria previa.

4) La decisión del Tribunal de instancia que considera que el valor declarado por el interesado se ajusta al valor real, o lo hace en mayor medida que el establecido por la Administración, constituye una cuestión de apreciación probatoria que no puede ser revisada en el recurso de casación.

C.- Finalmente, consideramos que la respuesta a la tercera pregunta, consistente en "determinar si puede ser considerado como precio medio de mercado del inmueble urbano transmitido, que refleja su valor real, el precio satisfecho por el adquirente en una situación puntual y excepcional en el mercado local" , resulta innecesaria, no sólo porque esa valoración se sitúa igualmente en el terreno de la valoración probatoria, sino porque, además, debe entenderse ya contestada en las respuestas a las preguntas anteriores".

La reforma para la mayor seguridad jurídica en el planeamiento urbanístico

 

1. PLANTEAMIENTO

Un día antes de que fuera censurado el anterior presidente del Gobierno era noticia la presentación por el Ministerio de Fomento de un anteproyecto para mejorar la seguridad jurídica en relación con el planeamiento urbanístico.

Tenemos ahora nuevo Gobierno, y nuevo Ministro de Fomento, pero creemos que se trata de una reforma necesaria, no partidista, que de hecho ha sido promovida por la FEMP que preside un socialista. Debería retomarse, ya fuera con el mismo texto, informado por la Comisión General de Codificación, o con otro distinto.

Sin ánimo de hacer un comentario exhaustivo, sí parece interesante explicar el porqué de la reforma y sus trazos fundamentales.

El anteproyecto viene a pretender resolver la situación que se ha creado en España, al interpretar de forma maximalista la invalidez de los planes urbanísticos siempre como nulidad de pleno Derecho, insubsanable; así como otras cuestiones como el alcance del recurso indirecto o la acción pública.

Como ejemplo de la Jurisprudencia dominante actual, podemos citar, entre otras muchas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012 (Rec. 2092/2011), ponente María del Pilar TESO GAMELLA, echa abajo la subsanación del Plan General de Madrid en relación con la operación Campamento y Arroyo del Fresno. Dicha resolución aborda la cuestión de la subsanación o convalidación de planes urbanísticos declarados nulos judicialmente, que es de gran interés. Pues bien, la Sentencia nos dice que "cuando se declara judicialmente la nulidad de unas concretas determinaciones del plan general, de algunas de sus normas, la aprobación posterior, en ejecución de sentencia, de una justificación, que pretende paliar esa ausencia de explicación en el procedimiento de elaboración de la disposición general, no puede considerarse que cumple y ejecuta la sentencia que declara la nulidad de una parte del plan general. Así es, no se puede subsanar, enmendar, o convalidar el plan nulo. Tampoco pueden conservarse los acuerdos de aprobación definitiva y otros que se mantienen como si las determinaciones del plan no hubieran sido declaradas nulas de pleno derecho. Y, en fin, no podemos considerar que ese posterior complemento de la justificación para la reclasificación de los terrenos pueda tener un alcance retroactivo para intercalarse en el lugar, dentro del procedimiento administrativo, en el que debió haberse proporcionado".

Esta rotunda afirmación es avalada, en el caso enjuiciado, por las siguientes razones: La sentencia que se trata de ejecutar mediante los acuerdos impugnados en la instancia, declara la nulidad de " aquellas determinaciones que suponen la desclasificación de terrenos clasificados en el Plan General de 1985 como Suelo No Urbanizable de Especial Protección " en determinados ámbitos que relaciona y que fueron alterados en casación. De modo que se ha declarado la nulidad de una disposición de carácter general, de una norma de rango reglamentario, pues tal es la naturaleza de los planes de urbanismo, según venimos declarando desde antiguo, pues " el Plan, que tiene una clara naturaleza normativa - sentencias de 7 de febrero de 1987 , 17 de octubre de 1988 , 9 de mayo de 1989 , 6 de noviembre de 1990 , 22 de mayo de 1991 , etc .", por todas, STS de 9 de julio de 1991 (recurso de apelación nº 478 / 1989). Se añade que nuestro ordenamiento jurídico reserva para las disposiciones generales que hayan vulnerado la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de superior rango, la consecuencia más severa: la nulidad plena, ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992. Y en el caso examinado basta la lectura de la Sentencia del Tribunal Superior y luego de este Tribunal Supremo para constatar que la nulidad se deriva de una flagrante infracción legal.

Este grado máximo de invalidez al que se somete a las disposiciones generales comporta que los efectos de la nulidad se producen " ex tunc ", desde el momento inicial y, por ello, no pueden ser posteriormente enmendados. Tampoco advertimos razones para perfilar o ajustar tales efectos, pues la naturaleza del vicio de nulidad apreciado --la desclasificación de terrenos no urbanizables de especial protección que pasan a urbanizables sin justificación en la memoria--, el menoscabo para los derechos de los ciudadanos ante la imposibilidad de cuestionar ese contenido durante la sustanciación del procedimiento de elaboración de la norma, y fundamentalmente los siempre sensibles bienes ambientales concernidos en ese cambio de la clase de suelo, avalan la improcedencia de modular el contundente alcance de la nulidad plena.

Asimismo la Sentencia declara que “La misma naturaleza normativa de las determinaciones del plan, declaradas nulas, hace inviable la aplicación de los principios de conservación y de convalidación a que se refieren los actos administrativos impugnados en la instancia y los autos recurridos. En efecto, la conservación prevista en el artículo 66 de la Ley 30/1992 se refiere a los " actos y trámites" y el presupuesto de hecho del que parte tal precepto es que se haya declarado la nulidad o se anulen " las actuaciones” . Del mismo modo, la convalidación que se regula en el artículo 67 de la misma Ley se refiere a los " actos anulables ", permitiendo la subsanación, por su propia naturaleza, de los vicios de que adolezcan. Y las diferencias sustanciales entre el acto y la norma, su diferente régimen jurídico sobre la invalidez y el alcance de tales pronunciamientos, hace inviable la " aplicación analógica del artículo 66 " de la Ley 30/1992 que se realiza en el auto recurrido (razonamiento tercero), que produciría no pocas distorsiones en el sistema. Respecto de la convalidación de disposiciones generales hemos declarado, al aplicar el artículo 67 de la Ley 30/1992, que no procede respecto de los planes de urbanismo porque << En primer lugar, por tanto, porque está previsto para los actos administrativos y estamos ante una disposición general. En segundo lugar, porque los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación invocada. Y, finalmente, y ligado al anterior, se hace preciso recordar que los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, como revela el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 (...)">> ( STS 21 de mayo de 2010 dictada en el recurso de casación nº 2463/2006 ).

Igualmente, sobre la conservación y convalidación, hemos señalado que << no hay conservación ni convalidación de trámites necesarios en la aprobación de un instrumento de ordenación urbanística, dado que se trata de disposiciones de carácter general y la ausencia de requisitos formales, a diferencia de lo que sucede con los actos, acarrea su nulidad radical, según dispone categóricamente el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , de manera que no es aplicable lo establecido en los artículos 62.1 , 63.2 , 64 y 66 de la misma Ley. (...) Esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras en sus Sentencias de fechas 13 de diciembre de 2001 (recurso de casación 5030/1995 ), 3 de enero de 2002 (recurso de casación 4901/1995 ) y 10 de mayo de 2011 (recurso de casación 2072/2007 ), ha declarado que los preceptos contenidos en los artículos 64 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , no son de aplicación a los reglamentos, que se rigen por lo dispuesto en el artículo 62.2 de esta misma Ley , según el cual los defectos formales en el trámite para la aprobación de las disposiciones de carácter general, cual es un Plan General, tienen carácter sustancial y su deficiencia acarrea su nulidad de pleno derecho>> ( STS de 31 de mayo de 2011 dictada en el recurso de casación nº 1221/2009 )”.

Niega finalmente la Sentencia la retroactividad de la subsanación. Expone, en este sentido, que “La retroactividad de los actos invocada por la Administración para salvar los trámites del procedimiento de elaboración de la disposición general, incluida la aprobación definitiva, no encuentra amparo en la retroactividad que cita el artículo 67.2 de la Ley 30/1992 , pues la elaboración de un complemento de la memoria para justificar ahora lo que se debió de justificar al elaborar el plan y cuya ausencia acarreó su nulidad, no puede alterar los efectos de la nulidad plena declarada judicialmente. No puede, en definitiva, servir de cobertura para conservar el procedimiento de elaboración de una norma reglamentaria, incluida su aprobación definitiva, tras la nulidad declarada por sentencia firme de sus normas, la aplicación de la retroactividad de los actos administrativos. En otras palabras, al socaire de un acto administrativo posterior, de complemento de la memoria, no puede sanarse una nulidad plena que, por la propia naturaleza y caracterización de este tipo de invalidez, no admite subsanación o conservación. Recordemos, en fin, que esa eficacia " ex tunc " antes mentada, impide introducir una justificación sobre el cambio de clasificación que provocó su nulidad y que ahora se pretende enmendar, para evitar, en definitiva, el rigor de los efectos de la nulidad propios de la nulidad plena”.

2. ¿PUEDE UN PLAN SER SIMPLEMENTE ANULABLE?

Lo primero que plantea la reforma es que no toda infracción legal del plan determine la nulidad de pleno Derecho, es decir, que existan infracciones que constituyan simples motivos de anulabilidad o incluso irregularidades invalidantes.

En realidad, esta es una cuestión de concepto general, y lo cierto es que la interpretación dominante actual (que toda infracción de un reglamento se inscribe en el art. 47.2 LPAC y por tanto determina su nulidad de pleno Derecho) no había dejado de tener críticos, como GARRIDO FALLA o ENTRENA CUESTA, que consideraban que el reglamento es un acto normativo y como tal acto, aunque sea normativo, también puede incurrir en los supuestos del art. 47.1 LPAC (los motivos de nulidad plena comunes con los actos no normativos) e incluso el art. 48 LPAC (anulabilidad o simple irregularidad invalidante).

En esta línea, la Comisión General de Codificación ha suscitado si no sería mejor una reforma de la LPAC (tan sencilla como añadir “disposiciones reglamentarias” expresamente en los arts. 47.1 y 48 LPAC), pero esta reforma, de más amplio espectro, no se ha querido emprender. Por otro lado, lo cierto es que en países como Francia (ya con una Ley de 1994, y otras posteriores) o Alemania se han emprendido reformas que, al igual que la que ahora se promueve, se han centrado en el contencioso-administrativo en materia de urbanismo.

Pues bien, limitándose a los planes urbanísticos, la reforma pretende limitar los supuestos de nulidad por prescindir del procedimiento establecido. A tal efecto serán relevantes los trámites ambientales, los informes vinculantes sectoriales (p.ej. en puertos o aeropuertos) y los defectos de motivación (en línea aquí con la Jurisprudencia del TS que ha entrado repetidamente a analizar la motivación de los planes sobre la base de la norma general del procedimiento administrativo común, como norma estatal, pues le estaba vedado hacerlo directamente por la normativa urbanística autonómica).

Por otro lado, se recoge la distinción, dentro de los planes urbanísticos, de normas y actos no normativos, para que el contenido no normativo de los planes quede al margen del régimen de la invalidez de los reglamentos. Es cierto que la Jurisprudencia ha calificado numerosas veces los planes como reglamentos, pero no es menos cierto que autores como GONZÁLEZ PÉREZ o MUÑOZ MACHADO han puesto de manifiesto que no todo el contenido de los planes tiene carácter normativo.

Igualmente, se precisa que la nulidad del plan puede ser parcial, pero tal cosa ya estaba reconocida por la Jurisprudencia.

3. OTRAS LIMITACIONES

Como es sabido, los reglamentos se pueden impugnar indirectamente, al impugnarse cualquier acto que aplique el reglamento (art. 25 LJCA). La Jurisprudencia española ha limitado la impugnación indirecta por motivos formales. Aparte de consagrar esta regla, la reforma impide la impugnación indirecta por motivos de fondo al plazo de cuatro años, de modo que, una vez transcurrido dicho plazo, ya no sería posible impugnar una licencia, una orden de ejecución o un justiprecio porque el plan que los legitima es nulo.

Igualmente se propone que la nulidad del plan general no genere necesariamente el efecto en cascada de la nulidad de los planes de desarrollo (Cfr., p.ej. STS 28-6-2016, Rec. 3574/2014) sino que se mantengan salvo que el Juez o Tribunal extienda la nulidad del plan a esos planes en la propia sentencia (lo cual deja la invalidez del plan parcial al arbitrio de las partes y al del Juez o Tribunal que decida abordar esa cuestión).

También se limita la acción pública en defensa de la legalidad urbanística. Es cierto que ya la Jurisprudencia había restringido la aparente amplitud de dicha acción pública, pero ahora la Ley la limitaría a entidades representativas de intereses colectivos y se reconduce exclusivamente a aspectos materiales (con lo que no sería suficiente legitimación para impugnar el plan por ausencia de informes u otros trámites).