El Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) es un tributo de gestión compartida entre el Catastro y los Ayuntamientos. Por un lado, la gestión catastral, en la que se incluye la aprobación de las ponencias de valores, la realiza exclusivamente la Administración del Estado. En contraposición, entre las competencias del Ayuntamiento, encontramos la de liquidar el impuesto, es decir, determinar la deuda tributaria, emitir los documentos de cobro y realizar las pertinentes notificaciones al sujeto pasivo. Esta competencia lleva aparejada la de revisión de los actos de gestión tributaria, mediante la resolución de los recursos pertinentes.
Así, el artículo 77.1 del TRLRHL dispone que “La liquidación y recaudación, así como la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria de este impuesto, serán competencia exclusiva de los ayuntamiento (…)”.
En esta línea se ha pronunciado el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones. Así, a título de ejemplo, en sus Sentencias de 5 de julio de 2002 (RJ 2002\8228) y 14 de noviembre de 2003 (RJ 2004, 460) manifiesta que:
“En este modelo de exacción hay que distinguir nítidamente dos fases procedimentales, con contenido diferente, y con un régimen impugnatorio muy distinto. Estas fases son la de "Gestión catastral" y la de "Gestión tributaria"
(…) La Gestión catastral es de competencia del Estado -Ministerio de Hacienda- Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, hoy Dirección General del Catastro, y de sus Dependencias Territoriales.
(...) La Gestión tributaria es competencia de los Ayuntamientos y comprende la liquidación, recaudación, concesión de exenciones y bonificaciones, determinación de las deudas tributarias, emisión de los documentos cobratorios, devolución de ingresos indebidos, y revisión de actos tributarios. Todos los actos administrativos que conforman e integran la gestión tributaria son impugnables mediante el recurso de reposición preceptivo, regulado en el artículo 14, apartado 4 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, y contra las resoluciones expresas o presuntas, el único recurso que cabe es el Contencioso-Administrativo, "ergo" en las impugnaciones de los actos tributarios, no tiene competencia alguna la Administración General del Estado".
Ahora bien, tradicionalmente se ha negado que en la impugnación de la gestión del Ayuntamiento se puedan oponer vicios de los valores catastrales. En este sentido, la Dirección General de Tributos, en su Consulta Vinculante nº V2232/2008 de 26 noviembre 2008, manifiesta que “Los actos de liquidación, de determinación de la base liquidable (cuando el Ayuntamiento tenga competencia para ello), de recaudación, de concesión o denegación de beneficios fiscales son impugnables mediante la interposición de un recurso de reposición previo al contencioso-administrativo en los términos establecidos en el artículo 14 del TRLRHL. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de interponer reclamación económico-administrativa local en los Ayuntamientos que así lo han previsto. Si el recurrente no ha impugnado las resoluciones de gestión catastral ante los órganos competentes no puede achacar posteriormente al órgano que giró la liquidación los vicios o irregularidades de que adolezcan los actos emanados de la gestión catastral”.
Con todo, cuando el propio fundamento del valor catastral falla, porque, por ejemplo, se ha fijado considerando el suelo urbano y no tiene tal condición, especialmente porque por resolución judicial se ha declarado así, parece razonable que tal situación se pueda poner de manifiesto en la impugnación de las liquidaciones del Ayuntamiento.
Aborda esta cuestión la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2019 (RC 128/2016).
En su FJ 5º fija los puntos en conflicto y parte de que “En la sentencia recurrida se hace expresa mención a la distinción entre gestión tributaria y gestión catastral, y como el Ayuntamiento, dentro de esta distribución competencial se ha limitado a liquidar conforme a los datos que le remite el Catastro”, debiendo ahora resolverse si “si respetando dicho ámbito competencial y recurriéndose una liquidación en sede judicial, cabe entrar a dilucidar la corrección de la base imponible a pesar de la valoración catastral del inmueble y si el juzgador viene vinculado a dicha valoración”.
En el supuesto enjuiciado por el TS, según expresa en su FJ 6ª, “después de la asignación del valor catastral, no impugnado, se producen… pronunciamientos judiciales que establecen un criterio interpretativo que aplicado al inmueble sujeto procuran la certidumbre de que el inmueble no puede calificarse a efectos catastrales como urbano”. Ante esta situación, el Tribunal Supremo sigue:
“Ante ello, ningún reparo cabe oponer, en este caso, que al impugnarse la liquidación de un impuesto, en este caso el IBI, por la incorrección de sus elementos esenciales, como la base imponible, pueda discutirse el valor catastral. Ningún obstáculo existe para el enjuiciamiento en plenitud jurisdiccional de la procedencia y legalidad del impuesto girado, correspondiendo al Juzgador valorar los efectos de una declaración administrativa firme que es contradicha por lo declarado en una sentencia firme.
La complejidad de los procedimientos administrativos dispuestos, como se ha visto al distinguir gestión catastral y gestión tributaria, y los desajustes que la estructuración de los mismos puede provocar, en tanto que para la impugnación de los valores catastrales se prevé un cauce procedimental que normalmente se prolongará más en el tiempo -siempre necesaria la previa vía económico administrativa y buen ejemplo de lo que decimos es este recurso, en el que queda constancia las vicisitudes que han sufrido las reiteradas impugnaciones catastrales, hasta obtener la razón, sentencia de 13 de diciembre de 2018 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Extremadura que estima el recurso contencioso administrativo contra la resolución del TEAREX, declarando la procedencia de la calificación de rústico a efectos catastrales del inmueble que nos ocupa-, que una posible impugnación de la liquidación, de suerte que puede resolver la impugnación de las liquidaciones estando aún pendiente de resolver la impugnación del valor catastral - como ocurre en el presente caso-, impiden justificar la restricción que pretende la parte recurrente sobre la imposibilitad de entrar a resolver sobre la conformidad jurídica de, en este supuesto, la base imponible del impuesto, pues con ello se pone en entredicho el propio principio de tutela judicial efectiva, impidiendo que los Tribunales puedan entrar a conocer en plenitud de la pretensión actuada respecto de la improcedencia del impuesto, quedando en manos y a voluntad de la Administración local el girar liquidaciones aún a sabiendas, -en este caso desde la sentencia del Tribunal de Justicia de Extremadura- de la improcedencia del valor catastral, y por ende de la base imponible; con quebranto del principio de capacidad económica, en tanto que el contribuyente tendrá que contribuir por una riqueza inexistente o ficticia, condenándolo a un bucle de ribetes kafkianos -pensemos que la sentencia resolviendo la impugnación contra la liquidación hubiera sido desestimatoria en base a la tesis de la parte recurrente, pues sólo podía incardinarse en la esfera de la gestión catastral la discusión sobre el valor catastral, y años después se le otorga la razón respecto de la improcedencia de la calificación catastral, en una impugnación en la esfera de la gestión catastral-, cuando no a una diáspora impugnatoria, tendente a dejar de pagar lo que con certidumbre no se debe o a que le sea devuelto lo que nunca debió pagar, con merma del principio de legalidad tributaria e igualdad; mientras tanto pasa el tiempo y con los plazos, pudiendo llegar a hacer inamovibles situaciones injustas e ilegales contra las que el mero transcurso de los plazos impide reacción alguna.
Esta última situación es la que nos viene a describir la sentencia de instancia. Recordemos los términos de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley 13/2015, "....A tales efectos los Ayuntamientos deberán suministrar a la Dirección General del Catastro información sobre los suelos que se encuentren afectados...", y como la sentencia impugnada da cuenta, fundamento tercero que a 29 de noviembre de 2016, fecha de la sentencia, no había constancia de que se hubiera iniciado el procedimiento para adaptar el catastro a la nueva redacción del art. 7.2 anteriormente referida.
Sin que, en estas situaciones, en las que concurren circunstancias excepcionales sobrevenidas, como la que nos ocupa, tenga amparo jurídico, el que se pueda seguir girando los recibos por IBI o no anular los ya girados, en su caso, bajo la excusa de la incompetencia del Ayuntamiento para fijar los valores catastrales. Ante un sistema impugnatorio complejo y potencialmente creador de disfunciones, cuando se producen estas situaciones, como las que nos ocupa, u otras parecidas o análogas, frente a una Administración que ha de servir con objetividad los intereses generales ( artículo 103.1 CE), no es admisible jurídicamente que la misma permanezca inactiva dando lugar a un enriquecimiento injusto prohibido o a obligar a los administrados, ciudadanos de un Estado de Derecho, a transitar por largos y costosos procedimientos para a la postre obtener lo que desde un inicio se sabía que le correspondía o, lo que es peor, esperando que el mero transcurso del tiempo convierta en inatacable situaciones a todas luces jurídicamente injustas; lo cual mal se compadece con un sistema tributario basado en el principio superior de Justicia y el de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos conforme a la capacidad económica de cada uno.
Ante estas situaciones excepcionales, para salvar las quiebras que hemos referido, el sistema general que distribuye las competencias entre gestión catastral y gestión tributaria debe reinterpretarse y pulir su rigidez para que en sede de gestión tributaria y en su impugnación judicial quepa entrar a examinar la conformidad jurídica de dicho valor catastral, en su consideración de base imponible del gravamen, en relación con la situación jurídica novedosa que afecta al inmueble al que se refiere la valoración catastral y a esta misma, que no fue impugnada en su momento.
Ya en otras ocasiones hemos hecho referencia al principio de buena administración, principio implícito en la Constitución, arts. 9.3 y 103, proyectado en numerosos pronunciamientos jurisprudenciales y positivizado, actualmente, en nuestro Derecho común , art. 3.1.e) de la Ley 40/2015; principio que impone a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivada de su actuación, sin que baste la mera observancia estricta de procedimientos y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente y mandata a los responsables de gestionar el sistema impositivo, a la propia Administración Tributaria, observar el deber de cuidado y la debida diligencia para su efectividad y de garantizar la protección jurídica que haga inviable el enriquecimiento injusto”.
En conclusión, en su FJ 7ª, la Sentencia establece su contenido interpretativo:
“Conforme a lo expuesto procede interpretar los arts. 65 y 77.1 . y 5 del Real Decreto Legislativo 2/2004 y art. 4 del Real Decreto Legislativo 1/2004, en el sentido de que los mismos no se oponen ni obstan a que recurriéndose liquidaciones por IBI y para obtener su anulación, en supuestos en los que concurren circunstancias excepcionales sobrevenidas análogas o similares a las descritas anteriormente, el sujeto pasivo pueda discutir el valor catastral del inmueble, base imponible del impuesto, aún existiendo la valoración catastral firme en vía administrativa”.
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