Según el art 62.1 LPAC, "se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo".
Así definida la denuncia, lo que principalmente la caracteriza y a su vez la diferencia de la iniciación a solicitud del interesado es que el denunciante, en cuanto tal, no se constituye como parte en el procedimiento a que pueda dar lugar su denuncia, esto es, no constituye un interesado, ni adquiere tal condición a no ser que se persone en el procedimiento, una vez que éste se ha iniciado, o es llamado al mismo por la Administración, por advertirse en él la titularidad de un derecho susceptible de ser afectado por la resolución que se dicte.
El denunciante es, pues, un extraneus al procedimiento, y no adquiere por el solo hecho de la denuncia ni la condición de parte ni, por lo mismo, la legitimación para ser notificado de las actuaciones del procedimiento ni para recurrir, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, contra la resolución que se dicte. Así lo ha reconocido, bien que con algunas vacilaciones destacables, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo. Podemos reseñar, por todas y por la abundante cita de doctrina jurisprudencial que contiene, la STS de 27 de octubre de 2003 (RJ 2004/82), que señala que “reiterada doctrina de esta Sala, sentencias de 19 de mayo y 30 de junio de 1997 y de 19 de julio y 15 de diciembre de 1999, entre otras muchas…. ha declarado que el mero denunciante no está legitimado para actuar en el proceso contencioso administrativo, a salvo los supuestos en que aparezca de denunciante y además como titular de un interés legítimo que no es el supuesto de autos”. En el mismo sentido se pronuncian las Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 1998 (RJ 688/1999), 10 de diciembre de 1998 (RJ 605/1999),15 de julio de 2002 (Rec. 1400/2000), 20 de diciembre de 2002 (Rec. 47/2000) y 29 de marzo de 2016 (Rec. 749/2015).
El art. 62.5 LPAC recoge claramente esta doctrina, al señalar que "la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento".
Unido a ello, como regla general, no se admite la acción pública o popular en vía administrativa y contencioso-administrativa, esto es, la que pudiera ejercitarse sin necesidad de ostentar derecho ni interés legítimo alguno (STS 28-5-1985, RJ 2943; 6-6-1988, RJ 4597; 31-5-1990, RJ 4138; y 17-7-1991, RJ 5269). Así, en algunos casos excepcionales se admite la denominada acción pública que no exige una particular relación entre el sujeto y el acto impugnado, como sucede en el urbanismo (arts. 5 f) y 62 TRLS de 2015), en materia de medio ambiente (art. 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, si bien en este caso de forma limitada, Cfr. STS 16-6-2016, Rec. 2572/2014), y respecto del dominio público marítimo terrestre (art. 109 de la Ley 22/1988, de 28 de junio, de Costas). Así pues cualquiera puede denunciar pero no cualquiera puede considerarse interesado en el procedimiento administrativo ni legitimado en el contencioso-administrativo.
No obstante, si el denunciante goza de un interés legítimo, puede ser considerado interesado (Cfr., p.ej. Sentencias de 31 de octubre de 1996 [RJ 7697], 4 y 5 de marzo de 1998 [RJ 2727 y 2755], 17 diciembre 2001 [Rec. 9203/1997] y 11 de abril de 2006 [Rec. 3543/2003]). En resumen, frente a la doctrina tradicional que rechaza, por principio, la legitimación del denunciante, habrá que reconocerla en la medida en que se le pueda considerar interesado, conforme la reglas generales (actual art. 4 LPAC), ya por tener un derecho subjetivo afectado por la sanción o por ostentar un interés legítimo, si bien ello no ha de confundirse con el mero interés por la legalidad.
Ahora bien, en relación con la eventual legitimación del denunciante, la jurisprudencia parece atender exclusivamente a intereses materiales y excluye el interés en el castigo en sí mismo. En esta línea, la Sentencia de 11 de diciembre de 1998 (RJ 688/1999), en su fundamento jurídico cuarto, último párrafo, declara que “como se explica en la Sentencia de 12 de septiembre de 1997, el concepto de legitimación y su atribución a un sujeto determinado responden a una misma idea en la vía administrativa y en la contencioso-administrativa: la titularidad por parte del legitimado de un derecho o de un interés legítimo en que prospere su pretensión, como se desprende fundamentalmente del artículo 24.1 de la Constitución y se recoge … la Ley … Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. No existiendo en el supuesto examinado la titularidad de un derecho subjetivo, que en ningún caso puede atribuirse al denunciante de una infracción disciplinaria en relación con la sanción de la misma… El interés legítimo equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Es decir, la relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión, con la que se define la legitimación activa, comporta el que la anulación del acto que se recurre, sea en vía administrativa o jurisdiccional, produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado, pero cierto (Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990 [RJ 1454]). Pues bien, en el presente caso no se aprecia que la revocación en vía administrativa de la Resolución de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 23 de septiembre de 1994, ordenando archivar un expediente disciplinario, pueda determinar un beneficio o evitar un perjuicio al denunciante … cuya situación en las actuaciones procesales en las que es o ha sido parte no se vería alterada por la apertura, acuerdo de sanción o archivo de un expediente disciplinario contra el titular del Juzgado …”. Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de abril de 2006 (RJ 2152) admite, en principio, la legitimación del denunciante de ciertas prácticas que le afectaban, pero luego niega su legitimación por haber sido indemnizado.
Pues bien, la más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2019 (RC 4580/2017, Ponente Excmo. Sr. Diego CÓRDOBA CASTROVERDE), recuerda, en primer lugar, en su FJ 2º, la Jurisprudencia existente:
Para apreciar el requisito de la legitimación en una determinada persona física o jurídica, es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo en la pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso contencioso administrativo. Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, "implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso- administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto". (SSTS de 13 de diciembre de 2005 (recurso 120/2004) y 20 de marzo de 2012 (recurso 391/2010)).
En suma, la jurisprudencia existente define el interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 LJCA, como "la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta".
Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso, explica el carácter casuístico que presenta la legitimación, que también ha sido puesto de relieve por la jurisprudencia de esta Sala, en sentencias de 24 de mayo de 2006 (recurso 957/2003 ) y 26 de junio de 2007 (recurso 9763/2004 ), por lo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, sino que habrá de indagarse en cada caso la presencia del interés legítimo de la parte, a cuyo fin sirve el proceso.
Específicamente, y por lo que respecta a la legitimación del denunciante, la jurisprudencia existente puede sintetizarse en los siguientes puntos:
- Como regla general, el denunciante, por el simple hecho de su denuncia, no tiene interés legitimador para exigir la imposición de sanciones, sean pecuniarias o de otro tipo. Así, se ha afirmado de forma reiterada que "ciertamente, de la condición de denunciante, únicamente y por sí misma, no se deriva legitimación para impugnar la resolución que pone fin al procedimiento sancionador, pues como se viene reiteradamente sosteniendo por la jurisprudencia el concepto de denunciante no es coincidente con el de parte interesada o titularidad de un derecho o interés legítimo en palabras del art. 19 de la LJCA " ( STS, Sala Tercera de 18 de mayo de 2001 -recurso 86/1999 - que recoge sentencias anteriores de 16 de marzo de 1982 y 28 de noviembre de 1983 ).
- Este principio general no implica, sin embargo, que el denunciante carezca legitimación en todos los casos, pues la tendrá cuando, además de ser denunciante, sea titular de un interés legítimo. En este sentido, la STS de 24 de enero de 2000, sostiene que el denunciante puede tener legitimación activa cuando "la anulación del acto que se recurre produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado". Es por ello, que en la determinación de cuando existe o no ese beneficio o perjuicio hay que acudir a cada supuesto concreto. El Tribunal Supremo, en sentencia de 30 de enero de 2001, ha señalado que "[...] el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés" ( SSTS de 21 de noviembre de 2005 , 30 de noviembre de 2005 y más recientemente STS de 22 de mayo de 2007 (Rec. 6841/2003 ).
- Se ha reconocido la legitimación activa del denunciante cuando el interés que hace valer en la demanda se centra en que se desarrolle una actividad de investigación y comprobación a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de atribuciones del órgano competente para sancionar ( SSTS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 13 de octubre de 2004 (Rec. 568/2001 ), 17 de marzo de 2005 (Rec. 44/02 ), 5 de diciembre de 2005 (Rec. 131/2002 ), 26 de diciembre de 2005 , 19 de octubre de 2006 (Rec. 199/2003 ) y 12 de febrero de 2007 (Rec. 146/2003 ), entre otras). Por ello, se ha admitido legitimación para impugnar el archivo de un procedimiento sancionador cuando lo que se pretende en el proceso no es la imposición de una sanción sino que el órgano administrativo desarrolle una actividad de investigación y comprobación suficiente a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de las atribuciones que dicho órgano tiene encomendadas (por todas STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 12 de febrero de 2007 (Rec. 146/2003 ).
- Sin embargo, se ha negado legitimación para solicitar la imposición de una sanción o agravación de la ya impuesta. La jurisprudencia se asienta en la idea de que la imposición o no de una sanción, y con mayor motivo cuando lo que se pretende es cuestionar la gravedad de la sanción impuesta, no produce, como regla general, efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera ( SSTS de 25 de marzo de 2003 y las que en ella se citan de 12 de diciembre de 2012 , 19 de diciembre de 2017 y STS nº 1033/2018, de 18 de junio (Rec. 178/2017 ). Partiendo de esta consideración, se afirma que "el interés determinante de la legitimación de un denunciante no comprende, [...] que esa actuación investigadora termine necesariamente con un acto sancionador" (STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 14 de diciembre de 2005 (Rec. 101/2004) y STS de 13 de octubre de 2004 (Rec. 568/01). Esta jurisprudencia ha llevado a esta Sala a denegar la legitimación en numerosos supuestos de actores que reclamaban alguna sanción ante el Consejo General del Poder Judicial, en materia de disciplina de entidades bancarias (STS de 24 de enero de 2.007 Rec. 1.408/2.004) o en materia de contabilidad (STS de 11 de abril de 2.006 -RC 3.543/2.003 -), entre otras.
Así, la jurisprudencia ha descartado que puedan considerarse como beneficios o ventajas la mera alegación de que "la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés" (STS de 23 de mayo de 2003 y 3 de noviembre de 2005). La STS de 26 de noviembre de 2002 ha afirmado que "el denunciante ni es titular de un derecho subjetivo a obtener una sanción contra los denunciados, ni puede reconocérselo un interés legítimo a que prospere su denuncia, derecho e interés que son los presupuestos que configuran la legitimación, a tenor del artículo 24,1 de la Constitución y del art. 31 de la Ley 30/92 , sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante [...]". Jurisprudencia que ha permanecido constante en las STS de 12 de diciembre de 2012, de 19 de diciembre de 2017 y de 14 de junio de 2018 (Rec. 474/2017) entre otras muchas, afirmándose que no se ostenta legitimación para la imposición o no de una sanción por entender que "no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera".
- Ello no impide apreciar la existencia de un interés legítimo en algunos casos. Así, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 11 de abril de 2006 (Rec. 2543/2003 ) señalaba que "[...] Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, sentencia de 14 de diciembre de 2005, recurso directo 101/2004 )" y la STS 21 de septiembre de 2015 (Rec. 4179/2012 ) lo ha admitido cuando el interés en que se imponga una sanción pudiese tener incidencia directa en su esfera patrimonial. También se ha reconocido cuando le reporte ventajas que no necesariamente ha de vincularse con la posibilidad de obtener una reparación por los daños y perjuicios causados por la conducta denunciada, sino que puede traducirse en la adopción de diversas medidas correctoras en defensa de la competencia, como las destinadas a acordar el cese de la conducta infractora que le perjudica ( STS de 19 de octubre de 2015 (Rec. 1041/2013 ) o la obtención de beneficios competitivos ( STS de 18 de junio de 2014 (Rec. 2096/2013 ), 17 de julio de 2014 (Rec. 3471/2013 ).
- Finalmente, se ha negado esa legitimación cuando se invoca un mero interés moral afirmándose que "sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante, [...]" ( STS, de 26 de noviembre de 2002 y de 22 de mayo de 2007 (Rec. nº 6841/2003 )”.
En su FJ 3º pasa a examinar el caso litigioso, negando legitimación por el mero perjuicio moral ocasionado por el hecho denunciado, en los siguientes términos:
En el supuesto que nos ocupa, el Sr. Mauricio presentó denuncia ante el Colegio de Abogados de Ciudad Real contra el abogado D. Rubén por haber dejado transcurrir el plazo legalmente establecido para interponer el recurso de apelación en una causa penal. El Colegio de Abogados de Ciudad Real acordó imponer al Abogado una sanción de apercibimiento por escrito por la comisión de una infracción leve. El denunciante presentó recurso de alzada por no estar conforme con la sanción impuesta, al considerar que la conducta debió ser calificada como una infracción muy grave e imponerle la sanción correspondiente. El recurso fue desestimado y contra dicha resolución interpuso recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Ciudad Real que apreció la falta de legitimación activa del denunciante para solicitar una sanción superior.
Interpuesto recurso de apelación contra esta sentencia, la Sección Segunda de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, de 26 de mayo de 2017 , dictó la sentencia ahora recurrida en casación, en la que se estimó el recurso de apelación al considerar que el denunciante perjudicado, víctima de la infracción cometida, tiene legitimación para intervenir en el procedimiento sancionador, tanto en la instancia administrativa como judicial, ostentando un interés legítimo a que su daño sea reparado y ser tenido en cuenta a la hora de imponer la sanción retributiva de la infracción cometida, acorde con la entidad del sufrimiento producido.
Es preciso recordar que el denunciante no cuestionaba en sede contencioso-administrativa los hechos enjuiciado ni las actuaciones constatadas en la investigación, ni denunciaba la ausencia de la necesaria actividad investigadora o de medidas concretas de investigación, sino que combatía la calificación jurídica aplicada por el órgano administrativo a los hechos enjuiciados, por entender que procedía considerar que el denunciado incurrió en una infracción más grave a la que le correspondía una sanción mayor.
La sentencia impugnada, tras una amplia reseña de la jurisprudencia existente en torno a la legitimación del denunciante en los procedimientos sancionadores, considera que la existencia de un interés legítimo no puede ser identificado tan solo con un interés material sino también con un interés moral, citando al efecto la STS de 18 de noviembre de 1993 y 8 de abril de 1994 y lo que considera como una línea jurisprudencial aperturista del interés legítimo. En base a ello considera que el denunciante en un procedimiento sancionador ostenta un interés legítimo que va más allá de la defensa de la pura legalidad cuando invoque perjuicios de distinta índole "básicamente los de tipo moral", por entender que ese interés moral confiere un interés legítimo "cuando la infracción cometida incida, de modo directo o indirecto, en el patrimonio moral de la persona, de manera que la sanción que, en su caso, pueda imponerse al autor de la falta sirva, amén de para la finalidad que legalmente le es inherente, para paliar los efectos del ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual padecida". Y lo hace en base a los siguientes argumentos:
a) la situación personal de quien ha sufrido los efectos perniciosos de una infracción administrativa no puede ser la misma que la de cualquier otro ciudadano no afectado por dicha actuación.
b) si se niega la presencia de los interesados en el procedimiento, distintos del imputado, la obligación legal de la Administración de perseguir las infracciones cometidas carecería de virtualidad práctica, pues su cumplimiento quedaría exento de todo control por parte de sujetos capaces de exigir su plena observancia, vulnerándose el principio de legalidad en cuanto impediría controlar el ejercicio arbitrario de la potestad sancionadora de la Administración.
c) La tutela de los intereses legítimos, contemplada en el art 24 CE, debe permitir una intervención en el procedimiento sancionador de interesados distintos del presunto infractor, como los perjudicados por el acto antijurídico o aquellos otros a los que la sanción puede reportar algún beneficio, aunque sea de carácter moral. Desde esta perspectiva el denunciante afectado por los efectos derivados de la infracción administrativa tendrá también interés en que la conducta ilícita cuyas consecuencias ha padecido merezca una sanción adecuada "digna de ser considerada, a su entender, como jurídicamente correcta".
d) En la actualidad es necesario integrar el régimen jurídico del denunciante en el marco de un pacto de colaboración entre los ciudadanos y la Administración pública, dirigido a conseguir el máximo respeto posible por la legalidad. Y la propia finalidad de las sanciones, que como la de la pena, se encuentra en la prevención general y especial, por lo que no se entiende que un perjudicado por la actuación de un profesional no pueda exigir ante los tribunales de justicia que se le imponga una sanción mayor que aquella con la que ha sido corregido, al pretender con la representación de la conducta sea proporcionada a la gravedad de la infracción.
e) El interés moral como fundamento de la legitimación del denunciante. Considera el tribunal a quo que el "interés moral" no deja de ser un interés legítimo susceptible, desde una perspectiva general, de producir las consecuencias jurídicas inherentes, singularmente en el marco de la legitimación en los procedimientos administrativos, debiendo diferenciarse entre el "interés moral" y el "interés por la legalidad". Y ese interés moral constituye un interés legítimo cuando la infracción cometida incida, de modo directo o indirecto, en el patrimonio moral de la persona, de modo que la sanción que pueda imponerse sirva para paliar los efectos del ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual padecida.
La sentencia impugnada consideró, así mismo, que el Sr. Mauricio había sufrido un daño moral "no solo por quedar en situación de desamparo y desprotección con el consiguiente desasosiego y desmoralización, al negársele indebidamente el derecho a la defensa y la tutela que tenía derecho con arreglo a la Ley 1/96".
f) El denunciante tuvo intervención durante el procedimiento administrativo y pudo recurrir en alzada, admitiéndose en vía administrativa su legitimación.
Analicemos las razones que le llevan al tribunal de instancia a apartarse abiertamente de una jurisprudencia abundantísima y reiterada de este Tribunal Supremo por considerarla errónea.
1º En primer lugar sostiene que deben establecerse diferencias entre el denunciante-perjudicado y un tercero.
La condición de denunciante es sustancialmente diferente a la posición de parte interesada, pues la cualidad de parte legitimada no la adquiere por su denuncia sino por esgrimir un interés legítimo susceptible de tutela en los términos expuestos en la jurisprudencia ya reseñada, interés que deberá apreciarse en función de las circunstancias del caso pero que ha de consistir en un beneficio o ventaja distinto del mero interés por la legalidad y del acierto de las resoluciones sancionadoras. Así se ha reiterado en numerosa jurisprudencia, antes reseñada, y se ha aplicado a los procedimientos sancionadores por la actuación profesional de un letrado (a tal efecto, la STS nº 21/2015 dictada el 14 de enero de 2015 Rec. apelación 204/2012).
Es cierto que, en determinados supuestos, cabe apreciar un interés diferente y cualificado en la posición del denunciante agraviado o perjudicado respecto de un mero tercero, pero ello no deriva de su condición de denunciante sino del interés legítimo invocado para impugnar la sanción impuesta.
2º Posibilidad de ejercer un control efectivo de la potestad sancionadora por personas diferentes al imputado.
Tampoco este argumento sirve para justificar una legitimación del denunciante ajena a un interés legítimo identificado, pues la jurisprudencia del Tribunal Supremo no excluye la existencia de un control de la inactividad administrativa al tiempo de ejercer su potestad sancionadora. Así, la STS de 19 de octubre de 2015 (Rec. 1041/2013) admite la posibilidad de revisar por los tribunales la actuación administrativa sancionadora, cuando se ha negado a continuar con el procedimiento sancionador, afirmando:
"[...] La potestad sancionadora de la Administración que debe estar expresamente reconocida por una norma de rango legal, debe ejercerse por el órgano administrativo competente y este es el sentido y alcance del apartado segundo del art. 127, en el que se establece una cautela competencial derivada del principio de legalidad consistente en exigir que dicha competencia sancionadora la ejerza el órgano administrativo al que previamente se le haya atribuido dicha competencia por una norma jurídica de rango legal o reglamentario, sin que de esta previsión pueda extraerse, como pretende el recurrente, la conclusión de que las resoluciones administrativas adoptadas en materia sancionadora por el órgano administrativo competente no son revisables por los tribunales de justicia. No es este el sentido ni el alcance de dicha norma.
Los actos administrativos pueden ser recurridos ante los tribunales de justicia, los cuales ejercen un control de legalidad de la actuación administrativa, así lo establece el art. 106.1 de la Constitución. La jurisdicción contencioso-administrativa ejerce ese control de legalidad sobre la totalidad de la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo (artículo 1 de la LJ) incluyéndose también los actos que ponen fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento (art. 25 de la LJ y art. 116 de la Ley 30/1992). Y ese control de la actividad administrativa se extiende también a la ejercida en uso de las competencias sancionadoras y, por ende a las resoluciones dictadas en un procedimiento sancionador, incluyendo aquellas que por acordar el archivo del procedimiento impidan continuar el procedimiento dicho procedimiento.
Es por ello que los Tribunales contencioso-administrativos pueden revisar no solo las resoluciones administrativas que deciden imponer una sanción sino también aquellas que deciden no imponerla o archivar el procedimiento por entender que los hechos no son constitutivos de infracción administrativa alguna, pues al margen de lo ya señalado respecto a la legitimación del recurrente, los tribunales no incurren en una invasión competencial cuando en el ejercicio de esa función de control de la legalidad de los actos revisan el archivo de un procedimiento sancionador y ordenan a la Administración que continúe con la actividad investigadora, [...] pues también ello implica un control de la legalidad positivo destinado a comprobar que la Administración no hace dejación de sus competencias en materia sancionadora, pues sus competencias, también en esta materia, son irrenunciables y deben ser ejercidas con sujeción al principio de legalidad por el órgano que las tiene encomendadas ( art. 12 de la Ley 30/1992 )".
Ahora bien, la existencia de un control jurisdiccional de la actividad sancionadora de la administración, como en todos los demás supuestos, no opera al margen de las exigencias de legitimación impuestas por nuestro ordenamiento jurídico.
3º El hecho de haberse reconocido al denunciante legitimación en vía administrativa no implica reconocer esa misma legitimación en sede judicial. Ya la STS de 2 de junio de 2007 se descartó que la legitimación en vía administrativa y judicial tuvieran el mismo alcance, afirmándose que "[...] no siempre la condición de denunciante o el carácter de interesado en el procedimiento administrativo son suficientes para acreditar la legitimación posterior en un hipotético recurso contencioso-administrativo. Así, por lo general, el interés requerido para denunciar o, incluso, para ser parte interesada en el procedimiento administrativo, tiene mayor laxitud que el necesario para recurrir la decisión administrativa [...]" y este criterio ha sido reiterado en sentencias posteriores (véase STS de 20 de abril de 2015, Rec. 1523/2012 ) diferenciando la legitimación del recurso contencioso-administrativo, regulada en el art. 19 de la LJ , y la legitimación para ser parte interesada en un procedimiento administrativo sancionador.
4º Y finalmente y por lo que respecta a la existencia de un interés moral del denunciante, como interés legitimador para recurrir la sanción impuesta en sede contencioso administrativa, hemos de reiterar y confirmar la jurisprudencia que afirma que la clave para la determinación de la concurrencia de interés legítimo, a efectos de impugnar la resolución dictada en vía administrativa, debe examinarse a la luz de si la acción dirigida a la impugnación de la sanción impuesta puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera jurídica, que se plasme en un interés real.
Ya hemos señalado que ese interés, en su faceta positiva o negativa (supresión de una carga o desventaja) no puede identificarse con el interés moral o la satisfacción personal o espiritual del afectado. El mero interés moral de que se sancione al denunciado, no es suficiente para fundamentar su legitimación STS de 26 de noviembre de 2002 y de 22 de mayo de 2007 (Rec. 6841/2003), STS de 3 de febrero de 2011 (Rec. 4728/2007), entre otras.
En definitiva, no debe confundirse el interés legítimo con una satisfacción personal o moral del denunciante/perjudicado, ni sustentar su legitimación en el intento de paliar "el ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual sufrida" o en su "desasosiego y desmoralización", tal y como pretende la sentencia recurrida en casación. Cuando el denunciante/perjudicado lo que pretende discutir en sede jurisdiccional es la gravedad de la infracción y sanción impuesta, y para ello aduce un perjuicio a su esfera moral, que no le reporta un beneficio o ventaja material alguno, fuera de la satisfacción personal en que se cumpla con la legalidad y se imponga la sanción que él considera justa y adecuada, se confunde el interés legítimo con un interés por la defensa de la legalidad, que no queda amparada en nuestro ordenamiento jurídico fuera de los excepcionales supuestos en los que se reconoce una acción pública.
La aplicación de estas consideraciones al caso enjuiciado impide apreciar que el denunciante tuviera un interés legítimo, pues no ha resultado acreditado que la situación jurídica del denunciante-recurrente experimente ventaja alguna por el hecho de que la sanción por él pretendida sea superior a la impuesta, debiendo negarse, en consecuencia, legitimación para recurrir en sede contencioso-administrativa, sin que ello implique violación del artículo 24 de la Constitución , pues este derecho también queda satisfecho ante una decisión fundada de inadmisión y no abarca el derecho a que la respuesta de los tribunales se acomode al deseo del recurrente”.
Francisco García Gómez de Mercado
Abogado
