La Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 2023 (RC 7609/2021) declara que "la imposición a los municipios con menos de 20.000 habitantes del deber de prestar el servicio de vigilancia y seguridad en playas con zonas de baño debe hacerse observando las condiciones establecidas en los apartados tercero y cuarto del art. 25 de la LBRL, a saber: mediante norma con rango de ley y con previsión de dotación financiera suficiente".
Lo explica el FJ 5º:
"QUINTO.- Abordando ya el tema litigioso, debe destacarse que el art. 25 de la LBRL identifica las competencias propias de los municipios. La idea de competencias propias de los municipios hace referencia a aquellas materias que, por su naturaleza y finalidad, son de interés esencialmente municipal y que la legislación de régimen local, en consecuencia, dispone que pueden -y, en algunos casos, deben- ser gestionadas a nivel municipal. La idea de competencias propias del art. 25 de la LBRL se contrapone a la de competencias delegadas del art. 27 del mismo cuerpo legal, que abarca aquellas otras materias en que la actuación o prestación del servicio por el municipio se debe a una delegación por parte del Estado o de la correspondiente Comunidad Autónoma. En otras palabras, las competencias delegadas son originariamente estatales o autonómicas y solo pueden ser ejercidas por los municipios en la medida en que el Estado o la Comunidad Autónoma estimen conveniente u oportuno encomendárselas. Nadie discute, en este contexto, que la vigilancia y seguridad en las playas con zonas de baño forma parte de la protección civil, materia que está dentro de las competencias propias de los municipios según el art. 25.2.f) de la LBRL.
Dicho lo anterior, debe tenerse presente que el art. 26 de la LBRL, complementando lo dispuesto por el artículo anterior, establece qué servicios relativos a las competencias propias de los municipios deben ser obligatoriamente ejercidos dependiendo de la población municipal. Así, por lo que se refiere a la protección civil, la prestación de los correspondientes servicios solo es legalmente obligatoria para los municipios con población superior a 20.000 habitantes, a tenor del art. 26.1.c) de la LBRL. Ello naturalmente no excluye que los municipios de población inferior puedan prestar tal servicio; pero habrán de hacerlo ajustándose a lo requerido por los apartados tercero y cuarto del art. 25 de la LBRL, es decir, cuando así lo determine una norma con rango de ley y se les asigne una dotación financiera suficiente.
De lo expuesto hasta aquí cabe inferir que la imposición a los municipios canarios de menos de 20.000 habitantes del deber de prestar el servicio de vigilancia y seguridad en las playas con zonas de baño no puede caracterizarse como una delegación de competencia autonómica en el sentido del art. 27 de la LBRL, sino que se trata de la determinación de una competencia propia de los municipios en el sentido del art. 25 del mismo cuerpo legal; competencia propia que para aquellos con menos de 20.000 habitantes no implica que la prestación del servicio sea obligatoria automáticamente por imperativo del art. 26 de la propia LBRL. Ni que decir tiene que la determinación de las competencias propias y de los correspondientes servicios que cada tipo de municipio debe ejercer, bien porque derive directamente del citado art. 26 bien porque se determine con arreglo a los apartados tercero y cuarto del art. 25, vincula a los municipios afectados y no necesita de su aquiescencia. Ello difiere de las competencias delegadas, para cuya efectividad el art. 27.5 de la LBRL exige la aceptación por el municipio interesado.
Así las cosas, el interrogante crucial en el presente caso es si la Comunidad Autónoma de Canarias ha respetado las exigencias de los apartados tercero y cuarto del art. 25 de la LBRL al imponer a los municipios canarios de menos de 20.000 habitantes el deber de prestar el servicio aquí examinado. El argumento de la sentencia impugnada y del escrito de oposición al recurso de casación para dar una respuesta afirmativa a dicha pregunta es, como se dejó apuntado, que el Decreto 116/2018 es un reglamento ejecutivo del art. 115.d) de la Ley de Costas. Pues bien, tal argumento no puede ser acogido. Es verdad que el art. 2 de la LBRL prevé que la legislación sectorial del Estado y de las Comunidades Autónomas atribuirá a los municipios las competencias que procedan habida cuenta de los intereses locales, las características de la actividad concernida y la capacidad de gestión. Y, desde luego, la Ley de Costas es legislación sectorial del Estado. Ocurre, sin embargo, que el art. 115.d) de la Ley de Costas no atribuye por sí mismo la competencia aquí considerada, ni impone ningún deber a los municipios. Lo único que hace es remitirse a la legislación autonómica para que, si esta lo considera oportuno, encargue a los municipios el ejercicio de determinadas funciones en las playas con zonas de baño. El deber municipal en esta materia no viene establecido por el citado precepto de la Ley de Costas. Es más: si esta dice algo al respecto es seguramente porque, tratándose de playas, la protección civil -que es el título competencial aquí relevante- ha de realizarse por definición sobre dominio público estatal. Configurar el Decreto 116/2018 como un reglamento (autonómico) ejecutivo de la ley (estatal) reguladora del demanio costero es, por ello, una interpretación excesivamente alambicada y carente de justificación.
De aquí se sigue que, en el presente caso, el requisito de la determinación mediante norma con rango de ley de una competencia propia y de los correspondientes servicios no ha sido observado; lo que implica la nulidad del Decreto 116/2018, por vulneración de una norma de rango superior recogida en la legislación básica de régimen local.
Una vez constatada esta vulneración legal, no es preciso examinar si el Decreto 116/2018 satisface o no satisface el requisito consistente en prever una dotación financiera suficiente. Tampoco es relevante en esta sede considerar la vigencia y alcance de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 31 de julio de 1972, pues en todo caso habría dejado de surtir eficacia en el territorio canario con la entrada en vigor del Decreto 116/2018."
Francisco Garcia Gomez de Mercado
Abogado
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