SOBRE LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN LOS PARQUES EÓLICOS

 

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha planteado cuestión prejudicial sobre si el público debió tener acceso a los informes sectoriales antes de autorizarse los parques eólicos.

Se trata del Auto de 28 de febrero de 2024 (Rec. 7017/2023) que hace las siguientes preguntas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea:

Primera.- Que aclare el significado de la expresión de "principales informes y dictámenes" a que se refiere el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE.
Segunda.- Que informe si los informes a que se refiere el artículo 37.2 de la Ley 21/2013, que debe solicitar el órgano sustantivo, son los que se recogen en el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE.
Tercera.- Que aclare si los artículos 36, 37 y 38 de la Ley estatal 21/2013, y 33 y 34 de la Ley autonómica gallega 8/2009, se oponen a la exigencia que impone el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE, de garantizar que se pongan a disposición del público interesado los principales informes sectoriales que se hubieran emitido, al objeto de permitir el ejercicio del derecho que le confiere el apartado 4 de ese precepto, de que pueda formular sus alegaciones y participar, dentro de un plazo no inferior a 30 días, en el proceso de la toma de decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto, antes de que aquélla se hubiera adoptado."

El razonamiento del Auto es el que sigue:

"ÚNICO.- Para decidir el litigio existen dudas sobre la interpretación del Derecho Comunitario, en concreto del artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente -parcialmente modificada por la Directiva 2014/52/UE, de 16 de abril de 2014-, que, en lo que aquí interesa, ha sido traspuesta al ordenamiento jurídico español por las siguientes leyes:

1.- Ley estatal 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (artículos 2.2, 3.2.e) y 16.2); publicada en el Boletín Oficial del Estado número 171, de 19.07.06.
2.- Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (artículos 36 a 38); publicada en el Boletín Oficial del Estado número 296, de 11.12.13-

3.- Ley autonómica 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental (artículos 33 y 34); publicada en el Diario Oficial de Galicia número 252, de 29.12.09.
De acuerdo con ello, y con arreglo a lo dispuesto en la nota informativa 2009/C 297/01, sobre el planteamiento de cuestiones prejudiciales por los órganos jurisdiccionales nacionales, publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea de 05.12.09, en relación con las atribuciones conferidas Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los artículos 19.3.b) del Tratado de la Unión Europea y 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, se plantea esta cuestión prejudicial con base en los siguientes apartados:

OBJETO DEL LITIGIO.-

1. Decidir en sentencia sobre la legalidad o no de la resolución del director xeral de Planificación Enerxética e Recursos Naturais de la Vicepresidencia Primeira e Consellería de Economía, Empresa e Innovación de 30.06.22, que otorgó a la sociedad mercantil "Eurus Desarrollos Renovables, SLU", las autorizaciones administrativas previa y de construcción de las instalaciones del parque eólico "A Raña III", situado en el término municipal de Mazaricos (A Coruña). Para ello resulta relevante decidir si la normativa interna (estatal y autonómica) se ajusta al mandato contenido en el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en lo que concierne a la necesidad de que la Administración interviniente ofrezca a los interesados un trámite de audiencia después de la emisión de los informes sectoriales.
HECHOS PROBADOS

2. Con fecha 22.12.17 solicitó la sociedad mercantil "Eurus Desarrollos Renovables, SLU", de la autoridad autonómica gallega la concesión de las autorizaciones administrativas previa y de construcción de las instalaciones del parque eólico "A Raña III", situado en el término municipal de Mazaricos (A Coruña), para lo que presentó varios documentos, entre los que se encontraba el estudio de impacto ambiental.
3. Realizados los primeros informes preliminares, se sometió el procedimiento a trámite de información pública por un plazo de 30 días, de cuyas resultas se formularon varias alegaciones.
4. De forma simultánea se recabaron los informes sectoriales de los organismos competentes en materia forestal, de aguas, de patrimonio natural y cultural, de turismo, de salud, de energía eléctrica y de seguridad aérea, entre otros.
5. Cumplimentada la tramitación ambiental, con fecha 17.06.22 formuló la Dirección Xeral de Calidade Ambiental, Sostenibilidade e Cambio Climático la Declaración de Impacto Ambiental.
6. Finalmente, tras presentar la promotora una documentación técnica que se le requirió, con fecha 30.06.22 le otorgó la Dirección Xeral de Planificación Enerxética e Recursos Naturais de la Vicepresidencia Primeira e Consellería de Economía, Empresa e Innovación las autorizaciones administrativas previa y de construcción de las instalaciones relativas al proyecto del parque eólico "A Raña III".
7. Esa resolución fue impugnada en la vía administrativa por la asociación ecologista "Petón do Lobo", sin que se resolviera su recurso.
8. Contra la resolución presunta desestimatoria del recurso administrativo, interpuso esa asociación ecologista uno jurisdiccional ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el que pretendió la anulación de la resolución de 30.06.22 que otorgó las autorizaciones. Uno de los motivos de nulidad que esgrimió la demanda fue lo razonado en la sentencia de esta sala de 14.01.22 (PO 7419/2020), que analizó un asunto en el que, al igual que sucedió en el presente caso, no se había ofrecido un trámite de audiencia a los interesados tras la emisión de los informes sectoriales, lo que motivó la anulación de la resolución que autorizó la ejecución y explotación del parque eólico controvertido. Esa sentencia fue después revocada por la del Tribunal Supremo de 21.12.23 (recurso de casación 3303/2022)

NORMAS NACIONALES APLICABLES

9. El artículo 2.2 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que dispone que son personas interesadas:

"a) Toda persona física o jurídica en la que concurra cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común" (hoy debe entenderse referida al artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas).
"b) Cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 23 de esta Ley".
10. El artículo 3.2.e) de la misma Ley 27/2006, que reconoce el derecho "A participar de manera efectiva y real, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación aplicable, en los procedimientos administrativos tramitados para el otorgamiento de las autorizaciones reguladas en la legislación sobre prevención y control integrado de la contaminación, para la concesión de los títulos administrativos regulados en la legislación en materia de organismos modificados genéticamente, y para la emisión de las declaraciones de impacto ambiental reguladas en la legislación sobre evaluación de impacto ambiental, así como en los procesos planificadores previstos en la legislación de aguas y en la legislación sobre evaluación de los efectos de los planes y programas en el medio ambiente".
11. El artículo 16.2 de la misma Ley 27/2006, que obliga a las Administraciones Públicas que tramiten procedimientos relacionados con el medio ambiente a determinar, "con antelación suficiente para que pueda participar de manera efectiva en el proceso, qué miembros del público tienen la condición de persona interesada para participar en los procedimientos a los que se refiere el apartado anterior" (entre ellos los de expresar observaciones y opiniones que puedan ser tenidas en cuenta).
12. Los artículos 36 y 37 de la Ley 21/2013 referidos, respectivamente, al trámite de información pública del proyecto y del estudio de impacto ambiental, y a la consulta simultánea "a las Administraciones Públicas afectadas y a las personas interesadas sobre los posibles efectos significativos del proyecto", en ambos casos dentro de un plazo no inferior a treinta días hábiles.
13. El artículo 37.2 de esa misma Ley 21/2013, que enumera los informes motivados que, con carácter preceptivo, tiene que solicitar el órgano sustantivo, que son:

"a) Informe del órgano con competencias en materia de medio ambiente de la comunidad autónoma en donde se ubique territorialmente el proyecto.

b) Informe sobre el patrimonio cultural, cuando proceda.

c) Informe de los órganos con competencias en materia de planificación hidrológica y de dominio público hidráulico, y en materia de calidad de las aguas, cuando proceda.

d) Informe sobre dominio público marítimo-terrestre, y las estrategias marinas cuando proceda, (...).

e) Informe preliminar del órgano con competencias en materia de impacto radiológico, cuando proceda.

f) Informe de los órganos con competencias en materia de prevención y gestión de riesgos derivados de accidentes graves o catástrofes, en su caso.

g) Informe sobre la compatibilidad del proyecto con la planificación hidrológica o de la planificación de la Demarcación marina, cuando proceda.

h) Informe del Ministerio de Defensa en el caso de que el proyecto incida sobre zonas declaradas de interés para la Defensa Nacional y terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional. (...).

i) Informe de los órganos con competencias en materia de salud pública, cuando proceda.

Las comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias, podrán establecer el carácter preceptivo de cualquier otro informe distinto de los anteriormente mencionados."

14. El artículo 38 de la misma Ley 21/2013, referido al supuesto en que se modifique el proyecto o el estudio de impacto ambiental, lo que dará lugar a nuevo trámite de información pública y de consultas. Así, disponen sus apartados 1 y 2 lo siguiente:

"1. En el plazo máximo de treinta días hábiles desde la finalización de los trámites de información pública y de consultas a las Administraciones Públicas afectadas y a las personas interesadas, el órgano sustantivo remitirá al promotor los informes y alegaciones recibidas para su consideración en la redacción, en su caso, de la nueva versión del proyecto y en el estudio de impacto ambiental.

2. Si, como consecuencia del trámite de información pública y de consultas a las Administraciones Públicas afectadas y a las personas interesadas, el promotor incorporare en el proyecto o en el estudio de impacto ambiental modificaciones que supongan efectos ambientales significativos distintos de los previstos originalmente, se realizará un nuevo trámite de información pública y consultas en los términos previstos en los artículos 36 y 37, que en todo caso, será previo a la formulación de la declaración de impacto ambiental."

15. El artículo 33 de la Ley 8/2009, sobre la instrucción del procedimiento para obtener la autorización previa y de construcción de parques eólicos en la Comunidad Autónoma de Galicia, en particular sus apartados 10, 11, 12 y 15, que disponen lo siguiente:

"10. La unidad responsable de la tramitación someterá a información pública, de forma simultánea, el proyecto de ejecución y el estudio de impacto ambiental en el caso de evaluación ambiental ordinaria, mediante su publicación en el "Diario Oficial de Galicia", así como en la página web de la consejería competente en materia de energía. (...)."

"11. Durante el plazo indicado, cualquier persona, entidad u organismo interesado podrá presentar cuantas alegaciones estime oportunas o solicitar el examen del expediente y de la documentación técnica, o de la parte de la misma que se acuerde. De las alegaciones presentadas se dará traslado a la persona solicitante, para que ésta formule la contestación al contenido de aquellas y lo comunique a la unidad tramitadora en el plazo máximo de quince días."

"12. De modo simultáneo al trámite de información pública, la unidad responsable de la tramitación realizará el trámite de audiencia y de consultas a las administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, solicitando, al menos, los informes preceptivos indicados para la evaluación ambiental y dando audiencia a los ayuntamientos afectados. (...)."

"15. La unidad tramitadora enviará a la persona promotora los informes y alegaciones recibidos para su conformidad y/o consideración en la redacción del proyecto de ejecución y del estudio de impacto ambiental, con el fin de que realice las modificaciones y adaptaciones de cada uno de dichos documentos.

La persona promotora dispondrá del plazo máximo de un mes para presentar los documentos definitivos adaptados para continuar con el procedimiento. (...).

16. Finalmente, el artículo 34.1 de la Ley 8/2009, que dispone que, "Una vez realizada la instrucción del procedimiento administrativo de autorización y acreditado por parte de la persona solicitante el acceso y la obtención del punto de conexión a la red de transporte o a la red de distribución, según corresponda, la dirección general competente en materia de energía dictará resolución respecto del otorgamiento de la autorización administrativa previa y de la autorización administrativa de construcción del parque eólico en el plazo máximo de dos meses, contado desde la recepción de la documentación completa en el órgano competente para resolver el procedimiento."

DISPOSICIONES COMUNITARIAS PERTINENTES

17. El artículo 1.2 de la Directiva 2011/92/UE; en particular sus letras b),

d) y e), que define a los promotores, al público y al público interesado en estos términos:

"b) «promotor»: bien el que solicita una autorización relativa a un proyecto privado, bien la autoridad pública que toma la iniciativa respecto de un proyecto;"

"d) «público»: una o varias personas físicas o jurídicas y, de conformidad con el

derecho o la práctica nacional, sus asociaciones, organizaciones o grupos;"

"e) «público interesado»: el público afectado, o que pueda verse afectado, por procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el apartado 2 del artículo 2, o que tenga un interés en el mismo; a efectos de la presente definición, se considerará que tienen un interés las organizaciones no gubernamentales que trabajen en favor de la protección del medio ambiente y que cumplan los requisitos pertinentes previstos por la legislación nacional;ajen en favor de la protección del medio ambiente y que cumplan los requisitos pertinentes previstos por la legislación nacional;".

18. El artículo 6 de la misma Directiva 2011/92/UE, parcialmente modificado por la Directiva 2014/52/UE; en particular sus apartados 1, 2, 3.b), 4, 5 y 7 (nuevo), que disponen lo siguiente:

"1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto debido a sus responsabilidades medioambientales específicas o a sus competencias locales o regionales tengan la oportunidad de expresar su opinión sobre la información proporcionada por el promotor y sobre la solicitud de autorización del proyecto teniendo en cuenta, cuando corresponda, los casos a los que se hace referencia en el artículo 8 bis, apartado 3. A tal fin, los Estados miembros designarán las autoridades que deban ser consultadas, ya sea con carácter general o en función del caso concreto. (...)."

"2. Con el fin de garantizar la participación efectiva del público interesado en los procedimientos de toma de decisiones, el público será informado por vía electrónica y mediante anuncios públicos u otros medios apropiados sobre las siguientes cuestiones en una fase temprana de los procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el artículo 2, apartado 2, y, a más tardar, tan pronto como resulte razonable facilitar la información."

"3. Los Estados miembros garantizarán que, dentro de unos plazos razonables, se pongan a disposición del público interesado los elementos siguientes: b) de conformidad con el Derecho nacional, los principales informes y dictámenes remitidos a la autoridad o a las autoridades competentes en el momento en el que el público interesado esté informado de conformidad con el apartado 2 del presente artículo; (...)."

"4. El público interesado tendrá la posibilidad real de participar desde una fase temprana en los procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el artículo 2, apartado 2 y, a tal efecto, tendrá derecho a expresar observaciones y opiniones, cuando estén abiertas todas las opciones, a la autoridad o a las autoridades competentes antes de que se adopte una decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto."

"5. Las modalidades concretas de información al público (por ejemplo, mediante la colocación de carteles en un radio determinado o la publicación de anuncios en la prensa local) y de consulta al público interesado (por ejemplo, mediante el envío de notificaciones escritas o mediante una encuesta pública) serán determinadas por los Estados miembros. (...)."

"7. El plazo fijado para la consulta del público interesado sobre el informe de evaluación de impacto ambiental a que se refiere el artículo 5, apartado 1, no será inferior a 30 días."

RAZONES DE ESTE ÓRGANO JUDICIAL SOBRE LA INTERPRETACIÓN DE LA DIRECTIVA 1999/70/CE

19. Entiende este órgano judicial que el artículo 6 de la Directiva 2011/92/UE obliga a los órganos que resuelven solicitudes de autorizaciones con efectos medioambientales a realizar previamente tres trámites; los dos primeros -sobre los cuales no se fija un orden temporal- son otorgar audiencia al público en general sobre el proyecto y recabar los informes sectoriales de los órganos competentes en diversas materias; y el tercero se realizaría con posterioridad, pues consiste en trasladar los principales informes sectoriales a los interesados (que no es sólo el promotor) para que puedan formular alegaciones antes de la toma de decisión.
20. Entiende igualmente este órgano judicial que los artículos 36, 37 y 38 de la Ley estatal 21/2013 y 33 y 34 de la Ley autonómica gallega 8/2009, cumplen las exigencias de otorgar audiencia al público en general y de recabar los informes sectoriales, pero omiten dar traslado de éstos a los interesados para que puedan formular sus alegaciones. Tan sólo esos preceptos contemplan la remisión de los informes y alegaciones al promotor y que, si éste modificara su proyecto con nuevos efectos ambientales, se daría un nuevo trámite de información pública y de consultas, pero nada disponen sobre la concreta audiencia a los interesados sobre los principales informes sectoriales, como exige el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES

21. La parte demandante se remite a lo declarado en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 21.01.22 (dictada en el PO 7419/2020), en la que, en un supuesto análogo y con base en la misma legislación estatal y autonómica, consideró que ésta vulneraba la exigencia establecida en el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE, la cual tenía un "efecto claro" allí donde exigía que se pusieran a disposición de los interesados los principales informes sectoriales que se hubieran emitido, al objeto de permitirles el ejercicio del derecho que les confiere el apartado 4 de ese precepto, de formular alegaciones y participar en el proceso de la toma de decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto, antes de que ésta se hubiera adoptado.
22. Por el contrario, las partes codemandadas (la Administración autonómica de Galicia y la promotora), se apoyan en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 21.12.23 (recurso de casación 3303/2022), que anuló la de 21.01.22, al considerar que la Directiva 2011/92/UE ofrecía a los Estados miembros diversas opciones procedimentales sobre el momento en que se tendrían que realizar la información pública y las consultas a las autoridades, lo que la Ley estatal 21/2013 había respetado.
PUNTO DE VISTA DEL ÓRGANO JUZGADOR

23. Entiende este órgano judicial que el mandato que a los Estados miembros les da el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE es claro: tienen que garantizar que los principales informes sectoriales se pongan a disposición de los interesados para que puedan ejercitar el derecho que les confiere el apartado 4 de ese precepto, de formular sus alegaciones con anterioridad a la toma de la decisión de efectos medioambientales, para lo que contarán con un plazo no inferior a 30 días.
24. No se pone en duda que el considerando 21 de la Directiva 2014/52/UE otorga a los Estados miembros "diversas opciones para aplicar la Directiva 2011/92/UE en lo relativo a la integración de las evaluaciones de impacto ambiental en los procedimientos nacionales", lo que supone la posibilidad de variar "los elementos de esos procedimientos nacionales", pero una cosa es que se les faculte para trazar el cauce procedimental para aplicar aquella directiva y otra es que se les autorice a prescindir de algún trámite, como lo es poner a disposición de los interesados o afectados (que no sólo lo es el promotor) los principales informes emitidos, al objeto de que puedan formular alegaciones antes de la toma de decisión de efectos medioambientales.
25. Por esa razón, entiende este órgano judicial que los artículos 36, 37 y 38 de la Ley estatal 21/2013, y 33 y 34 de la Ley autonómica gallega 8/2009, podrían no haber traspuesto adecuadamente lo exigido en el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE, en la medida en que si bien otorgan audiencia al promotor tras los trámites de información pública y obtención de los informes sectoriales, les privan a los interesados que se definen en su artículo 1.2.e) de su derecho a formular las alegaciones con anterioridad a que la autoridad competente adopte la decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto (artículo 6.4 de esa directiva)."