La Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2024 (Rec. 1089/202) considera un supuesto en que "de los cuatro municipios afectados con los que mantuvo contacto la Administración, finalmente excluyó de la subvención a los Ayuntamientos en los que el problema de asentamientos era más grave sin explicar las razones de esta decisión."
Así las cosas, "El reparto de unos fondos públicos limitados, prescindiendo de todo procedimiento de concurrencia, para finalmente conceder de forma directa la subvención a unos Ayuntamientos sin explicar por qué excluye a otros Municipios que tienen un problema más grave de trabajadores temporeros residiendo en su término municipal, debe considerarse contraria a derecho. Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000) y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000), la subvención puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:
"En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.
En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica".
No se han respetado los principios por los que se rige el otorgamiento de las subvenciones públicas, que resultan vinculantes para la Administración concedente, como son los de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad e igualdad contenidos en el art. 8 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como los principios de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
En el supuesto que examinamos, atendiendo a las singulares circunstancias concurrentes en el otorgamiento de las subvenciones, esta Sala sostiene que se han vulnerado los principios de objetividad y transparencia recogidos en el artículo 9 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Ni se siguió el procedimiento adecuado ni se explicita ninguna circunstancia o razón fáctica o jurídica convincente que justifique porqué se excluyó de estas ayudas al Ayuntamiento recurrente de Lucena del Puerto (Huelva).
La resolución administrativa, y en igual medida el Abogado del Estado en su contestación a la demanda, aducen que la razón que justificaría dicha exclusión sería que el Ayuntamiento de Lucena del Puerto (Huelva) no habría observado un comportamiento diligente, a diferencia de los Ayuntamientos de Lepe y Moguer, para presentar sus propuestas e iniciativas para solucionar este problema.
Esta justificación carece de consistencia y no desvirtúa la conclusión alcanzada. Las circunstancias en las que se produjo la comunicación con los Ayuntamientos afectados, la remisión de sus propuestas y la redacción de un Protocolo de actuación que permitió la concesión de las ayudas, lejos de avalar que el Ayuntamiento de Lucena del Puerto no tuvo un comportamiento diligente, permite sostener lo contrario e introduce fundadas sospechas de que la concesión de estas ayudas estaba predeterminada a favor de determinados municipios con exclusión de otros.
En efecto, del propio relato descrito por el Abogado del Estado se desprende que la Secretaria de Estado para la Agenda 2030, el 20 de mayo de 2022 solicitó a los Ayuntamientos afectados que les "hiciese llegar sus propuestas de iniciativas para generar soluciones habitacionales a trabajadoras y trabajadores temporeros agrícolas que actualmente residen en asentamientos de infraviviendas de su localidad, así como la relación de recursos que podrían poner a disposición de la iniciativa propuesta". Los Ayuntamientos de Moguer y Lepe enviaron sus propuestas el 9 de junio de 2022 y el Ayuntamiento de Lucena del Puerto la remitió el 21 de junio de 2022. De modo que todos los Ayuntamientos elaboraron sus propuestas y las remitieron a la Administración en el plazo de un mes, actuación que está lejos de poder ser considerada negligente. Es más, si comparamos el tiempo de respuesta de los Ayuntamientos de Lepe y Moguer en relación con el Ayuntamiento de Lucena del Puerto se advierte que tan solo hubo una diferencia de apenas 12 días (9 de junio frente al 21 de junio de 2022) para presentar sus respectivas propuestas, diferencia que en ningún caso justifica la postergación del Ayuntamiento recurrente, máxime cuando la Administración concedente no había establecido bases o procedimiento alguno y no había marcado un plazo máximo de respuesta.
La Secretaria de Estado a la vista de la documentación presentada por el Ayuntamiento de Lucena del Puerto le solicitó, el 28 de junio, que le enviase "datos adicionales de la actuación sobre los 8 módulos que proponen, incluyendo únicamente gastos de inversión". En definitiva, pareció que formalmente tomaba en consideración su propuesta pero que le solicitaba ciertas adiciones o aclaraciones a su proyecto. El Ayuntamiento recurrente remitió un proyecto de alojamiento para temporeros el 30 de junio de 2022, en el que se describían los módulos de alojamientos necesarios su ubicación conforme a los planos que se adjuntaban y su coste estimado al margen de mencionar otras actividades de limpieza y otros servicios.
Pero esta propuesta no fue tomada en consideración, ni pudo serlo, ya que el 1 de julio (al día siguiente de dirigirle la comunicación en la que le solicitaba el envío de información adicional) estaba prevista la firma del Protocolo General de Actuación en el Ministerio, la Junta y los Ayuntamientos de Lepe y Moguer, por lo que no hubo tiempo ni intención de estudiar su proyecto ni de incorporar dicho Ayuntamiento al referido Protocolo. Es más, el 20 de junio (esto es un día antes de que el Ayuntamiento de Lucena presentase su propuesta y 11 días después que la presentasen los Ayuntamientos de Lepe y Moguer) el Protocolo para la concesión de ayudas para la supresión de asentamientos de trabajadores temporeros de los Ayuntamientos de Moguer y Lepe, ya estaba elaborado. Dicho Protocolo era una documento complejo y detallado que necesariamente tuvo redactarse bastante antes del 20 de junio en que se remitió la propuesta, por lo que todo parece indicar que dicho borrador de protocolo, que excluía al Ayuntamiento recurrente, estaba elaborado antes de que se le solicitase al Ayuntamiento de Lucena del Puerto la remisión de su propuesta y desde luego existe constancia que dicho proyecto ya existía el 20 de junio, esto es, antes de que dicho Ayuntamiento remitiera su propuesta.
En definitiva, no se aprecia falta diligencia del Ayuntamiento de Lucena del Puerto (Huelva) sino que, por el contrario, las fechas y los datos existentes parecen indicar que la decisión sobre la adjudicación directa de esta subvención ya estaba tomada a favor de estos dos municipios, excluyendo al Ayuntamiento recurrente.
Por todo ello, y tal y como se solicita en el suplico de la demanda, procede anular el Real Decreto impugnado acordando que se inicie un proceso de concurrencia competitiva destinado a la concesión de las ayudas previstas para este fin, sentando las bases de la convocatoria y permitiendo participar en él a los ayuntamientos afectados por este problema."
Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de abril de 2024 (Rec. 671/2022) reconoce que "la necesidad de adoptar medidas para agilizar el reparto de los fondos, y la urgencia y la naturaleza y destinatarios de las inversiones podría haber justificado en gran medida que el legislador hubiera optado por un sistema o por la regla general el de concesión directa de las subvenciones. Pero no lo ha hecho así, sino que, en la Ley se ha mantenido sin modificación alguna, el sistema general de concurrencia competitiva y la excepción de la adjudicación directa.
Partiendo de los anterior, y entrando a resolver la concreta impugnación, resulta necesario diferenciar entre las concesiones directas que se efectúan, por una parte, a la Comunidad Foral de Navarra, y por otra, a la Comunidad Autónoma del País Vasco, Comunidad Valenciana y Comunidad de Extremadura.
1.- Concesión directa a la Comunidad Foral de Navarra.
La subvención directa concedida a la Comunidad Foral de Navarra particularidades que resultan relevantes.
Y ello, por ser aplicación lo dispuesto en el apartado a) del art. 22.2 de la Ley General de Subvenciones, ya que la ayuda se contempla expresamente en la Ley 11/2020 de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021. Y se indica en la misma:
Programa 240A Fomento del empleo. Mecanismos de recuperación y resiliencia.
Capítulo: 6 Inversiones reales.
Concepto: Nuevo: Plan de Reactivación Económica de los Pirineos Orientales de Navarra.
Importe: 3.000 (miles de euros).
Y asimismo, en consideración al apartado c) del mismo art. 22.2 LGS en relación con el art. 62 del Real Decreto-ley 36/2020, puesto que su objeto es la financiación de actividades en un determinado ámbito espacial comprensivo de diversos municipios y localizado en el territorio de la Comunidad Foral. Por tanto, la adjudicación a esta Comunidad Navarra estaba determinada por el concreto ámbito geográfico sobre el que debería desarrollarse el proyecto subvencionado, imposibilitando así la concurrencia de otras Administraciones.
2.- Concesión directa a la Comunidad Autónoma del País Vasco, Comunidad Valenciana y Comunidad de Extremadura.
Pues bien, por lo que se refiere a las reseñadas Comunidades, es claro que tanto las Memorias como el Preámbulo del Real Decreto 902/2021, de 19 de octubre, confunden el fundamento de la concesión directa de subvenciones.
Y no es la concurrencia de razones de interés público, económico y social en la subvención la razón que autoriza la concesión directa de las subvenciones, pues, con evidencia, en toda subvención laten y subyacen intereses de dicha naturaleza, sino la presencia y justificación de los singulares motivos en la elección del procedimiento excepcional de concesión directa y la relegación del régimen general de convocatoria pública. Así se desprende del art. 22.2.a) de la Ley General de Subvenciones.
Vemos que se motiva la finalidad de las subvenciones pero en modo alguno se justifican las razones por las que se acude al procedimiento excepcional de concesión directa, dado que, la concurrencia de dificultades razonables para realizar la concesión de las mismas por medio del procedimiento ordinario de convocatoria pública concurrente se sustenta en << la previsión de unas entidades beneficiarias concretas y definidas>>, sin ninguna otra justificación que explique porque se opta por la concesión directa, como es imprescindible para utilizar este mecanismo excepcional, que excluye la concurrencia de otros actores en el disfrute de los beneficios.
De lo actuado en el procedimiento, se observa que el destino o finalidad de las subvenciones concedidas no es la creación de empleo para cubrir las necesidades de las personas vulnerables, sino la realización de proyectos piloto cuya experiencia pueda ser, en su caso, trasladada al conjunto del territorio nacional.
Si bien pueden concurrir razones de urgencia para amparar la satisfacción inmediata de tales necesidades, no pueden apreciarse -sin más- cuando se trata de subvencionar la realización por las Administraciones de ciertos proyectos piloto para la ulterior extensión de su experiencia, en su caso y en un futuro, al resto de Comunidades Autónomas. Es decir, la subvención no está destinada sino a realizar proyectos experimentales cuya efectividad no está garantizada.
Por otra parte, cabe subrayar que la excepcionalidad de la concesión directa contemplada en el artículo 22 de la Ley General de Subvenciones, es determinante de una interpretación y aplicación restrictiva.
No se explica ni se razonan las causas por las qué el sistema de concurrencia pública es opuesto a la efectividad de la subvención o al respeto de las particularidades del territorio y de su población, ni tampoco las ventajas que suponen para el interés público el hecho de "conocer de un modo cierto y anticipado los concretos beneficiarios"
La incompatibilidad de la concurrencia competitiva con los fines de las subvenciones es una cuestión que corresponde valorar al legislador, y es evidente que en nuestro ordenamiento, la Ley General de Subvenciones se ha inclinado abiertamente por el régimen de concurrencia pública (Real Decreto- ley 36/2020, de 30 de diciembre). En cualquier caso, los inconvenientes que detalla la Memoria pueden paliarse en el procedimiento ordinario a través de las bases de la convocatoria.
El propósito de celeridad o agilidad que se atribuye en la Memoria a la concesión directa es el que dio lugar a las modificaciones del procedimiento de concesión de subvenciones que recoge el Real Decreto-ley 36/2020 antes citado, cuya finalidad fue precisamente promover la agilidad de la actuación administrativa en todas las actuaciones que derivan del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
En este caso, no hay ninguna razón que permita conocer por qué son insuficientes tales medidas en el ámbito subvencional sobre el que recae el Real Decreto. Y, en fin, no se entiende que si una de las razones que justifica la concesión directa es trasladar la experiencia derivada de los proyectos piloto a todo el territorio nacional, se dejen fuera otras Comunidades autónomas interesadas.
Con arreglo a lo anteriormente expuesto, concluimos que en el presente supuesto no se ha justificado por la Administración, como le incumbe, acreditar la concurrencia en este concreto supuesto de razones válidas y suficientes para acudir al procedimiento excepcional de concesión directa de las subvenciones. Lo que nos lleva a la estimación parcial del recurso y a la declaración de nulidad del Real Decreto en los que se refiere a la concesión directa de subvenciones a las Comunidades Autónomas del País Vasco, Extremadura y Valencia, manteniendo la correspondiente a la Comunidad Foral Navarra, por tener un respaldo específico propio en la previsión de la Ley General de Presupuestos mencionada."
Francisco Garcia Gomez de Mercado
Abogado
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