Hoy traemos a colación sendas sentencias de Tribunales Superiores de Justicia sobre autorizaciones de carácter ambiental, planteándose el posible silencio positivo y la inadmisión por falta de subsanación de la documentación.
1.- En primer lugar, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en Sentencia de 23 de abril de 2024 (Recurso: 229/2022) reconoce a una empresa la obtención, por silencio administrativo positivo, de la licencia ambiental para instalar un centro de distribución de combustibles y carburantes petrolíferos en el Puerto de Alicante a pesar de negar el sentido positivo de la licencia urbanística, pero concurriendo informe favorable desde dicho punto de vista.
“Vamos a analizar en primer lugar en silencio administrativo alegado de forma reiterada e insistente por la parte demandante. El Tribunal Supremo - en interés de Ley-, por sentencia de 28.01.2009 fijó el siguiente criterio: "... debemos declarar y declaramos, sin afectar a la situación jurídica particular derivada de dicha sentencia, como doctrina legal que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1 b ), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , modificado por Ley 4/1999, de13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas....".
El fundamento de derecho se basa, como dice el fallo, en el carácter básico (según el Alto Tribunal) de ambos preceptos (242.6 del TR 1992 y 8.1.b) del TR de 2008) y en el principio de especialidad de la norma (fundamento de derecho quinto). La sentencia la asumió el legislador en la disposición final 12.5 de la Ley 8/2013, de 26 de junio, con la introducción del art. 9.8.b) y 11.4 del RDLeg. 7/2015. Posteriormente, se declararía su constitucionalidad por las sentencias del Tribunal Constitucional 143/2017-fd 23 y 75/2018, excepto partes de los mismos preceptos que no afectarían al supuesto que nos ocupa. El mismo régimen de silencio administrativo negativo podemos observar en el núm. 2 del art. 223 en relación con el art. 213.b) de la ley valenciana 5/2014 para las obras de nueva construcción. En consecuencia, podemos concluir que una licencia de obra mayor ex novo no la podemos conceder por silencio administrativo positivo”.
Ahora bien, en el aspecto medioambiental, “El art. 55.1 de la Ley Valenciana 2/2006, establece un régimen de silencio administrativo positivo: (...) El plazo máximo para resolver y notificar la licencia ambiental será de seis meses, a contar desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del ayuntamiento competente para resolver. Transcurrido dicho plazo sin que se haya notificado resolución expresa, podrá entenderse estimada la solicitud presentada, salvo que la licencia suponga conceder al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, tales como la utilización de la vía pública, en cuyo caso se entenderá desestimada. (...). En el mismo sentido la licencia de apertura conforme al art. 64 del mismo cuerpo legal: (...) Las licencias de apertura o las autorizaciones de inicio de la actividad se entenderán otorgadas por silencio administrativo en el plazo, contado desde su solicitud, de un mes para las que previamente se haya concedido la licencia ambiental y en el de dos meses para las que previamente se haya otorgado la autorización ambiental (...).
(…) Con fecha 08/07/16 se emite Informe Ambiental Favorable, a los efectos contenidos en el artículo 53 de la Ley 2/2006. - La actividad no se encuentra sometida a estudio y evaluación de impacto ambiental al no encontrarse recogida en los anexos I y II del Decreto 162/1990, de 15
de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental.
c) En el Informe emitido en fecha 19 de febrero de 2020 por el Adjunto jefe de Servicio de Disciplina Urbanística y Ambiental (Documento nº 112 del último Expediente Administrativo), se indica que no resulta de aplicación la Ley 21/2013 de evaluación ambiental, " dado que su entrada en vigor se produce el 12 de diciembre de 2013, nueves meses posterior a la solicitud de Licencia (...)".
En definitiva, desde el punto de vista ambiental, no vemos obstáculo para la obtención del silencio administrativo positivo de la licencia de actividad”.
A continuación, la sentencia analiza “El posible obstáculo urbanístico para la obtención de la licencia de actividad por silencio administrativo positivo”. En este punto, “El argumento plateado por la legal representación del Ayuntamiento de Alicante es que la empresa demandante no tiene licencia urbanística ni la puede obtener por silencio administrativo positivo. El art. 25 de la ley valenciana 2/2006 establecía que con carácter previo a la solicitud de la autorización ambiental integrada, el titular de la instalación deberá solicitar, del ayuntamiento en cuyo territorio se pretenda ubicar, la expedición de un informe acreditativo de la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico y, en su caso, con las ordenanzas municipales relativas al mismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación. En definitiva, el informe urbanístico es condición previa de "viabilidad" tanto para la "autorización ambiental integrada" como para la "licencia ambiental", a partir de su obtención la licencia ambiental sigue un camino paralelo, pero no interdependiente. El art. 25.2 de la ley claramente establecía: el informe urbanístico a que se refiere el presente artículo es independiente de la licencia de obras o de cualquier otra licencia o autorización exigible en virtud de lo establecido en la normativa urbanística o de ordenación de la edificación. Es más, para evitar el absurdo de que un proyecto tenga informe urbanístico favorable y le denieguen la licencia de obra, el art. 5 del Real Decreto 509/2007, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación: "...El informe urbanístico regulado en el art. 15 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, es independiente de la licencia de obras o de cualquier otra licencia o autorización exigible. No obstante, las cuestiones sobre las que se pronuncie dicho informe vincularán al ente local en el otorgamiento de las licencias o autorizaciones que sean exigibles...", criterio que igualmente podemos ver en las sentencias de la Sección Segunda del T.S de Justicia de Galicia nº 879/2009 de 17.09.2009 (rec. 4675/2007- ECLI:ES:TSJGAL:2009:7961) o sentencia de esta Sala y Sección Primera núm. 406/2012 de 19 de abril de 2012 (rec. 188/2008- ECLI:ES:TSJCV:2012:3492) o núm. 924/2017 de 14 de noviembre de 2017 (rec. 22/2016- ECLI:ES:TSJCV:2017:7859). Según hemos expuesto en el antecedente de hecho quinto núm. 6 y 7 de la presente sentencia: (a) con fecha 7 de abril de 2014, el Departamento de Inspección y Control Técnico del Ayuntamiento de Alicante, que considera "APTO el emplazamiento de la Actividad de comercio al por mayor y almacenamiento de graneles líquidos"; (2) Con fecha 3 de noviembre de 2015, el Departamento de Inspección y Control Técnico, señala lo siguiente:
"(...) INFORME: El Proyecto se ajusta a la normativa prevista para la zona por la Revisión del PGMO, de fecha 27 de marzo de 1987, así como su Texto Refundido y las Modificaciones Puntuales (...).
(…) En cuanto al proyecto de la propia licencia ambiental, los diversos informes sectoriales, tal como hemos puesto de relieve antecedente de hecho quinto de la presente sentencia son favorables (tráfico, bomberos etc.). El Ayuntamiento lleva solicitando "informes y subsanaciones" desde el año 2013, el art. 49 de la Ley 2/2006 o 54 de la Ley valenciana 5/2014, establece un procedimiento simple de subsanación que no permite a la Administración seguir un procedimiento durante años solicitando sucesivamente documentación.
En este contexto, vamos a estimar el recurso en el sentido que interpretamos que el proyecto cumple con la normativa vigente y la licencia se ha adquirido por silencio administrativo positivo.”
2.- En segundo lugar, llamamos la atención sobre la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 1 de marzo de 2024( Recurso: 225/2023).
En el pleito, la parte actora “Considera que se vulnera la doctrina de los actos propios con esta nueva solicitud de información adicional, considerando que la actuación administrativa no tiene fundamento en el artículo 18.1 de la Ley 16/2015, de Protección Ambiental de la Comunidad, que señala que en el plazo de 20 días desde la presentación de la solicitud de autorización ambiental, junto con la documentación que resulte legalmente exigible, el órgano ambiental podrá resolver su inadmisión por alguna de las siguientes causas: que la documentación técnica aportada por el solicitante no reúnan las condiciones técnicas suficientes o cuando, en cuanto al fondo, se hayan desestimado proyectos sustancialmente iguales al presentado, que no es en el caso que nos ocupa, en donde ha habido una subsanación de documentación y se ha comenzado a tramitar el procedimiento, sin que en el procedimiento administrativo pueda metamorfosearse por la presión pública y el principio pro actione implica una interpretación más favorable al ejercicio de la culminación del procedimiento administrativo, que no constituye una carrera de obstáculos como los que se presentan en el presente caso.
La Administración Autonómica señala que, efectivamente, el artículo 18.1 de la Ley 16/2015 de Protección Ambiental de la Comunidad otorga cobertura a las circunstancias del caso sobre la base del informe técnico de la Dirección General de Sostenibilidad de 17 de febrero de 2023, en donde se señalan las deficiencias técnicas de gran entidad de que adolecía el proyecto promotor que son hasta once y entre ellas, el tratamiento previo del vertido de residuos en que no se concreta el origen y cantidad que se proyectaba tratar en la planta; la falta de viabilidad técnica y ambiental de los procesos de inertización propuestos, relativos a la utilización de escorias siderúrgicas como reactivo y lixiviados de vertedero como agente hidratante y a la vista de la diversidad de residuos peligrosos para los que se proyecta; la capacidad con relación a las emisiones atmosféricas generadoras de partículas y con relación en general las emisiones atmosféricas; no justificándose la fuente de los datos utilizados como parámetros representativos de residuos objeto de vertido y la ausencia de acreditación de la estabilidad geomecánica de los vertidos ni la capacidad técnica para el tratamiento de gestión de los residuos peligrosos, su estabilización y eliminación; no aportándose dimensiones y características constructivas del almacenamiento de los residuos, no concretándose tampoco el destino previsto para el contenido de las dos balsas de permeado de ósmosis de 1.500 metros cúbicos de capacidad cada una, informe que se incorpora como motivación a la resolución impugnada, de manera que queda completamente acreditada la causa de actuación administrativa sin olvidar que la Ley 39/2015 determina que el órgano de control, de acuerdo con el principio de jerarquía administrativa, además de las alegaciones ordinarias de las partes tenga presente el debido contenido del principio de legalidad y de la que se le ha dado traslado al recurrente para que pudiese formular alegaciones (…)”.
Pues bien, para la Sala “El Artículo 119.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas señala que el órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.
Considera la Sala que la recurrente no ha sido perjudicada por la interposición del recurso de alzada, toda vez que en ambos casos, lo que acuerda es la declaración de inhabilidad del proyecto, de acuerdo con la proposición presentada y de acuerdo principio antiformalista, de sustanciación o debida calificación de lo que se acuerda, que se basa en causas de interés público, como se puede deducir del citado informe de 17 de febrero de 2023.
De otro lado existe una jurisprudencia antiformalista que destaca que carece de sentido declarar nulidades o retrotraer actuaciones cuando no se obtenga un resultado práctico, sino demorar la resolución del caso.
Tampoco puede considerarse que existe una desviación de poder ni ningún tipo de infracción administrativa en la tramitación del procedimiento sobre la base de los plazos que se otorgaron de subsanación y que no se observaron de manera rigurosa sino que se ha actuado con bastante antiformalismo y en favor del desarrollo favorable a la tramitación de la petición, lo que no enerva que un informe técnico acredite que la documentación del proyecto es manifiestamente insuficiente, en cuanto a las garantías de interés público con relación a las personas, bienes y a la propia declaración del proyecto que se pretendía realizar, resultando llamativo que la recurrente no haya razonado sobre los elementos del citado informe y las sustanciales deficiencias de que se dice adolece, que son bien relevantes, de tal manera que no se han vulnerado sustancialmente los trámites procedimentales correspondientes ni tampoco se ha infringido el ordenamiento jurídico, teniendo en cuenta que es coherente el precepto utilizado por la Administración para poner de manifiesto tales deficiencias.
Tampoco se vulnera la doctrina de los actos propios, ya que durante la tramitación del procedimiento se puede considerar que la petición no se ajusta a los requisitos debidos y esenciales ni implique que por el inicio de su sustanciación se vaya a declarar conforme a Derecho el proyecto o que no adolece de defectos sustanciales, incluso para su debida calificación o determinación de los distintos elementos que sea necesario calibrar o valorar, ya que el procedimiento administrativo se utiliza para determinar si los mismos concurren, que es lo que ha realizado la Administración en este caso.
Todo lo expuesto determina que no se deba acceder a la indemnización de daños y perjuicios instada.”
Francisco Garcia Gomez de Mercado
Abogado
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