¿DEBE SER OÍDA LA ENTIDAD ABSORBENTE EN UN PROCEDIMIENTO SANCIONADOR?

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de enero de 2026 (RC 7985/2022) analiza si en un procedimiento sancionador seguido tras una fusión por absorción es exigible conceder un trámite autónomo de audiencia a la entidad absorbente, y concluye que no.

La doctrina jurisprudencial que se sienta es la siguiente:

“En los supuestos en los que, durante la tramitación de un procedimiento sancionador, se produce una sucesión universal entre personas jurídicas, la continuidad de la unidad económica permite considerar satisfechas las garantías del artículo 24 de la Constitución y los derechos reconocidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando esa unidad económica ha podido conocer los cargos y formular alegaciones a través de la entidad originaria, de modo que la sustitución de la persona jurídica titular de la actividad no exige habilitar un trámite autónomo de audiencia para la entidad absorbente y la ausencia de dicho trámite singularizado no determina indefensión material que haga necesaria la retroacción de actuaciones”.

La sentencia reitera su doctrina anterior, rechazando que la mera diferencia formal entre las personas jurídicas (aunque esta diferencia desaparece al fusionarse) exija una doble audiencia, siempre que la unidad económica absorbida haya podido defenderse.

La Sala razona así:

“El examen de esta cuestión requiere exponer, en primer término, el criterio mantenido de forma constante por esta Sala en relación con la transmisión de la responsabilidad sancionadora en los supuestos de sucesión empresarial, que es también el del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como también expondremos, y, a continuación, precisar si de ese criterio se deriva, o no, la existencia de una posición procedimental autónoma de la entidad absorbente.

La Sala viene afirmando de forma reiterada que, en los supuestos de sucesión empresarial, la responsabilidad sancionadora no se anuda a la identidad formal de la persona jurídica, sino a la continuidad de la actividad económica en cuyo seno se cometió la infracción.

Ya en la sentencia de 18 de abril de 1994 (recurso de apelación 328/1991, ECLI:ES:TS:1994:17258), dictada en un supuesto de absorción entre Mutuas, se razona que la extinción de la entidad originaria no determina, por sí sola, la desaparición de la responsabilidad cuando la actividad es continuada por la entidad absorbente como consecuencia del proceso de integr

Este planteamiento se desarrolla posteriormente en el ámbito del Derecho de la competencia. La sentencia de 16 de diciembre de 2015 (recurso de casación 1973/2014, ECLI:ES:TS:2015:5531) advierte expresamente del riesgo de elusión de responsabilidades si bastaran reorganizaciones societarias, cambios de denominación o alteraciones formales para impedir la exigencia de las sanciones, afirmando que el criterio relevante es la permanencia de la misma realidad económica y empresarial.

En la misma línea, las sentencias de 13 de marzo de 2019 (recursos de casación 631/2018 y 635/2018, ECLI:ES:TS:2019:815 y ECLI:ES:TS:2019:814) precisan que la sucesión en la responsabilidad sancionadora opera cuando la actividad económica desarrollada por la entidad infractora es continuada por la sociedad resultante de un proceso de transformación o fusión, incluso en los casos en que la entidad infractora mantiene formalmente su personalidad jurídica, pero ha dejado de existir desde el punto de vista económico.

Esta jurisprudencia ha sido sistematizada por la sentencia de 25 de noviembre de 2021 (recurso ordinario 345/2020, ECLI:ES:TS:2021:4383), que expone la evolución de la jurisprudencia previa y fija con claridad el canon aplicable a los supuestos de fusión por absorción. En dicha sentencia se afirma que la infracción se vincula a la actividad económica desarrollada y no a la mera forma societaria, de modo que, cuando la actividad persiste sin ruptura funcional relevante, la fusión por absorción no determina la aparición de un nuevo sujeto responsable, sino la continuidad de la misma unidad económica en cuyo seno se cometió la infracción.

La referida sentencia fue impugnada en amparo ante el Tribunal Constitucional y la STC 179/2023, desestimó el recurso al considerar que «[n]o se puede considerar que el criterio de la "identidad económica sustancial", como fundamento de la transmisión de la responsabilidad por infracción entre personas jurídicas, sea contrario al principio de culpabilidad y personalidad de las sanciones del art. 25.1 CE »El Tribunal Constitucional sostiene que «tales principios son aplicables a las personas jurídicas, pero «"necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas" (por todas, STC 246/1991 , FJ 2)».

En esta misma línea, la sentencia de esta Sala de 25 de abril de 2023 (recurso de casación 1297/2022, ECLI:ES:TS:2023:1884), extiende expresamente esta doctrina a infracciones corporativas y reitera que la imputación de la responsabilidad sancionadora no depende de elementos puramente orgánicos o formales, sino de la continuidad funcional de la unidad económica relevante.

La doctrina jurisprudencial de esta Sala está en consonancia con la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha elaborado de forma progresiva un concepto funcional de empresa como unidad económica, atendiendo a la continuidad real de la actividad con independencia de las modificaciones jurídicas u organizativas que puedan producirse.

En la sentencia de 11 de diciembre de 2007, ETIy otros (C-280/06 , ECLI:EU:C:2007:775, Gran Sala), el Tribunal de Justicia declaró que los cambios jurídicos u organizativos que afecten a una entidad infractora no determinan necesariamente la aparición de una nueva empresa exenta de responsabilidad cuando, desde el punto de vista económico, existe identidad entre las entidades sucesivas, siendo irrelevante incluso que la transmisión de la actividad derive de una decisión legislativa.

Posteriormente, la sentencia de 24 de septiembre de 2009 (C-125/07, ECLI: EU:C:2009:554) precisó el alcance del principio de responsabilidad personal en materia sancionadora, afirmando que, cuando la entidad autora de la infracción ha dejado de existir jurídicamente, el cambio organizativo no crea una empresa nueva exenta de responsabilidad si, desde el punto de vista económico, existe identidad entre las entidades implicadas.

Este planteamiento se proyecta de forma expresa sobre el ámbito de las sanciones administrativas en la sentencia de 5 de marzo de 2015 (C-343/13, ECLI:EU:C:2015:146), dictada en relación con una fusión por absorción conforme al Derecho societario europeo, en la que el Tribunal de Justicia declara que la transmisión universal del patrimonio puede incluir la responsabilidad por sanciones administrativas cuando así lo exige la efectividad del Derecho de la Unión y la evitación de prácticas elusivas.

La jurisprudencia posterior del Tribunal de Justicia ha reafirmado y precisado este entendimiento funcional. En la sentencia Skanska Industrial Solutionsy otros, de 14 de marzo de 2019 (C-724/17 , ECLI:EU:C:2019:204), se declara que la responsabilidad por infracciones del artículo 101 TFUE se imputa a la empresa entendida como unidad económica, con independencia de las personas jurídicas que la integren, siendo irrelevantes los cambios jurídicos cuando persiste la continuidad económica.

Finalmente, la sentencia Sumal,de 6 de octubre de 2021 (C-882/19 , ECLI:EU:C:2021:800, Gran Sala), reitera el carácter funcional del concepto de empresa y precisa que, cuando varias sociedades constituyen una única unidad económica, la imputación de responsabilidad puede dirigirse a cualquiera de las entidades que la integran siempre que exista un vínculo funcional suficiente con la actividad en cuyo marco se cometió la infracción, confirmando que la personalidad jurídica aislada no constituye el criterio determinante para identificar al sujeto responsable”.

 

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

LOS INTERESADOS TIENEN DERECHO A ASISTIR A LAS TESTIFICALES

A tenor del art. 78 LPAC, “1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. 2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.”

Siendo esto así, parece evidente la respuesta que da la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 2023 (RC 8445/2021) en el sentido de que de dicho precepto “se deduce la obligación para el instructor de comunicar a los interesados los datos referidos a la práctica de la prueba testifical a los efectos de que puedan estar presentes en su práctica e intervenir en ella”.

La sentencia señala que de la meritada norma “se desprende que al interesado se le ha debido comunicar con antelación suficiente el comienzo de la realización de las pruebas admitidas y que esa comunicación ha de comprender la indicación del lugar, fecha y hora en que se practicará así como ha de informarle de que puede nombrar técnicos que le asistan. Una comunicación de la naturaleza de la que contempla este precepto legal no es para mero conocimiento del interesado sino, precisamente, para que pueda personarse en el acto en que se lleva a cabo la prueba. No queda, pues, al parecer del instructor hacer o no esa comunicación, y tampoco hacerla incompleta. De igual modo, no queda a su decisión permitir o no la presencia de aquél, pues en tal hipótesis no tendría sentido la comunicación exigida por la Ley. Además, si no puede estar presente, ¿en qué y cómo sería asistido por los técnicos que puede nombrar?

Los términos en que está concebido el artículo 78 conducen directamente a la conclusión de que contempla la presencia en la prueba del interesado. Y, en especial, en supuestos como el de autos.

En efecto, el expediente sancionador arrancó con y se apoyó en el boletín de denuncia, luego ampliado y ratificado por los agentes de la Policía Local, pero después se abrió el período de prueba, tal como había solicitado el Sr. Vidal, y se admitió la prueba testifical que él había propuesto, pero la practicó por sí solo el instructor y ese testimonio adquirió un peso determinante. Viene, pues, al caso el artículo 77.1 que remite a la Ley de Enjuiciamiento Civil para la práctica de la prueba. Y, como dice el escrito de interposición, su artículo 372.1 prevé que en la testifical se formulen preguntas dirigidas a cuestionar el testimonio prestado. Es decir, quiere que se produzca la imprescindible contradicción, no a posteriori, sino en el preciso momento en que se testifica. De ahí que en este punto, el apartado 2 del artículo 78 de la Ley 39/2015 enlace con el citado precepto de la ley procesal.

Las consideraciones desarrolladas hasta ahora conducen a la conclusión de que en la práctica de la prueba se produjo la infracción de los artículos 77 y 78 examinados y que las consecuencias de esa infracción fueron las de impedir la contradicción imprescindible y así causar indefensión al Sr. Vidal, quien no pudo en el momento en que debió permitírsele hacer a la menor las preguntas con las que pretendía desvirtuar los hechos consignados en la denuncia y el propio testimonio de la menor.

La sentencia y, sobre todo, el escrito de oposición resaltan, a fin de privar de relevancia material a la ausencia del Sr. Vidal en la práctica de la prueba testifical que no hay duda de que cometió la infracción por la que ha sido multado. Sucede, sin embargo, que la convicción a la que se llegó sobre ello reposa en un boletín de denuncia que el recurrente quiso desvirtuar mediante un testimonio en el que no se le permitió intervenir.

Además, en este punto, a la luz de los principios y derechos que reconoce y protege la Constitución en materia sancionadora, en el supuesto de que existieran dudas, que no es el caso, el criterio a seguir para despejarlas, ha de ser el de preservar las garantías.

En definitiva, se impone la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia de la Sala de Madrid. Y, situados en la posición del tribunal de instancia, debemos estimar el recurso contencioso-administrativo y declarar la nulidad de la Orden de 10 de junio de 2020”.

No se trata solo de una infracción de la norma sino de una que produce indefensión a la parte (en este caso en un procedimiento sancionador, pero el precepto es aplicable a todo procedimiento administrativo), y como tal determina la anulación de las actuaciones al amparo del art. 48.2 LPAC, que no cita el Alto Tribunal y a cuyo tenor “el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados”.

Francisco Garcia Gomez de Mercado

Abogado

¿CUÁNDO SE INICIA LA CADUCIDAD DEL EXPEDIENTE SANCIONADOR?

 

El procedimiento sancionador puede concluir por la caducidad del mismo. En tal caso, la resolución ha de reconocer la caducidad, que “debe” ser declarada (arts. 21.1 y 84.1 LPAC), pero ello no obsta a su eficacia, no siendo necesario siquiera que sea denunciada por el interesado: “Toda vez que la caducidad del procedimiento sancionador puede ser apreciada de oficio, ya que el procedimiento en materia de sanciones es una garantía para el sancionado, es intranscendente que el recurrente haya alegado este extremo sólo en el trámite de conclusiones y no lo hubiera hecho previamente en el escrito de demanda” (STS 20-6-2006, RJ 3200).

Pues bien, en los procedimientos de oficio de tipo sancionador o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, la falta de resolución en plazo determina siempre la caducidad (y no el silencio administrativo). En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones (art. 25.1 b) LPAC). La LPAC añade (art. 25.2) que “En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución”. Además, el plazo puede suspenderse o ampliarse con arreglo a las normas generales de los arts. 22 y 23 LPAC. Dado el principio “non bis in idem”, que se comenta en esta misma obra, el plazo de caducidad quedará también suspendido por la tramitación del proceso penal que determine la suspensión del administrativo (STS 7-6-2005, RJ 5888).

¿Cuál es el plazo? Según el art. 21.1 LPAC, “la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación”. Con arreglo al art. 21.2 y 3 LPAC, “El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea’’. Y “Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses”, plazo que ahora resultará aplicable con carácter general al haberse derogado el RPPS que contenía un plazo general de 6 meses para los procedimientos sancionadores .

El plazo de caducidad se cuenta, “en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación” (art. 21.3 LPAC). Por lo pronto, como aclaran las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2008 (Rec. 1608/2004), 28 de mayo de 2008 (Rec. 82/2005) y 14 de julio del 2009 (Rec. 4682/2007), el inicio del plazo de caducidad se produce en la fecha de adopción del acuerdo de incoación y no en la fecha de su posterior notificación. Precisa, además, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 2009 (Rec. 4351/2006) que las fechas que resultan determinantes a efectos de caducidad son las de iniciación de los procedimientos sancionadores, y no las fechas en que se formularon las denuncias o se produjeron las actuaciones administrativas de inspección preliminares.

Las Sentencias del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2000 (RJ 4442) y 15 de noviembre de 2000 (Rec. de casación en interés de Ley 4041/1999, RJ 10064) aclaran que el plazo se empieza a contar desde la iniciación efectiva del procedimiento, para lo que no basta una denuncia sino el acuerdo formal de iniciación. Esta doctrina es reiterada por la Sentencia de 23 de mayo de 2001 (RJ 4287), que insiste en que para el comienzo del plazo de caducidad la denuncia debe estar debidamente notificada. Sin embargo, la Sentencia de 4 de junio de 2004 (RJ 3879) precisa que, a tal efecto, es irrelevante que el procedimiento se siga luego contra otro sujeto distinto del inicialmente notificado, pues “por parte de la Administración siguen dándose las mismas circunstancias que le permiten proceder desde ese mismo momento a la instrucción del expediente sancionador, puesto que cuenta, al igual que en el supuesto en el que no existe la referida diversidad de sujetos, con todos los datos necesarios para dicha instrucción”, y “desde la perspectiva del sujeto titular del vehículo cuando no coincida con el conductor infractor… sus derechos de defensa no resultan perjudicados. En efecto, o bien la notificación efectuada al conductor le llega regular y puntualmente por su mediación o, en caso contrario, en nada le perjudica que el plazo del procedimiento sancionador esté corriendo ya, puesto que en todo caso deberá practicarse la audiencia al interesado…”.

No obstante, la posición de la jurisprudencia mayoritaria en el ámbito de los procedimientos sancionadores en materia de trasportes, traslada la doctrina aplicada en las sanciones de tráfico , y que viene a determinar que si el acta de denuncia, debidamente formalizada, contiene todos los elementos necesarios para sancionar y además se notifica al denunciado, la fecha de ésta es la que ha de tenerse en cuenta a efectos del cómputo de la caducidad (en este sentido, la STS de 10 de febrero de 2005, Rec. en interés de la Ley 9/2004).

Tampoco se inicia el cómputo con la visita que gire la Inspección sino cuando, al levantarse la correspondiente acta, comienza el procedimiento. Así, según la doctrina legal sentada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2001 (Rec. de casación en interés de Ley nº 256/2000), “el cómputo del plazo de caducidad de seis meses que establece el artículo 20.3 del Reglamento General sobre Procedimientos para la Imposición de Sanciones por Infracciones de Orden Social... aprobado por Real Decreto 928/1998, se inicia en la fecha del acta de infracción levantada por la Inspección, y no en la fecha de la visita de inspección de la que traiga causa si ésta fuera anterior”. Por su parte, la Sentencia de 10 de diciembre de 2001 (RJ 4823/2002) niega que el cómputo deba iniciarse a la fecha de determinadas actas meramente informativas. Es más, según las Sentencias de 26 de junio de 2001 (RJ 5740) y 5 de noviembre de 2001 (RJ 5264/2002), “el día inicial del cómputo de plazo… no debe ser, como la recurrente pretende, aquel en el que... [se] ordenó la incoación del expediente... sino aquel en que formalmente se inició el expediente sancionador”.

Ni, desde luego, se cuenta la caducidad del expediente desde el inicio de actuaciones previas (art. 55 LPAC). De este modo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 marzo 2009 (Rec. 4351/2006) declara inexistente la caducidad del expediente derivada de la necesidad de realizar actuaciones preliminares autorizadas por la norma y razonables ante las denuncias realizadas por terceros, considerando que las fechas que resultan determinantes a efectos de caducidad son las de iniciación de los procedimientos sancionadores, y no las fechas en que se formularon las denuncias o se produjeron las actuaciones administrativas de inspección preliminares.

Ahora bien, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2021 (RC 8325/2019), “a la cuestión con interés casacional cabe responder en el sentido de que la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad es la de la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento y no desde la fecha de las actuaciones previas, excepto que estas se utilicen fraudulentamente para alargar el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador, debiéndose entender que la inactividad injustificada y desproporcionada de la Administración desde la finalización de las actuaciones previas al inicio del expediente sancionador, conculca el derecho del interesado a la buena administración en su manifestación de no sufrir dilaciones injustificadas y desproporcionadas, y vicia las posteriores actuaciones llevadas a cabo por conculcar el principio de buena administración.

En el presente caso, ya se ha dicho, la normativa ordena que las actuaciones previas una vez finalizadas se remitan al órgano competente para sancionar en el plazo de 48 horas, disponiendo este del plazo de seis meses para resolver so pena de caducidad, estando probado que desde la remisión de las actuaciones previas al inicio del procedimiento sancionador transcurrieron casi quince meses de una absoluta inactividad, esto es, más del doble del tiempo disponible para tramitar y resolver el expediente sancionador, lo cual sin justificación alguna opuesta, resulta a todas luces desproporcionado conculcando el derecho de la parte recurrida a la buena administración, sin que encuentre amparo jurídico el haber sufrido dichas indebidas dilaciones y representando un vicio sustancial que se extiende a las posteriores actuaciones y resolución del procedimiento sancionador”.

DIVERSAS CUESTIONES SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN DE OFICIO

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2021 (RC 8075/2019) resuelve algunas cuestiones de interés en relación con el procedimiento de revisión de oficio.

En primer lugar, afirma que “para apreciar que una revisión de oficio es contraria a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes, debe realizarse en una resolución tras la incoación del correspondiente administrativo”, es decir, no bastaría un trámite sumario de inadmisión.

Lo explica en el FD 2º:

4“Examen de las cuestiones que suscitan interés casacional objetivo. Los límites de la revisión de oficio y la posibilidad de declarar la inadmisión del procedimiento de revisión.

Como ya se ha dicho, todo el debate en el presente recurso de casación está referido al procedimiento de revisión de oficio que se regulaba, al momento a que se refieren las actuaciones, en el artículo 102 de la entonces vigente Ley 30/1992 , ahora reproducido en el artículo 106 de la vigente de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , si bien las referencias que se hacen a continuación deben entenderse referida a aquella primera Ley.

Conforme al mencionado precepto y manteniendo la tradición de nuestras leyes de procedimiento administrativo, se disponía que "L[l]as Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1."

No establecía la Ley --tampoco la actual-- excesivas determinaciones sobre tal procedimiento de revisión, aunque se establecía la necesidad del informe del correspondiente órgano consultivo. De entre esas concretas normas de procedimiento, sí es cierto, y es relevante a los efectos del debate que se suscita, que en el párrafo tercero del mencionado artículo 102 se disponía que "E[e]l órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales."

Sobre esos presupuestos, se establecía en el artículo 106 que "L[l]as facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes." Se da la circunstancia que el mencionado precepto cerraba el Capítulo I, del Título VII de la Ley, referidos a la " revisión de los actos en vía administrativa ", capítulo que hacía referencia no solo a la ya mencionada revisión de oficio de actos nulos, sino también a la declaración de lesividad de los actos anulables, a la revocación de actos de gravamen o desfavorables y a la rectificación de errores.

Pues bien, la primera de las cuestiones que se suscitan de interés casacional se refiere precisamente a si dichas limitaciones a la potestad revisora de las Administraciones públicas de sus propios actos, que se establecen con carácter general en el mencionado precepto, son de aplicación a la revisión de oficio de actos nulos y, más concretamente, si dichas limitaciones pueden justificar la inadmisión del procedimiento correspondiente y, en su caso, decretar la concurrencia de dichos límites al dictar la resolución que le ponga fin.

La polémica expuesta se suscita en el escrito de interposición del recurso de casación por la defensa municipal recurrente, al considerar que tanto la sentencia del Juzgado como la de apelación vulneran lo establecido en el mencionado artículo 106, en cuanto consideran que no es admisible que alguna de las causas que se recogen en el mencionado precepto puedan servir de fundamento a una declaración de inadmisibilidad del procedimiento de revisión de oficio; considerando la defensa municipal recurrente, en el escrito de interposición de este recurso --nada se razona al respecto en el acuerdo municipal inicialmente impugnado--, que en el supuesto de autos " es posible llegar a la conclusión de que la revisión por nulidad de las licencias de construcción y ambientales concedidas a Barnices Valentine (...) con las consecuencias materiales de desmantelamiento de las instalaciones y derribo de la fábrica y oficinas, así como de las obras de urbanización ya ejecutadas podría resultar desproporcionado y contrario a intereses de terceros de buena fe ."

Ante ese planteamiento no estaría de más señalar que, sin perjuicio de examinar ahora el debate a los efectos de resolver la cuestión casacional, descendiéramos a lo concreto del caso de autos, porque, como se ha apuntado ya antes, ese argumento no es el que sirvió de fundamento al rechazo a límine del procedimiento de revisión de oficio. Y en ese mismo plano del caso concreto, no estaría tampoco de más que rechacemos lo que subyace en el argumento que, a la postre, pretende perpetuar una eventual nulidad de unas edificaciones que se denuncian como ilegales --por nulidad del planeamiento que las amparaba- - con fundamento en una pretendida buena fe terceros, de quien ejecutó dichas obras; cuando es lo cierto que ese buena fe, de existir, no puede justificar ese rechazo a tramitar el procedimiento de revisión de oficio y depurar la eventual y denunciada nulidad de pleno derecho; sino por la vía de resarcimiento a la cual el Ayuntamiento que la invoca no es ajeno.

No obstante lo anterior y centrado el debate en la cuestión suscitada como de interés casacional, debemos comenzar por recordar que la revisión de oficio constituye un último remedio --sería admisible aun el recurso extraordinario de revisión-- que se establece por nuestro Legislador, ya desde la vieja Ley de 1958, para dejar sin efecto actos que, pese a haber adquirido firmeza, por ser definitivos o no haberse interpuesto contra ello los recurso administrativos correspondientes, están viciados de nulidad de pleno derecho; es decir, los actos sometidos a revisión han causado estado y han devenido firmes y, pese a ello, es admisible que puedan dejarse sin efectos por la misma Administración que los dictó.

Claramente afecta la institución a la seguridad jurídica, de ahí que el Legislador haya sometido dicha potestad de revisión de oficio a una serie de requisitos que se han ido ampliando --no es el momento de explicar dicha ampliación porque en nada aprovecha al debate de autos-- desde la regulación en aquella Ley de 1958 a la de 1992 y, aún más, en la actual Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Pero la esencia y naturaleza de la institución se ha mantenido inalterable en la finalidad expuesta.

Y precisamente por afectar a la seguridad jurídica y, en última instancia, a la misma eficacia de la actividad administrativa, cuya finalidad prestacional de servicios públicos requiere una certeza en dicha actuación, el Legislador condiciona esa potestad, entre otros presupuestos, a uno esencial, cual es que la causa de la revisión esté vinculada a un supuesto de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, es decir, acorde a la legislación que sería aplicable al caso de autos, a aquellos supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que se contemplaban, con carácter taxativo, en el artículo 62.1º de la Ley de 1992. Y es que, la finalidad de la institución no es sino evitar que actos nulos, cuyo vicio es insubsanable, puedan ser mantenidos y ejecutados por el mero hecho de que no hayan impugnado por quienes estaban facultado para ello. El acto nulo, por los vicios que lo comportan, deben desaparecer del mundo jurídico y el Legislador arbitra este procedimiento como un mecanismo más, extraordinario eso sí, para poder declarar dicha nulidad.

Ahora bien, la revisión de oficio no es sino una potestad de revisión que se confiere por el Legislador a las mismas Administraciones para declarar esa nulidad de sus propios actos, pero esa potestad está sometida a la regla general que ya se impone, el mayor tango normativo, en el artículo 105.c) de la Constitución, es decir, al procedimiento administrativo. En la redacción originaria del artículo 102 en la Ley 30/1992, en el párrafo segundo del artículo 102, se establecía expresamente que "E[e]l procedimiento de revisión de oficio, fundado en una causa de nulidad, se instruirá y resolverá de acuerdo con las disposiciones del Título VI de esta Ley", por tanto, había una remisión expresa y genérica a las reglas generales del procedimiento administrativo, más que procedimiento en sí mismo considerado, que se regulaban en dicha Ley. La remisión desapareció con la reforma de dicha Ley en 1999, sin duda por estimar innecesaria esa exigencia. La Exposición de Motivos de la Ley de Reforma de 1999 expresamente decía que la reforma del precepto pretendía " reforzar las garantías jurídicas de los ciudadanos frente a la actuación de la Administración ", lo que redunda en la exigencia de los principios del procedimiento general. Pues bien, en esa regulación general no existe precepto alguno que permita a la Administración la declaración de no iniciar un procedimiento administrativo, sin perjuicio de la eventualidad de no reunir los requisitos formales en la petición, como después se verá.

De lo antes expuesto hemos de concluir que, como regla general, no existen fundamentos para que una Administración pública pueda declarar a límine la inadmisibilidad de un procedimiento de revisión de oficio. Ahora bien, es cierto que el artículo 102 de la Ley de 1992, sí estableció, precisamente en la reforma de 1999, la posibilidad de un rechazo a iniciar el procedimiento pero por una causa muy tasada que deberemos después examinar. Lo que interesa destacar, a los efectos del debate suscitado es que, esa regla general, con la especialidad a que se hecho referencia, comporta que no es admisible que por alguna de las causas que se contemplaban en el artículo 106 de la Ley de 1992 pueden servir de justificación a una declaración de inadmisibilidad del procedimiento de revisión porque el Legislador no lo autoriza.

Y abona la conclusión anterior los mismos términos del mencionado artículo, el primero de los criterios interpretativos que aconseja el artículo 3 del Código Civil . En efecto, de los términos del precepto debe concluirse que lo que habilita el Legislador es que la Administración no podrá ejercitar sus " facultades de revisión de oficio " cuando " su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes ", y lo que autoriza el precepto es que esos óbices a las potestades de autorevisión pueden concluirse (" cuando por ...") de la " prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias "; porque lo importante no son estas circunstancias, sino el fundamento de la exclusión de la potestad de revisión.

Pues bien, difícilmente sería pensable que la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes o incluso con menor razón la prescripción, puedan servir de fundamento de excluir la revisión de oficio sin trámite alguno, porque es difícil apreciar esas circunstancias sin, al menos, algunos trámites que permitan concluir su concurrencia. Podría admitirse que hay supuestos en los que el procedimiento que deba tramitarse esté simplificado por ser patente y ostensible el óbice para la declaración de nulidad al amparo de la potestad de revisión, pero en modo alguno declararla a límine sin ningún trámite, en especial, los de audiencia de los afectados y la posibilidad de aportación de pruebas.

Y buena prueba de lo que se quiere decir es el caso de autos en el que el Ayuntamiento ahora recurrente, aduce en vía judicial --no antes, como era obligado--, que la inadmisibilidad estaba propiciada por el alto coste que las previsibles nulidades que debieran declararse comportaban que afectaban a los intereses económicos de quien, precisamente, se había beneficiado de esa ilegalidad; y todo ello sin posibilidad de conocer el alcance de las causa de nulidad de unas licencias que, en la petición que se hace por el Ayuntamiento que insta la revisión, adolecen de graves y manifiestas ilegalidades, porque, según se reprocha, ilegales eran los instrumentos del planeamiento que autorizaban dichas licencias.

Es manifiesto que eso no se puede hacer sin la tramitación del correspondiente procedimiento en el que pueda concluirse que, por las circunstancias de cualquier género --es difícil apreciar alguna--, tan si quiera cabe plantearse la nulidad de unas licencias amparadas en un planeamiento que ha sido declarado nulo de pleno derecho. Otra cosa serán los efectos de esa declaración, a las que, como ya también se dijo, no sería ajena la misma Corporación municipal que deniega dicha revisión.

Y aun sería de añadir a los razonamientos anteriores, que cuando el Legislador ha querido facultar a la Administración a la que se pide una revisión de oficio para inadmitirla, y así se autorizaba en el artículo 102.3º de la Ley de 1992, exigía que se dictase resolución motivada, pero solo cuando no se invocase causa alguna de las establecida taxativamente como de nulidad de pleno derecho o las invocadas carecieran manifiestamente de fundamento; regla de todo punto lógica, porque precisamente es la invocación de una causa de nulidad la que constituye el presupuesto esencial de la revisión de oficio, por lo que difícilmente puede tan siquiera iniciarse si no se invoca, ya desde el primer momento, dicha causa de nulidad. Pero es indudable que en tales supuestos se trata de defectos meramente procedimentales, muy diferentes de los que se recogen en el artículo 106 --que son materiales y afectan al contenido de la revisión-- y constituye el único supuesto que habilitaría una declaración de inadmisibilidad inaudita parte.

De lo expuesto ha de concluirse, en relación a la cuestión casacional delimitada al principio de este fundamento, que para apreciar que una revisión de oficio es contraria a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes, debe realizarse en una resolución tras la incoación del correspondiente administrativo, de conformidad con los principios generales que al respecto se establecen en la Ley de Procedimiento Administrativo .”

Además, sostiene que “las solicitudes de revisión de oficio han de contener con claridad la invocación de una causa concreta de nulidad de las establecidas legalmente, así como los hechos en que se funda dicha causa, los fundamentos para considerar aplicable la causa de nulidad invocada y la petición concreta de iniciar el procedimiento de revisión de oficio”.

Lo argumenta en su FD 3º:

“La necesidad de invocar una causa de nulidad como fundamento de la revisión de oficio.

La segunda de las cuestiones que se suscitan como de interés casacional objetivo está referida, como ya vimos, a determinar si es suficiente la mera alegación de la concurrencia de una causa de nulidad, sin necesidad de mayor fundamentación, para que sea necesaria la iniciación del procedimiento de revisión de oficio.

No puede dejar de reconocerse la excesiva generalidad que comporta la determinación de esta cuestión casacional ahora delimitada, por lo que se impone aclarar dicha cuestión con las alegaciones que se hacen por la defensa del Ayuntamiento recurrente al suscitar este debate. Y así, lo que se reprocha por la defensa municipal a la decisión de la Sala sentenciadora, y a la sentencia del Juzgado que se confirma, es haber vulnerado lo establecido en el artículo 102.3º, al que ya antes hemos hecho mención. Se aduce al respecto, después de hacer referencia a la jurisprudencia, con cita concreta, que "es patente que el pronunciamiento de la Sala a quo (y del Juzgado) vulnera el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 y la doctrina jurisprudencial de esta Sala que lo desarrolla, por cuanto confirman que la petición de revisión de oficio presentada por el Ayuntamiento de La Llagosta, que únicamente hacía alusión a la causa de nulidad de pleno derecho recogida en el artículo 62.1 f) de la Ley 30/1992 sin contener una mínima exposición de los motivos que acreditaban su concurrencia, no debió considerarse suficientemente fundamentada a los efectos de ser admitida."

Es obligado que, pese al debate que ahora se suscita en un plano objetivo de examen de la cuestión casacional y no de las pretensiones, conforme nos impone el artículo 93 de nuestra Ley procesal, dejemos constancia que, en efecto, como se sostiene en el escrito de interposición, en la petición de nulidad de pleno derecho se hacía referencia, con su transcripción, al párrafo f) del artículo 62.1º) de artículo 62. Pero no es cierto que se hiciese esa escueta mención, como se afirma en la interposición del recurso, porque el escrito de petición de revisión de oficio pone a las claras de manifiesto que había edificaciones que, por la nulidad del planeamiento que había amparado las licencias correspondientes, estaban ejecutadas en terrenos clasificados como zonas verdes, lo cual, dejémoslo ya sentado, no deja de sorprender pretender zanjarlo con una inadmisibilidad de la revisión, referida a una de las mayores vulneraciones que pueden apreciarse en el ámbito urbanístico.

No es cierto, pues, que en el caso de autos, la petición de revisión de oficio no estaba formulada con una genérica y escueta mención a una causa de nulidad, sino que se había fundado en unos presupuestos más que aparentemente razonables para justificar la petición de revisión.

Delimitado el debate en la forma expuesta debemos recordar que se disponía en el mencionado artículo 102.3º que "E[e]l órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales." Como cabe concluir de la mera interpretación literal el precepto, ya antes se hizo referencia a esta cuestión, lo que se autoriza es a inadmitir a trámite una petición de revisión de oficio pero cuando concurran esos tres supuestos; bien que no se invoque una concreta causa de nulidad de las previstas, para los actos administrativo, en el artículo 62.1º de aquella Ley de Procedimiento; bien que, aun invocándose una de dichas causas, carezca manifiestamente de fundamento; o bien, por último, que ya se hubiesen desestimado, pero en cuanto al fondo, otras peticiones de revisión de oficio de una misma actividad y sustancialmente iguales.

Pues bien, de esas tres posibilidades, debe centrar nuestra atención la primera de ellas, esto es, que habiéndose invocado una concreta causa de nulidad, la petición se limitase a la mera cita de dicha causa sin mayor fundamentación; que es el debate que se suscita en la cuestión delimitada como de interés casacional. Ahora bien, al examinar ese debate es necesario recordar que no es lo que acontece en el caso de autos en el que no cabe reprochar a la petición que se hizo por el Ayuntamiento solicitante de la revisión de oficio esa pretendida falta de fundamentación, a la vista de dicho escrito en el que se invocan unos concretos hechos (licencias que amparaban una edificaciones con fundamento en un planeamiento declarado nulo de pleno derecho), unos concretos efectos para los intereses públicos (la ubicación de esas edificaciones en terrenos clasificados como zonas verdes), la concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho (la adquisición de facultades y derecho sin facultades para ello). Pretender que a la vista de dicho contenido la invocación de la procedencia de la revisión de oficio es manifiestamente carente de fundamento es distorsionar la realidad que, realizada por una Administración pública que debe vigilar la actividad urbanística, carece de la más elemental lógica, habida cuenta que debiera ser la primera interesada en la defensa de la legalidad urbanística que se consideraba infringida, en una de sus más apremiantes distorsiones, como es la construcción en zona verde.

Pero es que, descendiendo, como hacemos ahora, al caso concreto de autos, esa mera referencia a la carencia manifiesta de fundamento se desdice por el mismo Ayuntamiento recurrente en casación que ya en el acuerdo plenario de 30 de abril de 2015 (folios 30 y 31 del expediente) deja constancia de la auténtica causa de no iniciar el procedimiento de revisión de oficio, que no era otra que " la elevada inversión económica realizada por Barnices Valentine (que) se ha traducido en una edificación... con las consecuencias del desmantelamiento de las instalaciones y derribo de la fábrica y oficinas, así como de las obras de urbanización ya ejecutada que podría resultar desproporcionada i contraria a los intereses de terceros de buena fe ". Es decir, ya de entrada, de esa argumentación se deduce claramente que el Ayuntamiento a quien se pedía la revisión de oficio era plenamente consciente de la petición y de sus previsibles efectos; por ello hay una clara desviación de poder en la decisión municipal, porque no es que no se admita el procedimiento de revisión de oficio por defectos formales en la petición, que después deberemos examinar, sino porque con la posibilidad --claramente el Ayuntamiento pretende evitar su responsabilidad-- de que pudiera declararse una nulidad de las licencias, en cuanto se amparaban en un planeamiento declarado nulo de pleno derecho, no es que se causarán perjuicios a terceros de buena fe, sino que esos perjuicios, precisamente por esa buena fe, deberán ser resarcidos y lo que se busca es la no declaración de esa responsabilidad. Y si en esa posibilidad se producen perjuicios para terceros, lo procedente no es excluir todo debate en la revisión, sino "establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados", cual se autoriza en el párrafo cuarto de este artículo 102.

Pero si se trata también de examinar la cuestión casacional desde el punto de vista del examen objetivo que comporta la delimitación de la cuestión casacional, debemos partir de los propios términos del precepto, que exige, como ya se dijo, que para declarar la inadmisión de la petición de revisión de oficio es necesario, primero, invocar la concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho de las que se establecían en el artículo 62.1º de la Ley de 1992, y en segundo lugar, que esa invocación esté motivada, porque cuando se pueda apreciar una manifiesta falta de la motivación procedería la inadmisión de la petición.

Pues bien, el debate que se suscita, al articularse en sentido positivo, obliga a referir el debate a la manifiesta falta de motivación, exigencia que deberá vincularse a la motivación de la petición que deberá, no solo fundarse en la concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho, sino que también deberá razonarse --explicarse, eso es motivar-- el por qué aplicando al caso de autos esa exigencia concurre la causa de nulidad que se invoca. Ahora bien, en cuanto el canon que impone el precepto no es la del contenido de la motivación, sino que ésta no sea manifiestamente infundada, deberá concluirse que no se requiere una motivación exhaustiva, que es lo que parece pretenderse por la parte apelante en casación, sino que no exista una palmaria, ostensible, apreciable sin esfuerzo alguno, ausencia de razonamiento, de falta de explicación, sobre la concurrencia, al supuesto de autos, de la causa invocada, lo cual requiere no solo invocar el derecho, la causa de nulidad, sino, de manera trascendente, los hechos en que se funda dicha causa en el caso concreto.

Aboca a esa conclusión no solo los claros términos del artículo 102.3º, sino que, si como hemos dicho, la revisión de oficio, como potestad de las Administraciones, requiere la tramitación del procedimiento correspondiente, debe concluirse que esa petición no es sino una "solicitud" a las que se refería el artículo 70 de la misma Ley de 1992; siendo de destacar que entre las exigencias que se imponen para tales actos de parte, se exige la expresión de " los hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud ". Es decir, el precepto impone, ya con carácter general, la claridad como presupuesto de las solicitudes, y con ese presupuesto, han de expresarse en las solicitudes los hechos en que se funda la causa de nulidad invocada, la explicación de las razones por las que esos hechos constituyen la infracción y la petición. No se hace referencia expresa, en el mencionado artículo 70, a las cuestiones jurídicas, pero es lo cierto que en el caso concreto de las solicitudes de apertura de un procedimiento de revisión de oficio, es obligado, por exigirlo el artículo 102, invocar la causa de nulidad, que no deja de ser una motivación jurídica. Y aun sería de añadir, a la horade examinar ese pretendido vicio formal, que nuestra jurisprudencia ha venido declarando de forma inconcusa que los defectos formales, también de quienes hacen peticiones a las Administraciones, deben examinarse con carácter restrictivo, debiendo evita declarar la ineficacia de las peticiones de parte por excesivo rigor formal, siempre y cuando de lo existente quede patente la finalidad pretendida.

Pues bien, es indudable que basta con examinar someramente la petición que se hizo en el caso de autos para concluir, como acertadamente entendió el Tribunal de instancia, que la solicitud reunía las mencionadas exigencias; sin que en modo alguno pueda concluirse que dicha petición carecía manifiestamente de fundamentación, que es lo que exige el precepto; de acuerdo con lo que antes se ha señalado.

Así, pues, cabe concluir de lo expuesto, en relación a la segunda cuestión que suscita interés casacional objetivo, que las solicitudes de revisión de oficio han de contener con claridad la invocación de una causa concreta de nulidad de las establecidas legalmente, así como los hechos en que se funda dicha causa, los fundamentos para considerar aplicable la causa de nulidad invocada y la petición concreta de iniciar el procedimiento de revisión de oficio.”

Finalmente, la sentencia afirma que es “aplicable el trámite de subsanación de solicitudes a las peticiones de revisión de oficio, trámite que no abarca a los elementos esenciales que la norma exige para su tramitación y habilitan la inadmisión del procedimiento”.

Nos ilustra el FD 4º:

“Examen de las cuestiones casacionales objetivas. El trámite de subsanación y mejora de la solicitud de revisión de oficio.

La tercera de las cuestiones que se suscitan como de interés casacional objetivo está referida, como ya se dijo, a la aplicación a los procedimientos de revisión de oficio del trámite de subsanación y mejora de solicitudes, a que se hacía referencia en el artículo 71 de la Ley de 1992, conforme al cual "S[s]i la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.". Dicha cuestión ha sido suscitada por la parte recurrente que, en su escrito de interposición, sostiene, en contra de lo razonado en la sentencia recurrida, que el mencionado trámite no es admisible en los procedimientos de revisión de oficio, al considerar que el mismo constituye un procedimiento excepcional y diferente de los recursos administrativos.

Suscitado el debate en la forma expuesta y conforme a lo que ya hemos concluido en los fundamentos anteriores, se suscita por la defensa municipal recurrente un debate ficticio que no se corresponde con lo actuado. Bien es verdad que la sentencia el Tribunal territorial hace referencia a la eventual subsanación de defectos de las solicitudes a que se refiere la cuestión casacional que examinamos, pero no lo es menos que esas referencias son a mayor abundamiento y en modo alguno constituye la razón de la decisión adoptada por el Tribunal de instancia. En suma, nunca sería una cuestión suscitada de manera relevante en la sentencia recurrida, por lo que, anticipándonos ya a lo suscitado por la parte recurrente, el recurso tampoco podría prosperar por esa causa. En efecto, ya hemos razonado sobradamente en los fundamentos anteriores que, como se concluyeron en las sentencias de las dos instancia, la petición de revisión de oficio estaba plenamente ajustada a la legalidad y ningún defecto formal era apreciable, menos aún una pretendida deficiencia en dicha petición que hubiera requerido una subsanación que no tendría fundamento alguno.

Sin perjuicio de lo anterior y examinando el debate en sede de fijación de la jurisprudencia en relación a la aplicación del trámite de subsanación a los procedimiento de revisión de oficio, es lo cierto que si, como ya hemos reconocido anteriormente, se trata de un mero procedimiento que ha de adaptarse a los principios generales que rigen el procedimiento en nuestra Legislación sobre el procedimiento administrativo, es decir, pese a sujetarse una procedimiento especial por su carácter extraordinario, ello comporta que, en lo no previsto de manera especial en su específica regulación, deben regir esos principios generales, por tanto, también el trámite de subsanación.

Ahora bien, siendo ello así y precisamente porque se trata de un procedimiento especial, deberá tenerse en cuenta que el trámite comporta la posibilidad de subsanar deficiencias en la petición, en modo alguno corregir defectos esenciales en la petición, que excedería de la finalidad del trámite. Y así, difícilmente podría pretenderse la subsanación de la omisión de invocar, en una petición de esta naturaleza, la expresión de concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho, que es donde se funda la argumentación del debate. Y nada añade al debate suscitado por la parte recurrente lo declarado en nuestra sentencia de 24 de marzo de 2003 , dictada en el recurso contencioso-administrativo 504/2001 (ECLI:ES:TS:2003:2002), invocada en el escrito de interposición, porque lo que allí se declara es que por la vía de subsanación de solicitudes se puedan hacer alegaciones "que varíen el ámbito objetivo del procedimiento delimitado por el objeto concreto pretendido"; cuestión muy diferente de la que incluso se suscita por la parte en esta casación y, desde luego, incompatible con lo realmente acontecido en el caso de autos, como hemos razonado.

Pero el debate que se suscita por la parte recurrente no está referido a un supuesto esencial, porque cuando la Sala de instancia hace referencia a ese trámite de subsanación, lo hace en el sentido de responder, y a mayor abundamiento, a los reproches que se hacían por las partes apelantes a que en la petición inicial de revisión de oficio no se hacía referencia los concretos actos que se solicitaba fuesen declarados nulos, que no es una opción que la Sala acepte, sino que se contempla a los meros efectos de dar respuesta a las alegaciones efectuadas por la parte recurrente. Porque esta cuestión, como ya se adelantó, ciertamente que es tergiversar el debate e incurrir el argumento en un inadmisible rigor formal. Ciertamente que si bien el Legislador impone la necesidad de que se invoque una concreta causa de nulidad, con mayor necesidad ha de considerarse esencial indicar los actos que se consideran incursos en dicha causa de nulidad. Pero no es eso lo que cabe concluir en el caso de autos, como ya también se ha dicho anteriormente. Es decir, aunque no se mencionaban con todo detalle los actos de concesiones de licencia, es lo cierto que se indicaba la obra ejecutada y los titulares que habían ejecutado tales obras; datos más que suficientes para que el Ayuntamiento hubiera podido proceder a examinar la procedencia de la nulidad suscitada.

La conclusión de lo expuesto comporta que el trámite de subsanación y mejora de solicitudes, con las condiciones señaladas, debe aplicarse a las peticiones de revisión de oficio; sin que exista, en principio, especialidad alguna por el hecho de que quien solicita dicha revisión sea una Administración pública (la sentencia que se cita en el escrito de conclusiones -de 20 de julio de 2005- nada trasciende al caso de autos) en cuanto las exigencias formales del procedimiento, salvo cuando se establezcan normas especiales en base a dicha intervención, deben ser las generales del procedimiento.

Así pues, debemos señalar que, en principio, es aplicable el trámite de subsanación de solicitudes a las peticiones de revisión de oficio, trámite que no abarca a los elementos esenciales que la norma exige para su tramitación y habilitan la inadmisión del procedimiento. ”

NO HAY SILENCIO NI CADUCIDAD EN PROCEDIMIENTOS INCLUIDOS EN OTROS

 

La falta de respuesta que provoca el silencio administrativo, o la caducidad del procedimiento, se predica de la resolución que pone fin al procedimiento y, por tanto, no es aplicable en relación con una solicitud formulada dentro de un procedimiento más amplio.

En esta línea se pronuncian las Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2006 y 23 de enero de 2008, sobre la solicitud de expropiación total, pues “no constituye un procedimiento nuevo sino que se integra en el procedimiento expropiatorio, iniciado de oficio, del que forma parte, y por ello no puede entenderse producida una aceptación de la expropiación total por vía de silencio administrativo positivo, que el artículo 43 reserva exclusivamente para los supuestos de procedimiento iniciado a instancia de parte”;

De forma semejante, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2007 , en relación con la reclamación de intereses contractuales, rechaza la existencia de silencio “pues esa petición no inicia procedimiento a solicitud del interesado cual el precepto exige, ya que es una petición inserta en un procedimiento iniciado antes de oficio por la Administración, y que está sujeto por tanto a sus propias normas, y no obsta ello el que fuese el interesado el que solicitara los intereses”.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2014 afirma que “si la solicitud de 6 de junio de 2008 -por todo lo expuesto anteriormente- ha de entenderse inserta dentro del procedimiento arbitral, sólo la falta de una resolución expresa poniendo fin a éste último habría podido dar lugar al silencio administrativo; algo que no ha ocurrido en el presente caso”.

Con mayor detalle, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2008 nos ilustra:

“A) La sentencia de 28 de febrero de 2007 , dictada por el Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en el recurso de casación número 302/2004, ya aclaró que el articulo 43 de la Ley 30/1992 no se refiere a cualquier solicitud deducida ante la Administración, sino a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Esto es, a las solicitudes que determinan la iniciación de un procedimiento; no a las que se insertan en un procedimiento ya iniciado. De suerte que si éste, como ocurre en los procedimientos de contratación administrativa, se inicia de oficio (ver, por todos, los artículos 67.1 y 69.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, los efectos del silencio quedan regidos, no por aquel artículo, y sí por lo que dispone el siguiente artículo 44 de aquella Ley.

Así, en la citada sentencia pueden leerse afirmaciones como las siguientes: "El escenario que contempla el legislador [de 1992 y de 1999] para regular el sentido del silencio no es un escenario de peticiones indiscriminadas a la Administración, sino de peticiones que pueden reconducirse a alguno de los procedimientos detectados e individualizados". "Para el legislador de 1999, como también para el de 1992, sólo cabe aplicar la ficción del silencio que establece la LPAC [Ley 30/1992 ] para los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica". "La LPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados". "La ejecución del contrato y todas sus incidencias debe reconducirse al procedimiento contractual de adjudicación del contrato, porque en ese expediente se recogen el conjunto de derechos y obligaciones de las partes".

B) Más en concreto, y ya por lo que hace al caso de autos, aquella solicitud deducida el 20 de marzo de 2001 tiene su encaje o se enmarca lógicamente dentro de las previsiones normativas referidas a la modificación del contrato de obras. Así lo entendió la propia actora, que en la misma solicitud citó el artículo 146 de aquel Texto Refundido como precepto a cuyo amparo la deducía. Precepto, el citado, cuyo número 3 prescribe con toda claridad que el correspondiente expediente se inicia en virtud de autorización del órgano de contratación. En otras palabras, no es la solicitud del contratista, ni tan siquiera el parecer coincidente del Director facultativo de la obra, la que inicia jurídicamente el procedimiento de modificación, sino la autorización que a tal fin otorga el órgano de contratación. El procedimiento de modificación es así, realmente, un procedimiento que se inicia de oficio, aunque tal inicio pueda venir impulsado a raíz de una solicitud del contratista. En él, por tanto, el vencimiento del plazo máximo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa produce los efectos a que se refiere el artículo 44, no el 43, de la Ley 30/1992. En el caso de autos, el efecto a que se refiere el número 1 del citado artículo 44 ; esto es: que la solicitante, la contratista, pudiera entender desestimada su pretensión por silencio administrativo, y pudiera así reaccionar contra ese acto presunto ejercitando los pertinentes medios de impugnación”.

Asimismo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2019 excluye del silencio el procedimiento para la imposición de penalidades por no constituir un procedimiento autónomo sino una tramitación dentro del procedimiento contractual, y puntualiza lo siguiente:

“4º En lo procedimental la imposición de penalidades se ubica sistemáticamente en la LCSP 2007 en sede de ejecución contractual, sin que se prevea para su ejercicio un procedimiento especifico y diferenciado, lo que no es el caso de esos otros supuestos del artículo 194 de la LCSP de 2007 en los que sí prevé que la Administración contratante ejerza ciertas potestades mediante concretos procedimientos: es el caso de los supuestos de interpretación, modificación, resolución, reclamación de deudas, cesión o subcontratación (cf. artículo 195.1 de la LCSP 2007).

5º Cobra así sentido la cita de la sentencia del Pleno de esta Sala, de 28 de febrero de 2007, recurso de casación 302/2004 , que constituye la ratio decidendi de la sentencia impugnada. Pese a dictarse para un supuesto distinto, de ella cabría deducir que la imposición de penalidades no implica un procedimiento autónomo o diferenciado dentro del procedimiento contractual iniciado con la adjudicación, sino una decisión o trámite en particular de la fase de ejecución”.

También la comprobación de la aplicación de las subvenciones queda incluida dentro del procedimiento más amplio del otorgamiento de la subvención y por ello no es aplicable la caducidad (aquí porque se trataría de un procedimiento de oficio). Dice, así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de marzo de 2021 (RC 3057/2019): “Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación a la que viene obligado ( artículos 2.1.b/, 14.1.b/ y 30, apartados 1 y 2, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones), la subsiguiente labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración ( artículo 32.1 de la misma Ley) no constituye un procedimiento autónomo en el que puedan identificarse fases diferenciadas -acuerdo de inicio, trámite de alegaciones, prueba, propuesta de resolución y resolución final- y que como tal procedimiento autónomo habría que considerar sujeto a plazo de caducidad, pues tales actividades de comprobación y verificación no son sino trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención.”

La Administración no debe pasar el tanto de culpa una vez concluido el procedimiento

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2019 (REc. 85/2018) declara la nulidad del art. 197 bis.2 del Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por el Real Decreto 1065/2007, redactado por Real Decreto 1070/2017, de 29 de diciembre, que, bajo la rúbrica “actuaciones a seguir en caso de existencia de delito contra la Hacienda Pública”, señala:

“1. Cuando la Administración tributaria aprecie indicios de delito contra la Hacienda Pública, pasará el tanto de culpa a la jurisdicción competente o remitirá el expediente al Ministerio Fiscal, sin perjuicio de que, si esa apreciación se produjera en el seno de un procedimiento inspector, se seguiría la tramitación prevista en el Título VI de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y en los artículos correspondientes de este reglamento.

2. La apreciación de dichos indicios de delito contra la Hacienda Pública, podrá tener lugar en cualquier momento, con independencia de que se hubiera dictado liquidación administrativa o, incluso, impuesto sanción (…)”.

El Tribunal Supremo niega que el tanto de culpa pueda ser posterior a la conclusión del procedimiento de gestión tributaria e incluso de sanción en vía administrativa.

Sus razonamientos son los siguientes:

“4.3. (…) Es cierto que el artículo 250.1 de la Ley General Tributaria permite dictar en estos casos (esto es, cuando en el curso de un procedimiento se aprecia la posible existencia de delito) liquidación de los elementos de la obligación tributaria objeto de comprobación, aunque separando en liquidaciones diferentes aquellos que se encuentren vinculados con el posible delito contra la Hacienda Pública y aquellos que no se encuentren vinculados con el posible delito contra la Hacienda Pública.

Pero en estos supuestos no cabe iniciar en absoluto procedimiento sancionador, ni continuar el ya iniciado, al punto de que si ya estuviera en curso, dice la norma expresamente que “la conclusión se entenderá producida, en todo caso, en el momento en que se pase el tanto de culpa a la jurisdicción competente o se remita el expediente al Ministerio Fiscal, sin perjuicio de la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento sancionador en los casos a que se refiere el último párrafo de este apartado”.

4.4. Existen, incluso, supuestos -legalmente previstos- en los que no cabe dictar liquidación cuando se ha apreciado la posible existencia de delito, concretamente en los tres casos contemplados en el artículo 251.1 de la Ley General Tributaria, cuya concurrencia obliga a la Administración a abstenerse de iniciar o, en su caso, continuar el procedimiento administrativo correspondiente y determina la conclusión del eventual procedimiento sancionador iniciado.

4.5. El supuesto contemplado en el artículo 197.bis del Reglamento General no está, desde luego, previsto en la regulación que de las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en supuestos de delito contra la Hacienda Pública efectúa la Ley General Tributaria.

Ni siquiera puede entenderse –anticipamos desde este mismo momento- que la posibilidad legal de dictar una liquidación de los elementos de la obligación tributaria vinculados al delito fiscal dé cobertura a un precepto como el ahora impugnado en el que se autoriza a la Administración a pasar el tanto de culpa a la autoridad judicial o remitir las actuaciones al Fiscal “en cualquier momento”, esto es, también cuando se ha dictado liquidación administrativa o sanción tributaria.

4.6. La previsión contenida en el repetido artículo 197.bis no es ya solo, a nuestro juicio, que carezca de habilitación legal suficiente, sino que se opone de manera radical a los preceptos legales que disciplinan la forma en que debe conducirse la Administración Tributaria cuando aprecia que un contribuyente ha podido cometer un delito contra la Hacienda Pública.

A fuerza de ser repetitivos, debemos insistir en algo obvio: la ley no contempla que se pase el tanto de culpa o que se remitan al Fiscal unas actuaciones de comprobación después de haberse dictado una liquidación administrativa; y mucho menos después de haberse sancionado la conducta infractora tras el oportuno expediente sancionador.

Ha de notarse al respecto que la previsión reglamentaria según la cual –en estos casos- “se suspenderá la ejecución de las liquidaciones y sanciones ya impuestas” resulta también contradictoria con la previsión legal contenida en los artículos 250 y 251 de la Ley General Tributaria, pues éstos no solo impiden sancionar cuando se ha remitido al juez penal el procedimiento (sea o no posible dictar una liquidación), sino que imponen a la Administración el deber de abstenerse de incoar un procedimiento sancionador sobre esos hechos o, incluso, “el archivo” del procedimiento sancionador eventualmente iniciado.

Y esta previsión legal –obvio es decirlo- es algo completamente distinto de la suspensión de la ejecución de la liquidación y de la sanción que el precepto reglamentario impugnado establece.

4.7. Existe otro argumento que abona el carácter contra legem del precepto que analizamos: si la liquidación tributaria ya dictada hubiera ganado firmeza, sería posible su revisión ulterior, o su modificación, o su anulación fuera de los cauces previstos en la Ley General Tributaria, cuyos artículos 213 y siguientes no solo establecen medios de revisión tasados, sino que impiden expresamente (i) que se produzca la modificación de los actos tributarios sobre los que ha recaído resolución económico-administrativa por cauces distintos de la nulidad radical, la rectificación de errores, el recurso extraordinario de revisión y el procedimiento de lesividad y (ii) que se revisen aquellos actos cuando hayan sido confirmados por sentencia judicial firme.

Es evidente que la dicción literal del precepto analizado –y la tesis del abogado del Estado según la cual el único límite para la Administración en estos casos es la prescripción del delito- podrían conducir a alterar de manera sustancial el régimen legal de revisión de los actos tributarios introduciendo – por vía reglamentaria- un cauce para modificar o anular tales actos distinto por completo al previsto en los preceptos legales que resultan de aplicación.

4.8. Este carácter contra legem sería suficiente para anular la norma reglamentaria en estudio, pues –insistimos- no hay un solo precepto legal que contemple (no ya expresa, sino ni siquiera tácitamente) una potestad como la conferida a la Administración en el artículo 197.bis.2 del Reglamento General.

Pero es que, además, entendemos también que una regulación como la contenida en la norma reglamentaria impugnada compromete seriamente los principios de confianza legítima y prohibición del ne bis in idem.

El primero de esos principios no saldría demasiado bien parado en un caso como el que nos ocupa: el contribuyente ha visto –con su intervención como interesado- cómo la Administración ha tramitado un procedimiento de comprobación de su situación tributaria, cómo ha liquidado la deuda tributaria practicando los ajustes correspondientes y, eventualmente, cómo le ha impuesto una sanción administrativa, todo ello sin apreciar la existencia de reproche penal alguno en el cumplimiento (o incumplimiento) de sus obligaciones fiscales. Sin embargo, ese mismo contribuyente solo podrá eludir la apertura de un procedimiento penal –que podrá instarse libremente por la Hacienda Pública- cuando transcurra el plazo de prescripción del delito fiscal, pues hasta ese momento la Administración tendría el “deber de denunciar” que el abogado del Estado se refiere con insistencia en su escrito de contestación a la demanda.

Mayores problemas plantea el precepto desde la perspectiva del ne bis in idem: la norma reglamentaria permite que un mismo comportamiento sea juzgado en sede penal después de haberlo sido en sede administrativa, con la sola salvedad de que la ejecución de la sanción quedará en suspenso.

Quedan entonces en el aire tres preguntas: la primera, si cabría aplicar un precepto como este en los casos en que la sanción ya se hubiera ejecutado. La segunda, qué mecanismos arbitra el ordenamiento jurídico para anular y dejar sin efecto una sanción eventualmente firme en el caso de que el juez penal aprecie en sentencia la existencia de delito. La tercera, si –por más que el procedimiento penal sea preferente- cabría iniciar un procedimiento de esa clase cuando existe una sanción administrativa firme en la que el órgano competente ha apreciado la comisión de una infracción tributaria por los mismos hechos que serían juzgados en sede penal.

En definitiva, la posibilidad de que la Administración, cuando aprecie indicios de la existencia de delito contra la Hacienda Pública, eleve el tanto de culpa a la jurisdicción penal o remita al Fiscal las actuaciones “en cualquier momento, con independencia de que hubiere dictado liquidación administrativa o, incluso, impuesto sanción” resulta contraria a la ley, lo que obliga a anular el número 2 del artículo 197.bis del Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, en la redacción derivada del Real Decreto 1070/207, de 29 de diciembre”.

Admisión y denegación de pruebas en lo contencioso-administrativo

 

El artículo 24 de la Constitución y nuestro ordenamiento procesal, ordinario y contencioso-administrativo, no obliga a que el juez deba admitir todos los medios de prueba que cada parte estime pertinentes en su defensa, sino sólo los que valore libre y razonablemente como tales (STS 20-10-1994, RJ 7540).

En efecto, si bien las partes del proceso, en el seno de la relación procesal entablada, tienen derecho a solicitar los medios de prueba pertinentes, de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 10 de octubre de 1995 y 8 de julio de 1996), y del art. 74.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956 (hoy art. 60 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio) se desprende que el otorgamiento de la prueba depende del criterio del Tribunal en relación a la influencia o pertenencia a los fines del juicio de los hechos sobre los que ha de versar en cuanto estos tengan un carácter dudoso o controvertido, no existiendo un derecho subjetivo a obtenerla y no produciéndose indefensión por su denegación. La propia doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencias 87/1992, 233/1992 y 131/1995), sustenta el criterio citado, afirmando que el derecho a la proposición de los medios de prueba no comprende la posibilidad de llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada.

En síntesis, el derecho mismo de defensa garantiza a quien está inmerso en un conflicto que se dilucida jurisdiccionalmente, la posibilidad de impulsar una actividad probatoria acorde con sus intereses siempre que la misma esté autorizada por el ordenamiento (STC 131/1995). Y no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada (STC 89/1986) en virtud de la cual las partes estuvieren facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tuvieran a bien proponer.

Por otro lado, en esta especializada Jurisdicción, “tener en cuenta el carácter revisor de la Jurisdicción contencioso-administrativa es necesario, porque, como regla general, en la vía administrativa ya se habrán cuestionado y debatido los hechos y se habrá practicado prueba (además de la realización de la actividad necesaria para que el órgano administrativo competente resuelve), y que todo lo actuado en aquella vía se incorpore al proceso contencioso-administrativo…” (STS 13-6-1991, RJ 4996).

A este respecto, el expediente administrativo constituye, de por sí, prueba en el proceso contencioso-administrativo, puesto que, como ha reiterado la jurisprudencia, las actuaciones del expediente administrativo constituyen un material probatorio que queda incorporado al proceso y como tal merece la atención valorativa del tribunal (STS 23 de noviembre de 1981, 15 de junio de 1983 y 28 de septiembre de 1987), de modo que no es necesario que se abra período de prueba ni que se proponga, en particular, como prueba el expediente administrativo (STS 16 de marzo de 1976).

Por otro lado, es improcedente la prueba cuando lo que se plantea es una cuestión estrictamente jurídica que puede ser examinada con los datos obrantes en el expediente administrativo y en el escrito de demanda y los documentos que a ella se adjuntaron (ATS 15-7-1998, RJ 6311) o debieron adjuntar. Tampoco procede la admisión de pruebas relativas a hechos que aunque no se presenten como tales no son sino medios probatorios que constan en el correspondiente expediente administrativo (ATC 160/1983, de 13 de abril).

Por lo demás, al margen del expediente administrativo, la documentación ha de acompañarse con la demanda con la excepción de la que fuese de fecha posterior o anterior, no conocida o no disponible, según el artículo 69.3 anterior y 56.4 vigente de la Ley Jurisdiccional (STS 24-2-1995, RJ 1668, entre otras).

El art. 283 de la supletoria LEC dispone que "1. No deberá admitirse ninguna prueba que, por no guardar relación con lo que sea objeto del proceso, haya de considerarse impertinente. 2. Tampoco deben admitirse, por inútiles, aquellas pruebas que, según reglas y criterios razonables y seguros, en ningún caso puedan contribuir a esclarecer los hechos controvertidos. 3. Nunca se admitirá como prueba cualquier actividad prohibida por la ley”.

Las expresiones "utilidad" y "pertinencia" son dos términos que en la práctica forense acostumbran a hallar íntimamente vinculados. Del adjetivo "pertinente" el Diccionario de la Lengua Española nos refiere: "(Del lat pertinens, -entis, p a de pertinere, pertenecer.) adj. Perteneciente a una cosa. 2. Dícese de lo que viene a propósito (...); 3. Der. Conducente o concerniente al pleito. (.. )". El adjetivo "útil" se define en los siguientes términos: "(Del lat utilis.) adj. Que trae o produce provecho, comodidad, fruto o interés. 2. Que puede servir o aprovechar en alguna línea (... )".

Así, entre otras, la STC 51/1985, de 10 de abril, seguida por otras como la 45/1990, de 15 de marzo; 59/1991, 14 de marzo; 205/1991, de 30 de octubre; 87/1992, de 8 de junio; y 26/2000, de 31 de enero,-se cuidaba de precisar que: "... la pertinencia de las pruebas es la relación que las mismas guardan con lo que es objeto del juicio y con lo que constituye thema decidendi para el Tribunal y expresa la capacidad de los medios utilizados para formar la definitiva convicción del Tribunal. ..".

En la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se asocia la pertinencia a la vinculación o adecuación de las pruebas solicitadas con las cuestiones fácticas suscitadas por los litigantes, entre otras, en las SSTS, Sala Primera, de 17 de julio de 1990; 15 de abril de 1991; 27 de junio de 1991; 18 de julio de 1991; "importancia para dirimir el conflicto" (STS Sala Primera, 4 de marzo de 1993; 26 de marzo de 1993; 20 de marzo de 1998; 8 de junio de 1999; y 10 de junio de 2000).

En análogo sentido, se han reputado pertinentes las pruebas "influyentes para la resolución del litigio -cfr. STC. 50/1982, de 15 de julio-, en consideración a su "relevancia o irrelevancia de los mismos en conexión con el asunto litigioso" -cfr., STC. 3/1984, de 20 de enero-; a la "relevancia de la prueba en cuestión respecto de la decisión concreta de que se trate" -cfr., SSTC 246/1994, de 19 de septiembre, y 110/1995, de 4 de julio-: la "relación con lo que es objeto del litigio" -cfr., STC. 51/1984, de 25 de abril-; o por " su relación efectiva con el verdadero tema que en el pleito se discute" –cfr. STC 167/1988, de 27 de septiembre -; por su "valor procesal apreciable" cfr STC. 55/1984, de 7 de mayo-; o por hallarse "... ordenadas a la demostración de conductas fácticas relevantes, y no ser superfluas, mínimas o intranscendentes, por hallarse en relación directa de conexión con lo que es materia u objeto del proceso y servir para esclarecer los hechos enjuiciados" -cfr, ATC. Sala 1a, Secc. 2a 21/1985, de 16 de enero -; o ser "decisiva o tener -influencia notoria para la resolución del pleito o de un punto controvertido en el mismo" -cfr., STC. 170/1987, de 30 de octubre-: tanto como su "adecuación e idoneidad" -cfr., ATC. Sala 1.a, Secc. 1a 305/1994 de 14 de noviembre.

La utilidad, por su parte, no es sino aquella especie del género "pertinencia" que alude a la idoneidad objetiva y en abstracto de la prueba propuesta para acreditar los hechos de que se trate -"adecuación de medio a fin"-. Debe significarse a este respecto que el con-cepto de "utilidad" se ha identificado en alguna ocasión por el Tribunal Constitucional con la noción de "pertinencia material", por oposición a la de "pertinencia formal".

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2019 (RC 3295/2016), ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas, nos ilustra respecto de la admisión o inadmisión de pruebas en el recurso contencioso-administrativo en los siguientes términos:

“Según hemos señalado en reiteradas ocasiones -sirvan de muestra las sentencias de 30 de noviembre de 2009 (casación 5556/05 ), 9 de febrero de 2009 (casación 8621/04 ), 23 de febrero de 2009 (casación 9827/04 ) y 4 de mayo de 2009 (recurso contencioso-administrativo 175/05 ), donde se citan otros pronunciamientos de esta Sala en los que se examina la relevancia de la denegación de medios de prueba-, es necesario <<...para que la infracción procesal adquiera dimensión casacional que, como consecuencia de tal infracción, se produzca real indefensión, en los términos como ha sido entendida tanto por la jurisprudencia de esta Sala como por la doctrina del Tribunal Constitucional. Esto es, cuando la infracción denunciada se traduce en un impedimento o limitación improcedente del derecho de alegar en el proceso los propios derechos o intereses, de oponerse y replicar dialécticamente las posiciones contrarias, en el ejercicio del indispensable derecho de contradicción, o de acreditar en el proceso hechos relevantes para su resolución o sentido de la decisión (Cfr. STS 29 de junio de 1999 y STC 51/1985, de 10 de abril , entre otras muchas)...>> . En el mismo sentido puede verse la sentencia de la Sección 3ª de esta Sala de 20 de octubre de 2005 , cuya doctrina fue luego recogida en sentencia de la Sección 7ª de 25 de julio de 2007 (casación 2770/02 ).

Siguiendo en esta línea, un motivo de casación fundado en la denegación de un medio de prueba debe ser examinado tomando como referencia los requisitos que señala la jurisprudencia constitucional cuando enjuicia peticiones de amparo basadas en tal denegación de pruebas. En este sentido, las mismas sentencias a las que acabamos de aludir nos recuerdan las siguientes notas: <<... Es necesario asimismo que la falta de actividad probatoria se haya traducido en una efectiva indefensión del recurrente, o lo que es lo mismo, que sea "decisiva en términos de defensa" ( SSTC 1/1996, de 15 de enero, FJ 2 ; 219/1998, de 17 de diciembre, FJ 3 ; 101/1999, de 31 de mayo, FJ 5 ; 26/2000, FJ 2 ; 45/2000 , FJ 2). A tal efecto, hemos señalado que la tarea de verificar si la prueba es decisiva en términos de defensa y, por tanto, constitucionalmente relevante, lejos de poder ser emprendida por este Tribunal mediante un examen de oficio de las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, exige que el recurrente haya alegado y fundamentado adecuadamente dicha indefensión material en la demanda, habida cuenta de que, como es notorio, la carga de la argumentación recae sobre los solicitantes de amparo. ( SSTC 1/1996, de 15 de enero ; 164/1996, de 28 de octubre ; 218/1997, de 4 de diciembre ; 45/2000 , FJ 2). e) La anterior exigencia se proyecta en un doble plano: de una parte, el recurrente ha de razonar en esta sede la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas ( SSTC 149/1987, de 30 de septiembre, FJ 3 ; 131/1995, de 11 de septiembre , FJ 2); y, de otra, quien en la vía de amparo invoque la vulneración del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes deberá, además, argumentar de modo convincente que la resolución final del proceso a quo podría haberle sido favorable, de haberse aceptado y practicado la prueba objeto de controversia ( SSTC 116/1983, de 7 de diciembre, FJ 3 ; 147/1987, de 25 de septiembre, FJ 2 ; 50/1988, de 2 de marzo, FJ 3 ; 357/1993, de 29 de noviembre , FJ 2), ya que sólo en tal caso, comprobado que el fallo pudo, acaso, haber sido otro si la prueba se hubiera admitido, podrá apreciarse también el menoscabo efectivo del derecho de quien por este motivo busca amparo ( SSTC 30/1986, de 20 de febrero, FJ 8 ; 1/1996, de 15 de enero, FJ 3 ; 170/1998, de 21 de julio, FJ 2 ; 129/1998, de 16 de junio, FJ 2 ; 45/2000, FJ 2 ; 69/2001, de 17 de marzo , FJ 28)...>>.

Pues bien, trasladando estas consideraciones al caso que ahora nos ocupa, llegamos a la conclusión de que, aunque resulta ciertamente escueta y lacónica la manera en la que la Sala de instancia fundamenta la denegación de la prueba testifical, sucede que la parte recurrente no ha justificado la relevancia de dicha prueba para la resolución del litigio ni, en definitiva, en qué medida el resultado de la prueba, de haberse admitido y practicado, podría haber modificado el resultado de la decisión.

Así, la parte que proponía la prueba testifical no sólo no justificó ante la Sala de instancia que la persona que proponía como testigo hubiese intervenido en la valoración de los aspirantes, sino que tampoco justificó, ni aun de forma indiciaria, por qué razón y en qué medida la supuesta falta de formación de esa persona habría tenido una incidencia negativa específica en la valoración de los méritos de la Sra. Dª Antonieta frente a su competidor, Sr. Bernardo”.