El procedimiento sancionador puede concluir por la caducidad del mismo. En tal caso, la resolución ha de reconocer la caducidad, que “debe” ser declarada (arts. 21.1 y 84.1 LPAC), pero ello no obsta a su eficacia, no siendo necesario siquiera que sea denunciada por el interesado: “Toda vez que la caducidad del procedimiento sancionador puede ser apreciada de oficio, ya que el procedimiento en materia de sanciones es una garantía para el sancionado, es intranscendente que el recurrente haya alegado este extremo sólo en el trámite de conclusiones y no lo hubiera hecho previamente en el escrito de demanda” (STS 20-6-2006, RJ 3200).
Pues bien, en los procedimientos de oficio de tipo sancionador o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, la falta de resolución en plazo determina siempre la caducidad (y no el silencio administrativo). En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones (art. 25.1 b) LPAC). La LPAC añade (art. 25.2) que “En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución”. Además, el plazo puede suspenderse o ampliarse con arreglo a las normas generales de los arts. 22 y 23 LPAC. Dado el principio “non bis in idem”, que se comenta en esta misma obra, el plazo de caducidad quedará también suspendido por la tramitación del proceso penal que determine la suspensión del administrativo (STS 7-6-2005, RJ 5888).
¿Cuál es el plazo? Según el art. 21.1 LPAC, “la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación”. Con arreglo al art. 21.2 y 3 LPAC, “El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea’’. Y “Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses”, plazo que ahora resultará aplicable con carácter general al haberse derogado el RPPS que contenía un plazo general de 6 meses para los procedimientos sancionadores .
El plazo de caducidad se cuenta, “en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación” (art. 21.3 LPAC). Por lo pronto, como aclaran las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2008 (Rec. 1608/2004), 28 de mayo de 2008 (Rec. 82/2005) y 14 de julio del 2009 (Rec. 4682/2007), el inicio del plazo de caducidad se produce en la fecha de adopción del acuerdo de incoación y no en la fecha de su posterior notificación. Precisa, además, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 2009 (Rec. 4351/2006) que las fechas que resultan determinantes a efectos de caducidad son las de iniciación de los procedimientos sancionadores, y no las fechas en que se formularon las denuncias o se produjeron las actuaciones administrativas de inspección preliminares.
Las Sentencias del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2000 (RJ 4442) y 15 de noviembre de 2000 (Rec. de casación en interés de Ley 4041/1999, RJ 10064) aclaran que el plazo se empieza a contar desde la iniciación efectiva del procedimiento, para lo que no basta una denuncia sino el acuerdo formal de iniciación. Esta doctrina es reiterada por la Sentencia de 23 de mayo de 2001 (RJ 4287), que insiste en que para el comienzo del plazo de caducidad la denuncia debe estar debidamente notificada. Sin embargo, la Sentencia de 4 de junio de 2004 (RJ 3879) precisa que, a tal efecto, es irrelevante que el procedimiento se siga luego contra otro sujeto distinto del inicialmente notificado, pues “por parte de la Administración siguen dándose las mismas circunstancias que le permiten proceder desde ese mismo momento a la instrucción del expediente sancionador, puesto que cuenta, al igual que en el supuesto en el que no existe la referida diversidad de sujetos, con todos los datos necesarios para dicha instrucción”, y “desde la perspectiva del sujeto titular del vehículo cuando no coincida con el conductor infractor… sus derechos de defensa no resultan perjudicados. En efecto, o bien la notificación efectuada al conductor le llega regular y puntualmente por su mediación o, en caso contrario, en nada le perjudica que el plazo del procedimiento sancionador esté corriendo ya, puesto que en todo caso deberá practicarse la audiencia al interesado…”.
No obstante, la posición de la jurisprudencia mayoritaria en el ámbito de los procedimientos sancionadores en materia de trasportes, traslada la doctrina aplicada en las sanciones de tráfico , y que viene a determinar que si el acta de denuncia, debidamente formalizada, contiene todos los elementos necesarios para sancionar y además se notifica al denunciado, la fecha de ésta es la que ha de tenerse en cuenta a efectos del cómputo de la caducidad (en este sentido, la STS de 10 de febrero de 2005, Rec. en interés de la Ley 9/2004).
Tampoco se inicia el cómputo con la visita que gire la Inspección sino cuando, al levantarse la correspondiente acta, comienza el procedimiento. Así, según la doctrina legal sentada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2001 (Rec. de casación en interés de Ley nº 256/2000), “el cómputo del plazo de caducidad de seis meses que establece el artículo 20.3 del Reglamento General sobre Procedimientos para la Imposición de Sanciones por Infracciones de Orden Social... aprobado por Real Decreto 928/1998, se inicia en la fecha del acta de infracción levantada por la Inspección, y no en la fecha de la visita de inspección de la que traiga causa si ésta fuera anterior”. Por su parte, la Sentencia de 10 de diciembre de 2001 (RJ 4823/2002) niega que el cómputo deba iniciarse a la fecha de determinadas actas meramente informativas. Es más, según las Sentencias de 26 de junio de 2001 (RJ 5740) y 5 de noviembre de 2001 (RJ 5264/2002), “el día inicial del cómputo de plazo… no debe ser, como la recurrente pretende, aquel en el que... [se] ordenó la incoación del expediente... sino aquel en que formalmente se inició el expediente sancionador”.
Ni, desde luego, se cuenta la caducidad del expediente desde el inicio de actuaciones previas (art. 55 LPAC). De este modo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 marzo 2009 (Rec. 4351/2006) declara inexistente la caducidad del expediente derivada de la necesidad de realizar actuaciones preliminares autorizadas por la norma y razonables ante las denuncias realizadas por terceros, considerando que las fechas que resultan determinantes a efectos de caducidad son las de iniciación de los procedimientos sancionadores, y no las fechas en que se formularon las denuncias o se produjeron las actuaciones administrativas de inspección preliminares.
Ahora bien, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2021 (RC 8325/2019), “a la cuestión con interés casacional cabe responder en el sentido de que la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad es la de la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento y no desde la fecha de las actuaciones previas, excepto que estas se utilicen fraudulentamente para alargar el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador, debiéndose entender que la inactividad injustificada y desproporcionada de la Administración desde la finalización de las actuaciones previas al inicio del expediente sancionador, conculca el derecho del interesado a la buena administración en su manifestación de no sufrir dilaciones injustificadas y desproporcionadas, y vicia las posteriores actuaciones llevadas a cabo por conculcar el principio de buena administración.
En el presente caso, ya se ha dicho, la normativa ordena que las actuaciones previas una vez finalizadas se remitan al órgano competente para sancionar en el plazo de 48 horas, disponiendo este del plazo de seis meses para resolver so pena de caducidad, estando probado que desde la remisión de las actuaciones previas al inicio del procedimiento sancionador transcurrieron casi quince meses de una absoluta inactividad, esto es, más del doble del tiempo disponible para tramitar y resolver el expediente sancionador, lo cual sin justificación alguna opuesta, resulta a todas luces desproporcionado conculcando el derecho de la parte recurrida a la buena administración, sin que encuentre amparo jurídico el haber sufrido dichas indebidas dilaciones y representando un vicio sustancial que se extiende a las posteriores actuaciones y resolución del procedimiento sancionador”.
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