La legitimación activa en lo contencioso-administrativo

Si sólo cupiese reaccionar frente a los actos administrativos ilegales cuando se ostentase un auténtico derecho subjetivo una gran parte de la actividad de la Administración quedaría exenta de control jurisdiccional. Surge así el concepto de interés legítimo. Observa CORDÓN MORENO que "el interés cuya titularidad se exige como presupuesto de admisibilidad no es... más que la invocación de una situación jurídica material que se afirma lesionada por la resolución administrativa impugnada". Así, el art. 19.1 LJCA dispone que “están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo”.

Para GARCÍA DE ENTERRÍA, se trata de un derecho subjetivo "reaccional o impugnatorio" que opera "cuando [el administrado] ha sido perturbado en su esfera vital de intereses por una actuación administrativa ilegal, supuesto en el cual el ordenamiento, en servicio del más profundo sentido de la legalidad en el Estado como garantía de la libertad, le apodera con un derecho subjetivo dirigido a la eliminación de esa actuación ilegal y al restablecimiento de la integridad de sus intereses". A lo que añade que "Donde está el derecho subjetivo no es en la violación abstracta de la norma, sino en la acción que se otorga para eliminar el acto que, habiendo violado la norma, causa un perjuicio personal al ciudadano, y es evidente que esa acción se otorga en interés del ciudadano [y por su interés, cabría añadir] que en tal sentido, y solo en el mismo, ejercita". A ello añade que "donde está el derecho subjetivo es en la acción reaccional, no en la situación previa... la cual se protege con dicha acción ...", y, ciertamente, el derecho subjetivo del que habla es la acción, pero ello no excluye que pueda preexistir un auténtico derecho subjetivo material o un mero interés legítimo.

LEGUINA VILLA se interrogaba: "¿Cuándo nace este interés legitimador? En otras palabras: ¿Qué condiciones deben concurrir en la relación establecida entre la actuación administrativa y la esfera de derechos e intereses del administrado? Dos son, a mi entender, los elementos que caracterizan la relación a que nos referiremos: 1) es una relación directa: es decir, el acto o el reglamento de la Administración incide sobre el interés material del administrado de tal manera que éste resulta directamente transformado; 2) es una relación de lesividad; en su incidencia sobre la esfera jurídica del administrado, el acto o la disposición administrativa producen un daño o lesión en aquella parcela concreta que llamamos interés sustancial", interés que, como aclara la Sentencia de 5 de octubre de 1962, puede ser de diversas clases, puesto que "cuando la ley habla meramente ... de un interés ... como justificativo del derecho a demandar, no distingue la naturaleza de tal interés, ni elimina o exige los de una clase o clases determinadas, y ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus ...". Por ello, el interés puede ser no sólo jurídico-administrativo sino que puede ser también civil, mercantil, político y hasta moral o afectivo, toda vez que, como pone de manifiesto SÁNCHEZ ISAAC, la jurisprudencia ha mantenido una indeterminación sustancial del interés, que va llenando con la calificación y subsunción de cada caso concreto.

En efecto, como reconoce la Sentencia de 28 de marzo de 1985, se aprecia la existencia de interés "siempre que pueda suponerse que la declaración jurídica preconizada colocaría a los recurrentes en condiciones naturales y legales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico, o incluso de índole moral o derivado de una simple relación de vecindad".

Así, la jurisprudencia contencioso-administrativa ha venido admitiendo la legitimación activa por ostentar un interés en accionar en favor de aquellos que resulten beneficiados o perjudicados por la anulación o el mantenimiento del acto administra­tivo, sin ser titulares de un derecho subjetivo (STS 3-11-1964, 4-5-1972, 30-4-1977, 28-1-1978 y 9-10-1984). Y, sin perjuicio de que el acto recurrido haya de agotar la vía administrativa, no es preciso haber comparecido en el procedimiento administrativo para estar legitimado activamente en el proceso contencioso-administrativo (STS 23-6-1965 y 20-6-1966).

Antes de la Constitución, NIETO auguraba ya que "es muy posible -yo, al menos, quiero tener tal esperanza- que dentro de algunos años los estudiosos del Derecho administrativo... [se pregunten] ¿Qué tiempos eran aquellos (refiriéndose a los actuales), en que resultaba preciso derrochar paciencia e ingenio para aclarar un concepto tan inútil como el de interés directo?" . Pues bien, el art. 24 de la Constitución suprime el calificativo de "directo" del interés y constitucionaliza la tutela jurisdiccional no sólo de los derechos sino también de los intereses legítimos. De este modo, recoge la distinción de la Constitución italiana entre derechos subjetivos e intereses legítimos, configurados estos últimos como situaciones subjetivas sustanciales típicas, tesis defendida con anterioridad por GARRIDO FALLA, si bien otros, como CORDÓN MORENO, precisan que no puede tomarse tal distinción en Derecho español sin las debidas precauciones y salvedades. Con independencia de esta discusión, lo relevante aquí es la supresión del requisito de que el interés sea "directo", luego basta un interés indirecto.

Para algunos, interés directo e interés legítimo son lo mismo. Sin embargo, ha preponderado el criterio que diferencia ambos conceptos (interés directo e interés legítimo) para considerar que la exigencia de que el interés sea directo ha sido superada por la Constitución, bastando que el interés sea legítimo. En este sentido se pronuncia, por ejemplo, CANO MATA, así como GARCÍA DE ENTERRÍA, según el cual "el Tribunal Constitucional ha dicho ... que el concepto constitucional de <<intereses legítimos>> dispensa del requisito de que los mismos sean directos, como exigía la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art. 28); la Ley de Procedimiento Administrativo, de 1.958, aún precisaba más, artículo 113: <<interés directo, personal y legítimo>>. La Constitución no califica a los intereses tutelables de directos o de personales; de ahí el Tribunal Constitucional ha obtenido la consecuencia de que bastan intereses indirectos y que no se exige tampoco que sean personales...".

Estas conclusiones parecen ser compartidas por la jurisprudencia. Una Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1987 señala que basta que el interés sea legítimo, sea o no directo, pues "según el Tribunal Constitucional (Ss. 11 de octubre de 1982 y 11 de julio de 1983) basta que (los intereses) sean indirectos".

A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 1993 expone la siguiente doctrina:

"... bastará con reproducir aquí las siguientes palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de noviembre de 1.992: <<Concretamente, respecto al interés directo previsto en el art. 28.1 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como criterio de legitimación necesario para formular recurso contencioso-administrativo, hemos dicho que después de la Constitución y a la luz del art. 24.1 de la misma, hay que entenderlo sustituido por el criterio más amplio de interés legítimo identificable con cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida (SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988 y 97/1991 y Auto TC 356/1989) ...".

Asimismo, la Sentencia de 18 de noviembre de 1993 declara que

"ese interés, que abarca todo interés material o moral que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la pura legalidad), puede prescindir, ya, de las notas de personal y directo, pues tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional han declarado, al diferenciar el interés directo y el legítimo, que éste no sólo es superador y más amplio que aquel sino también que es, por sí, autosuficiente".

El mismo criterio es sostenido por la Sentencia de 18 de febrero de 1997, que, literalmente, dice que "el concepto de interés legítimo es más amplio que el de interés personal y directo".

Ahora bien, numerosas sentencias confirman que lo expuesto no debe llevar a confundir­ el interés legítimo en el mero interés por la legalidad, como la ya citada de 18 de noviembre de 1993. Igualmente, entre otras, la Sentencia de 9 de octubre de 1.984 reconoce que procedería "negar la legitimación al demandante por entender que su interés no excede del referido campo de la mera legalidad". De este modo, salvo las excepciones legalmente reconocidas (como el urbanismo o la protección del patrimonio histórico-artístico), no se admite la acción pública o popular en el contencioso-administrativo, que exige la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés legítimo (STS 28-5-1985, 6-6-1988, 31-5-1990, y 17-7-1991).

Pues bien, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de abril de 2018 (RC 218/2016) sigue una doctrina flexible y casuística, “en coherencia con la doctrina jurisprudencial sentada sobre la legitimación activa, de la que es exponente - entre otras- la STS del Pleno de la Sala Tercera de 3 de marzo de 2014 (RC 4453/2012 ). Esta sentencia, tras afirmar que la legitimación activa se erige en pieza clave de interpretación de nuestro derecho procesal y soporte del derecho a la tutela judicial efectiva, establece que, dado que en el terreno de la legitimación está en juego el acceso a la jurisdicción, habrá de desplegar su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento del fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad. Por eso, no es de extrañar que, a continuación disponga que "La regla general para que la legitimación activa, le sea reconocida a una determinada persona física o jurídica en la interposición de un recurso contencioso-administrativo, exige la existencia de un interés legítimo, que debe ser identificado con ocasión de la interposición de cada recurso contencioso-administrativo", así como que "El casuismo y la variedad de situaciones que la realidad jurídica nos puede deparar, exige un análisis puntual y pormenorizado de cada supuesto enjuiciado, para discriminar e identificar el concreto interés legítimo que sustenta la legitimación activa del recurso entablado, como ya apuntamos en nuestras SsTS 12 de noviembre de 2012 (casación 1817/09, FJ 2 ) y de 14 de marzo de 2011 (casación 4223/08 FJ 2)".


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado