Los contratos administrativos especiales

 

Junto a los contratos administrativos típicos, son también contratos administrativos (llamados especiales): «Los contratos declarados así expresamente por una Ley, y aquellos otros de objeto distinto a los expresados en la letra anterior, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración» (art. 25.1 b) LCSP).

Se trata por tanto de contratos administrativos por estar vinculados al giro o tráfico administrativo pero distintos a los de obras, concesión de obras, concesión de servicios, suministro y servicios, que son los contratos administrativos típicos o especialmente regulados (art. 12 y ss. LCSP). Son también contratos distintos a aquellos que contienen elementos de más de un contrato típico, porque en tal caso nos encontraríamos ante el contrato mixto (art. 18 LCSP).

Precisamente por su propio carácter especial, «a los contratos administrativos especiales… les serán de aplicación, en primer término, sus normas específicas» y, sólo después, al igual que los contratos administrativos típicos, la LCSP, sus normas de desarrollo y, supletoriamente, las demás normas de Derecho administrativo. En último término, y en defecto de las anteriores, se les aplicarán las normas de Derecho privado (art. 25.2 LCSP).

Vamos, ahora, a referirnos a algunos supuestos en particular.

En primer lugar, mientras que los contratos sobre bienes patrimoniales son, en principio, calificables como privados (Cfr. art. 110.1 LPAP), «es evidente que manual d 632 e contratación del sector público cuando la Administración actúa sobre los bienes de dominio público, en cualquiera de sus diversos aspectos (incluyendo el ámbito contractual), lo hace revestida de «imperium» y utilizando una serie de facultades exorbitantes que son propias de los bienes de tal carácter y por tanto la competente para la revisión de los actos que sobre ellos recaigan será esta jurisdicción contencioso-administrativa salvo cuando se trate de cuestiones de propiedad, cuya competencia para resolverlas se encomienda a los tribunales de la jurisdicción civil» (STS 11-5-1982, RJ 3162). Por supuesto, son contratos administrativos los que tienen por objeto bienes de dominio público adscritos a un servicio público (STS 11-4-1981, RJ 1843; 2-7-1982, RJ 5256; 11-3-1985, RJ 1503; y 27-10-1987, RJ 9186). Y por su asimilación a los bienes de dominio público, merecen la calificación de administrativos los contratos sobre bienes comunales (STS 9-2-1985, RJ 1007). Ahora bien, tales contratos o relaciones jurídicas, al igual que los relativos a los bienes patrimoniales, quedan, en principio excluidos de la LCSP por virtud de su art. 926.

Entra igualmente en el campo de los contratos administrativos el de compraventa de productos agrarios como consecuencia de una operación de intervención administrativa (STS 24-2-1987, RJ 3359) o un contrato de almacenamiento de carne congelada igualmente en el marco de una intervención administrativa en materia de agricultura, ganadería y alimentación (STS 25-6-1990, RJ 7107).

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1996 (RJ 5867) califica como contrato administrativo el relativo al aprovechamiento de caza en monte catalogado, partiendo de que «lo característico del contrato administrativo será recaer sobre un objeto en el que un interés público de la competencia de la Administración contratante esté implicado en tal medida que resulte justificada la existencia de prerrogativas exorbitantes, especialmente la de la decisión unilateral y ejecutiva». A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de junio de 2005 (RC 5189/2000) nos dice que «esta Sala ha de aplicar, la doctrina establecida, por las Sentencias del Tribunal Supremo ya citadas, que refieren la naturaleza administrativa de los contratos de adjudicación de aprovechamiento cinegético en los montes Catalogados de Utilidad Pública». Igualmente podemos citar el caso de un contrato forestal con inclusión de cláusula que obliga al adjudicatario a transformar la materia adquirida en una serrería (STS 13-7-1992, RC 1601/1989).

Se ha calificado así mismo como contrato administrativo especial el relativo a la creación de plazas residenciales para personas mayores (STS 23-11-2011, RC 584/2010).

De otro lado, según el informe de la Junta Consultiva 55/1996, de 18 de octubre de 1996, «la relación contractual entre la Tesorería de la Seguridad Social y los depositarios de bienes embargados debe ser calificada como contrato administrativo especial y, en consecuencia, se regirá por sus propias normas —las contenidas en los artículos 138 y 139 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1637/1995— y, en su defecto, por las normas que menciona el artículo 7.1 LCAP», actualmente el citado art. 25.2 LCSP.

Es también administrativo el contrato de fomento, pues «la actividad de fomento, típicamente administrativa, [que] es el fin que con tal contrato se persigue... presenta como indubitada la naturaleza administrativa del contrato» (STS 11-12-1978, RJ 134/1979), siendo «irrefutable la índole administrativa del contrato... informado por el explícito propósito de favorecer el desarrollo industrial y la creación de empleo, lo que en definitiva supone encomiable ejercicio de la actividad administrativa de fomento» (STS 30-10-1983, RJ 5846)27. Podría ser calificado como administrativo, incluso, un contrato de préstamo, a través del cual la Administración ejerce una potestad administrativa de fomento (STS 4-2-1987, RJ 2062). No, en cambio, si el préstamo lo recibe la Administración: téngase en cuenta la calificación legal de diversos contratos financieros como contratos privados (Cfr. art. 26.2 LCSP).

Las Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de julio de 1984 (RJ 3938) y de 9 junio 1994. (RJ 5150) califican como administrativo el contrato de apuestas mutuo- deportivas-benéficas (las quinielas), por la intensidad que alcanza la modulación administrativa, con una regulación específica, junto con la consideración del interés inmediatamente protegido; lo que es coherente con el régimen jurídico-público de responsabilidad extracontractual o patrimonial que igualmente aplica la Jurisprudencia.

Por otra parte, tiene declarado el Tribunal Supremo que «los denominados contratos instrumentales o sea los relacionados con la satisfacción directa o indirecta de una necesidad pública caen dentro de la órbita contemplada de la jurisdicción contenciosa» (STS 12-4-1984, RJ 1995; y 15-6-1988, RJ 4606), caso del proyecto de obra, actualmente considerado especialmente dentro del contrato de servicios (Cfr. art. 314.1 LCSP).

De hecho, diversos supuestos que se han calificado como de contrato administrativo especial podrían considerarse como simple contrato administrativo de servicios, máxime a la luz del amplísimo concepto que del mismo contienen tanto la LCSP28 como la correspondiente Directiva comunitaria. Así, el transporte escolar fue calificado como contrato administrativo especial por la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1989 (RJ 4409). Lo cierto es que se trata de un servicio de transporte terrestre por carretera que se presta a la Administración (y paga ésta), aun cuando se refiera a personas ajenas a la Administración (p. ej. alumnos de centros privados). De hecho, podemos citar al menos dos Sentencias del Tribunal Supremo que contemplan contratos de transporte sanitario de enfermos de la Seguridad Social, calificados como contratos de servicios (SSTS 9-9-1999, RJ 6882; y 19-7-2000, RJ 7428). En esta línea, el Informe 4/2000, de 14 de marzo, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid califica el contrato de transporte escolar como contrato de servicios y la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2002 (RJ 5082), aunque no contiene argumentación alguna al respecto, concibe el contrato de transporte escolar como contrato administrativo típico de gestión de servicios públicos (actualmente bien concesión de servicios o bien servicios).

Igualmente son calificados como contratos administrativos especiales, aun cuando quizá pudieran simplemente tipificarse como de servicios, la explotación de un servicio de cafetería (STS 16-9- 2004, RC 6721/2001) o un arrendamiento de servicios denominado «operación y conservación de la carretera» (STS 23-11- 2012, RC 4143/2009).