SENTIDO NEGATIVO DEL SILENCIO EN PROYECTOS DE LÍNEAS ELÉCTRICAS EN SUELO PROTEGIDO

La Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2026 (RC 4640/2023) declara que "una solicitud de licencia para extender una línea eléctrica en terrenos en situación de suelo rural especialmente protegido implica autorizar una actividad susceptible de provocar daños en el medio ambiente y, por eso, el sentido del silencio debe ser negativo aunque se ajuste a las disposiciones urbanística".

Lo explica así:

"I.- El citado artículo 11.3 TRLSRU establece el sentido negativo del silencio administrativo para la adquisiciónde facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística. También, según el apartadob) del número 4 del mismo artículo, a las obras de edificación, construcción e implantación de instalacionesde nueva planta, supuesto de silencio negativo que, en interpretación de la STC 143/2017, es constitucional«solamente cuando las actividades y usos urbanísticos cuya autorización se solicita se lleven a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida» (FJ 23).
Ambos supuestos normativos evocan una eventual contradicción de las actuaciones que requieren licenciacon la ordenación urbanística, aunque la última -según la citada STC 143/2017- también está destinada apreservar los valores ambientales.
Pues bien, pone de relieve la sentencia aquí recurrida que las actuaciones sobre suelo rústico que tienen porobjeto la generación de energía mediante fuentes renovables, incluidas las infraestructuras de evacuación,estaban sometidas al tiempo en que se tramitó el expediente urbanístico a la especialidad del artículo 12.5 dela Ley 2/2007 de Andalucía. Este precepto, hasta su reforma por el Decreto-ley 26/2021, de 14 de diciembre,disponía: «Para las actuaciones de interés público vinculadas a la generación y evacuación de energía eléctricamediante energía renovable, la aprobación del proyecto de actuación o el plan especial [...] será sustituida porla emisión de informe favorable por parte de la Consejería competente en materia de urbanismo». Y, comotambién advierte la Sala de Andalucía, obra en el expediente el informe de la Consejería de Medio Ambiente yOrdenación del Territorio declarando la compatibilidad de la línea eléctrica de evacuación con el planeamientovigente en Castril y con el Plan Especial de Protección del Medio Físico -al que después nos referiremos. Laexpresada declaración, aun cuando es posterior en el tiempo a la solicitud de la licencia, despeja toda dudasobre la contravención de la ordenación urbanística.
Los Planes Especiales de Protección del Medio Físico tienen el cometido de establecer las medidas necesariasen el orden urbanístico para asegurar la protección del medio físico natural de cada provincia. Se hallanamparados en la hoy derogada Ley 7/2002 de Ordenación Urbana de Andalucía (artículo 14), y continúanvigentes de forma supletoria según el núm. 3 de la disposición transitoria séptima de la Ley 7/2021, de 1de diciembre, mientras no se produzca su desplazamiento por los instrumentos de ordenación territorial ourbanística. El Plan de la provincia de Granada, que data de 1987, incluyó el terreno que ha de soportar lalínea eléctrica en la categoría de «Complejo Serrano de Interés Ambiental», que, según el Plan, comprendeespacios «relativamente extensos y/o de caracteres diversificados, con utilización y/o vocación principalmenteforestal, y en los cuales la cubierta forestal cumple y debe cumplir una función ambiental equilibradorade destacada importancia. Comportan en general importantes valores paisajísticos, y en ocasiones valoresfaunísticos destacados. Igualmente suelen presentar importante interés productivo». Dicha catalogaciónconlleva determinadas restricciones de uso regidas por la finalidad de preservar sus valores naturales.
II.- Hemos adelantado la vinculación del urbanismo con las normas de protección del medio ambiente. LaSTC 143/2017 que hemos citado observa que esta finalidad protectora subyace en el sentido negativo delsilencio asignado para las instalaciones de nueva planta en suelo rural (artículo 11.4, apartado b, TRLSRU), y elinforme de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio al que nos hemos referido declara laconformidad a la ordenación urbanística de la actividad objeto de autorización, pero hace la salvedad de quela actuación «queda sujeta a la obtención de la autorización ambiental correspondiente, requerida por verseafectado suelo no urbanizable de protección como "Complejo Serrano de Interés Ambiental"».
Con independencia de que podamos entender cumplido -con el informe de la Consejería- el requisito de laadecuación a la normativa urbanística de la instalación eléctrica, lo que permitiría eludir el sentido negativo delsilencio previsto en el TRLSRU, resulta que por afectar a un suelo rural preservado, los trabajos necesarios paraimplantar la línea eléctrica subterránea, e incluso su mera existencia, son notoriamente susceptibles de causardaños al medio ambiente, por lo que debe incluirse la actividad en los supuestos que menciona el artículo 24.1LPACAP y atribuir al silencio un alcance negativo.
No compartimos el razonamiento de la Sala de Andalucía para sostener lo contrario. Ésta, acogiendo laargumentación de «Andaluza de la Energía», afirma que no es de aplicación al caso la excepción del artículo24.1 LPACAP, pues aunque la actividad sujeta a autorización afecta al medio ambiente, no es apreciable undaño por disponer de la preceptiva autorización ambiental.
Es difícil deslindar entre lo que es una mera afectación y un daño cuando se trata del medio ambiente, dondetoda afectación supone una alteración de sus condiciones naturales, por lo que es difícil concebir un actode envergadura como el de autos que sea totalmente inocuo. Pero, además, la presencia de la autorizaciónambiental integrada (regulada en el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre), o de una evaluaciónambiental favorable (Directivas 2001/42/CE y 2011/92/UE, y Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluaciónambiental), no despeja la eventualidad de la producción de daños al medio ambiente. Precisamente unade las funciones de tales instrumentos es la de corregir o compensar los impactos que él han de producirlos proyectos o actividades evaluadas. Por eso la última Ley citada define la evaluación ambiental comoel «proceso a través del cual se analizan los efectos significativos que tienen o pueden tener los planes,programas y proyectos, antes de su adopción, aprobación o autorización sobre el medio ambiente».
De acuerdo con el artículo 24.1 LPACAP, el silencio negativo es de aplicación general a todas las actividadespotencialmente lesivas para el medio ambiente, al margen de que su impacto pueda ser corregido, minimizadoo compensado de alguna forma. En consecuencia, dilucidar si dicha norma es aplicable no requiere en lainmensa mayoría de los casos sino atender al contenido de la autorización solicitada en cuanto a la índole dela actividad a desarrollar y las condiciones del espacio físico que ha de soportarla.Una cuestión es el examende legalidad de la licencia, que implica valorar su acomodación a las normas del planeamiento urbanístico, queen este caso no podía apreciarse desde un primer momento al depender del informe favorable de la Consejería,y otra distinta la mera posibilidad de que se originen daños al medio natural, hecho que podría apreciarsedesde el primer momento en función de la obra que exige la implantación de la línea eléctrica y las reconocidascondiciones ambientales del suelo afectado."