LAS MOBILE-HOMES NECESITAN LICENCIA

La Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2024 (RC 7459/2022) estima que las llamadas "mobile-home" necesitan licencia urbanística. A pesar de su nombre, no son realmente móviles como una caravana sino que se transportan hasta el lugar donde sea y ahí quedan ubicadas.

Lo razona el Alto Tribunal del modo siguiente:

"En el fundamento quinto de la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Tarragona, que antes hemos reproducido parcialmente, aborda esta cuestión en el fundamento quinto en el que analiza certeramente esta cuestión al examinar las características de los "mobile-home" y "bungalows" que singularmente están emplazados en el camping Las Palmeras, a los que considera verdaderas casas prefabricadas que, aunque sean transportables, han sido concebidas para permanecer establemente ancladas en una u otra parcela. Añade que hay unos anclajes metálicos regulables en altura que se apoyan sobre adoquines para afianzarse sobre el terreno lo que evidencia la fijeza de la instalación en el camping donde los módulos se alojan y la transformación de la parcela donde van a estar aposentados, de manera que, aun siendo móvil, se halla por sus características y acondicionamiento destinados a permanecer fijos en el terreno, al objeto de proporcionar a sus usuarios un alojamiento estable, aun cuando no sea continuado. Por ello, concluye que la simplicidad con la que la "mobile-home" se compra, se traslada y se coloca, contrariamente a lo sostenido por la recurrente invalida el uso que se hace del mismo.

Si la asimilación que hemos de hacer es a la casa prefabricada ninguna duda ofrece la exigencia de autorización administrativa, conforme con la legislación de ordenación territorial y urbanística, pues así se desprende del artículo 11.4.c) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que impone dicha autorización para la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.

No altera la anterior conclusión la Norma UNE-EN 1647, invocada por la parte, ya que esta norma, que no es propiamente jurídica, se limita a describir las características de las que han de estar dotadas las "mobile-homes" para ser consideradas habitables, pero sin hacer referencia alguna a las repercusiones urbanísticas de su instalación o a su necesaria conexión a la red de desagües y del suministro de agua y electricidad, conexiones necesarias para el uso al que están destinadas.

Y lo mismo puede afirmarse en relación con la cita del Reglamento General de Vehículos, cuyo Anexo II se limita a definir los tipos de vehículos sin que ello puede tener ninguna relevancia urbanística. Además, como hemos señalado anteriormente, la equiparación de las "mobile-homes" a los remolques no es correcta.

Dando respuesta a las cuestiones casacionales, podemos afirmar que la naturaleza de las denominadas "mobile-home" o casas móviles es asimilable a las casas prefabricadas desde la perspectiva de la exigibilidad de la licencia urbanística por uso de suelo, siendo de aplicación el artículo 11.4.c) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

En definitiva, serán las normas urbanísticas aplicables en cada caso las que legitimen la instalación de las casas móviles en un camping, sin que pueda quedar amparada dicha instalación en la licencia de actividad que se haya podido obtener previamente ya que esta licencia, como certeramente señala el Ayuntamiento de Tarragona, no tiene por función realizar el control urbanístico de los usos del suelo, sino procurar que la actividad se desarrolle sin causar molestias o perjuicios a su entorno.

Sentado lo anterior, es claro que ninguna infracción se produce de la Directiva de Servicios o de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, pues estas normas son aplicables a los requisitos que afecten al acceso a una actividad o a su ejercicio pero no a los requisitos que derivan de las normas de ordenación del territorio y urbanismo, en la medida en que estas no regulan o no afectan específicamente a la actividad del servicio aunque tengan que ser respetadas por los prestadores del servicio en el ejercicio de su actividad económica.

Es más, el considerando 56 de la Directiva, citando la autoridad del Tribunal de Justicia, expresamente señala que la protección del entorno urbano constituye una razón imperiosa de interés general que permite justificar la aplicación de regímenes de autorización y otras restricciones.

Tampoco es contraria la exigencia de licencia urbanística, cuando resulta procedente, a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, pues se justifica, como antes hemos indicado, en una razón imperiosa de interés general como es la protección del medio ambiente y el entorno urbano ( artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio)."

Francisco Garcia Gomez de Mercado

Abogado

QUIÉN PUEDE ANULAR UNA LICENCIA

 ¿Quién puede anular una licencia? ¿Lo puede hacer, como a veces sucede, un tribunal de lo penal, con ocasión de un delito como el de prevaricación?

A tenor del art. 9 LOPJ, respecto de la distribución de competencias entre los órdenes jurisdiccionales:

“3. Los del orden jurisdiccional penal tendrán atribuido el conocimiento de las causas y juicios criminales, con excepción de los que correspondan a la jurisdicción militar.

4. Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo…”.

De ello, a nuestro juicio, se deduce que, si bien el orden penal es el competente para declarar la existencia de delito, es el orden contencioso-administrativo el competente para declarar la nulidad de las actuaciones de la Administración sujetas a Derecho administrativo.

Es cierto que el art. 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) dispone que “Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: (…) d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta”. Pero, aunque el tribunal de lo Penal haya considerado que el otorgamiento de la licencia fue constitutivo de delito, ello no quita que se deba llevar a cabo la correspondiente declaración de nulidad de pleno Derecho del acto por los cauces previstos en la LPAC o en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En virtud del principio del art. 39.1 LPAC, “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. La concurrencia de una causa de nulidad de pleno Derecho debe ser expresamente declarada.

La posible existencia de infracción penal solo puede ser declarada por los tribunales penales. Tanto la Administración como los tribunales de lo contencioso-administrativo no pueden pronunciarse hasta que lo haga el orden jurisdiccional penal. Pero una vez que el tribunal penal se ha pronunciado, ello no obsta a la necesidad de una declaración administrativa o judicial contencioso-administrativa de la nulidad del acto.

Sin desconocer la existencia de cierta práctica contraria en el orden penal, entendemos que la doctrina correcta es la expuesta, y resulta respaldada por los pronunciamientos del Tribunal Supremo en su Sala de lo Contencioso-Administrativo, que atiende a la necesidad de que, aunque exista condena por delito, se adopte una declaración administrativa o jurisdiccional contencioso-administrativa (Cfr., p.ej. SSTS 15-4-2004, Rec. 7249/1999, y 26-11-2008, Rec. 1988 /2006; y ATS 22-5-1996, RJ 1996\4421).

La declaración de nulidad del acto, cualquiera que sea la causa en que se funde, sólo corresponde a la Administración y a los tribunales de lo contencioso administrativo. Los tribunales de lo penal pueden declarar la existencia de delito o falta pero no anular el acto administrativo en que se materialice el ilícito penal o que sea consecuencia de este. De este modo, corresponde a la Administración y a los tribunales de lo contencioso administrativo decidir si lo que los tribunales de lo penal han calificado como delito es un acto administrativo nulo de pleno Derecho. Como dice GARCIA DE ENTERRIA, corresponde a los tribunales de lo contencioso-administrativo, como jurisdicción principal, discernir si la sentencia penal inficiona o no la validez del acto administrativo al que el juez penal se ha referido sólo en vía incidental o prejudicial (Cfr. "La nulidad de los actos administrativos que sean constitutivos de delito ante la doctrina del Tribunal Constitucional sobre cuestiones prejudiciales administrativas apreciadas por los jueces penales. En particular el caso de la prevaricación", Revista Española de Derecho Administrativo nº 98, Abril-Junio, 1998, pág. 236). Destaca este autor la Sentencia del Tribunal Constitucional 89/1997 en cuanto afirma que una vinculación estricta y acrítica del juez con competencia principal a la sentencia penal previa en la que se ha hecho una valoración prejudicial de la misma materia constituiría un vicio de indefensión, condenado por el artículo 24 de la Constitución. En efecto, la meritada STC 89/1997 en relación con un recurso de amparo fundado en que la sentencia civil se sustenta en afirmaciones extraídas de un procedimiento penal en el que el recurrente en amparo no fue parte, resuelve que “el demandante del amparo no ha sufrido ninguna indefensión puesto que la sentencia penal previa ha sido meramente uno de los elementos de juicio tenidos en cuenta por el juzgador para resolver el proceso civil sometido a su consideración, y en modo alguno ha determinado una vinculación del Juez civil a lo declarado previamente en el proceso penal, habiendo podido el recurrente en todo momento articular los medios de prueba y formular las alegaciones que tuvo convenientes para desvirtuar los hechos que sirven de base para la solución del proceso civil”. Esto es, no hay indefensión si quien no fue parte en el proceso penal puede defenderse en un proceso civil, o en este caso sería contencioso-administrativo, que determinase, si procede, la nulidad de la licencia. Pero, a sensu contrario, sí concurre indefensión y vulneración del derecho al juez ordinario predeterminado por la Ley en el supuesto en que el juez penal ha declarado directamente la nulidad del acto administrativo, sin oír, además, al titular de la licencia.

De igual forma se manifiestan también otros autores, para los cuales la declaración de nulidad del acto administrativo es exclusiva de la Administración o los tribunales contencioso-administrativos, como, por ejemplo, AYALA MUÑOZ (Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo, Ed. Aranzadi, 4ª edición, págs. 454 y ss.).

PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD POR ANULACIÓN DE LICENCIA

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2021 (RC1913/2020) decide que “para la fijación del momento inicial del plazo de prescripción para exigir la responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de nulidad de una licencia que conlleva la demolición de lo ilegalmente construido deberá atenderse, en cada caso, a las circunstancias concurrentes en el concreto supuesto contemplado, de manera que si el interesado estuviera personado en el procedimiento, habrá que estar a la fecha en que le fuera notificada la sentencia firme anulatoria que le afectaba y, en caso de que no estuviera personado en aquél, a la fecha en que conoció o razonablemente pudo conocer el contenido de dicha sentencia”.

A esta conclusión llega a través de los razonamientos del FJ 5º:

“A la vista de lo expuesto, tenemos que fijar ahora la doctrina relativa al momento de inicio del plazo de prescripción de la acción para exigir la responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de nulidad de una licencia que conlleva la demolición de lo ilegalmente construido.

A tal efecto, es imprescindible -como punto de partida- tomar en consideración la doctrina establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ( TEDH) en su sentencia de 25 de enero de 2000 (Caso Miragall Escolano y otros contra España ) que, en lo que ahora interesa, guarda un claro paralelismo con el supuesto que examinamos pues, en ambos casos, no estaba personado el interesado en el procedimiento judicial relativo a la sentencia anulatoria.

De esa sentencia del TEDH conviene destacar las siguientes consideraciones:

"B. Apreciación del Tribunal

33. El Tribunal recuerda, de entrada, que su tarea no es la de sustituir a los Tribunales internos. Corresponde, en primer lugar, a las autoridades nacionales, y sobre todo a los Tribunales, el interpretar la legislación interna (véanse, "mutatis mutandis", Sentencias Brualla Gómez de la Torre, pg. 2955, ap. 31 y Edificaciones March Gallego, SA, pg. 290, ap. 33, anteriormente citadas).

El papel del Tribunal se limita a verificar la compatibilidad con el Convenio de los efectos de dicha interpretación. Esto es especialmente cierto al tratarse de la interpretación por parte de los Tribunales de reglas procesales como las de los plazos que rigen la presentación de documentos o de recursos (véase, "mutatis mutandis", Sentencia Tejedor García anteriormente citada, pg. 2796, ap. 31). El Tribunal considera, además, que la regulación de las formalidades y de los plazos exigidos para interponer un recurso tiene como finalidad la buena administración de la justicia y el respeto, en particular, del principio de la seguridad jurídica. Los interesados deben poder confiar en que esas reglas se apliquen.

34. El Tribunal señala que en este caso, según el artículo 1969 del Código Civil, el plazo para presentar cualquier acción comienza a correr, salvo disposición especial en contra, el día en el que la acción puede ser ejercida (apartado 23 "supra"). Observa que, al no ser partes en el proceso, los demandantes no recibieron notificación de la Sentencia en cuestión. Además, según Auto de 1 de julio de 1994 del Tribunal Supremo, citado por el Ministerio Fiscal ante el Tribunal Constitucional, es imposible fijar la fecha y la hora de la votación y del fallo de un recurso contencioso-administrativo mientras la sentencia no esté ni redactada ni firmada y, "esta fecha ni puede ni debe ser conocida en el momento del anuncio de la fecha de la votación y del fallo" (véase, "mutatis mutandis", Sentencia Papachelas contra Grecia de 25 de marzo de 1999 [TEDH 1999, 14], ap. 30, que aparecerá en el Repertorio Oficial del Tribunal).

35. El Tribunal señala, además, que, tanto el Ministerio Fiscal, en sus informes favorables a los demandantes, como los magistrados del Tribunal Constitucional que formularon votos particulares, precisaron que las partes no son convocadas a la lectura de las Sentencias. "A fortiori", lo mismo sucede con los demandantes, quienes no eran parte en el procedimiento al término del cual se dictó la Sentencia en litigio.

36. El Tribunal recuerda que las reglas relativas a los plazos para recurrir, tienen como finalidad el garantizar una buena administración de la justicia. Por ello, la regulación en cuestión, o la aplicación que de ella se hace, no debería impedir al justiciable utilizar una vía de recurso disponible. Procede, además, en cada caso, apreciar a la luz de las particularidades del procedimiento de que se trata, y en función de la finalidad y del objeto del artículo 6.1, la forma de publicidad del "fallo" prevista por el Derecho interno del Estado enjuiciado (Sentencia Axen anteriormente citada, pg. 14, ap. 31).

En este caso, el recurso contencioso-administrativo dirigido al Tribunal Supremo dentro del plazo de un año a partir de la publicación de la Sentencia en litigio en el Boletín Oficial, fue declarado inadmisible por extemporáneo, dado que, según la opinión mayoritaria del Tribunal Constitucional, este recurso hubiera debido ser presentado dentro del plazo de un año a partir del pronunciamiento de la sentencia. No obstante, parece poco probable que los demandantes hubieran conocido, en ese momento, una sentencia que no estaba dirigida a ellos y que había sido dictada en un asunto del que no eran partes. En opinión de los magistrados disidentes del Tribunal Constitucional, el plazo de recurso sólo puede computarse a partir del día en el que la persona que lo invoca está capacitada para actuar válidamente; en este caso, no podía tratarse del día del "pronunciamiento" de la sentencia, día en el que se procede a la votación y en el que las partes no están presentes. Así, el "dies a quo" debía ser el de la notificación de la sentencia, es decir, el momento en el que la parte está capacitada para actuar.

37. Al ser la cuestión relativa al principio de la seguridad jurídica, no se trata de un simple problema de interpretación de la legalidad ordinaria, sino de la interpretación irrazonable de una exigencia procesal que impidió el examen del fondo de una petición de indemnización, lo que supone la violación del derecho a una tutela judicial efectiva. El derecho de acción o de recurso debe ejercerse a partir del momento en el que los interesados pueden efectivamente conocer las sentencias judiciales que les imponen una carga o podrían vulnerar sus derechos o intereses legítimos. Si no fuera así, los Tribunales podrían, retrasando la notificación de sus sentencias, acortar sustancialmente los plazos de recurso, incluso hacer imposible cualquier recurso.

La notificación, en cuanto acto de comunicación entre el órgano jurisdiccional y las partes, sirve para dar a conocer la decisión del Tribunal así como los fundamentos que la motivan, para, dado el caso, permitir a las partes recurrir.

38. A la vista de lo que antecede, no se puede reprochar a los demandantes haber actuado con negligencia, ni haber cometido un error al no presentar sus reclamaciones administrativas hasta el 6 de julio de 1988, esto es, un año y dos días después del pronunciamiento de la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987, teniendo en cuenta, por un lado, el hecho de que el "dies a quo" era discutido y, por otro lado, que ellos no habían sido partes en el procedimiento al término del cual se dictó la sentencia enjuiciada del Tribunal Supremo. Además, el Tribunal Supremo examinó los recursos de los demandantes en única instancia.

Por consiguiente, el Tribunal considera que la interpretación excesivamente rigurosa hecha por los Tribunales internos de una regla procesal privó a los demandantes del derecho de acceso a un Tribunal para que examinara sus solicitudes de indemnización (véase, "mutatis mutandis", Sentencia Pérez de Rada Cavanilles de 28 octubre 1998 [TEDH 1998, 52], Repertorio 1998-VIII, pgs. 3256-3257, ap. 49).

39. Por lo tanto, hubo violación del artículo 6.1 del Convenio".

Esta Sala ha tomado en consideración la indicada sentencia del TEDH en distintas ocasiones, pudiendo citarse al efecto -entre otras- las SSTS de 16 de febrero de 2009 (RC 1887/2007); 25 de enero de 2011; nº. 662/2018, de 24 de abril; nº. 1.174/2018, de 10 de julio; y nº. 1.392/2019, de 17 de octubre (por referencia a la anterior).

En esas sentencias este Tribunal ha tenido que dilucidar cuál era el momento exacto en que comenzaba a correr el plazo de prescripción, esto es, la fecha inicial del cómputo, analizando y valorando, como es natural, las peculiares circunstancias concurrentes en cada caso, pero siempre partiendo -directa o indirectamente de una premisa esencial contenida en la doctrina establecida por el TEDH en el asunto Miragall Escolano y otros contra España: "El derecho de acción o de recurso debe ejercerse a partir del momento en el que los interesados pueden efectivamente conocer las sentencias judiciales que les imponen una carga o podrían vulnerar sus derechos o intereses legítimos".

Y así, en línea con esa doctrina del TEDH, en la citada STS de 16 de febrero de 2009 se estableció que "con arreglo a un criterio jurisprudencial bien asentado [véanse las sentencias de 22 de febrero de 1993 (apelación 10161/90, FJ 1º); 18 de abril de 2000 (casación 1472/96, FJ 6º); 27 de febrero de 2001 (casación 7251/96, FJ 3º); y 9 de abril de 2007 (casación 149/03, FJ 4º)], en virtud del principio actio nata (nacimiento de la acción) el cómputo para su ejercicio sólo puede comenzar si se conocen con plenitud los aspectos de índole fáctica y jurídica que constituyen presupuestos para determinar su alcance, esto es, cuando se manifiestan al afectado en su precisa dimensión los dos elementos del concepto de lesión: el daño y la comprobación de su ilegitimidad. Esta tesitura, en un caso como el actual, no tuvo lugar sino cuando se notificaron a las empresas recurrentes (véase la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 25 de enero de 2000, Miragall Escolano y otros contra España, apartado 36) los pronunciamientos jurisdiccionales que, de manera definitiva y firme, declararon que las sanciones impuestas eran disconformes con el ordenamiento jurídico".

Y, en sintonía con la anterior, en la STS 662/2018 se indicó: "Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto. Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado. Pero todo ello discurre en el ámbito del artículo 142.4 de la Ley 30/1992, no del apartado 5".

Pues bien, a la luz de estas consideraciones debemos dar respuesta a la cuestión requerida en el auto de admisión. Y ello nos lleva a afirmar que el momento inicial del cómputo del plazo de prescripción habrá de determinarse en función de las peculiares circunstancias concurrentes en cada caso, pues no es indiferente a estos efectos que el afectado por la anulación de la licencia esté o no personado en el procedimiento judicial en el que se ha dictado o, en su caso, confirmado la sentencia anulatoria.

Por tanto, no puede afirmarse con carácter general, a priori, que el momento inicial ha de situarse, siempre e indefectiblemente, en la fecha en que se pronuncia la sentencia, ni en la fecha en que ésta se notifica a la última de las partes personadas, ni en la fecha en que la sentencia alcanza firmeza, ni en la fecha en que se constata y declara formalmente en una diligencia posterior del letrado de la Administración de Justicia la firmeza de la sentencia que se habría producido en un momento anterior, ni -en su caso- en la fecha en que la sentencia se publica oficialmente.

Lo verdaderamente relevante, a estos efectos, para fijar la fecha inicial del cómputo, es el momento en que el afectado tiene conocimiento de la sentencia firme anulatoria, porque es en ese momento cuando podrá conocer la existencia y el alcance del daño y ello, lógicamente, dependerá de las concretas circunstancias presentes en cada caso. Si el interesado estuviera personado en el procedimiento en que dicha sentencia se dicta o, en su caso, se confirma -vg. en apelación- habrá que estar, con carácter general, a la fecha en que se le notifica esa sentencia (conforme prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015). Y si, por el contrario, el interesado no hubiera sido parte en el proceso en el que fue dictada o confirmada aquella sentencia, habrá que estar al momento en que tuvo conocimiento o pudo razonablemente conocer el contenido de la misma, lo que exigirá acreditar, analizar y valorar cuál ha sido la actuación del interesado, al objeto de verificar que ha observado un nivel de diligencia mínimamente aceptable al respecto y que se ha comportado en todo caso conforme a las exigencias de la buena fe.

Esta precisión no resulta contradictoria con la doctrina sentada en las SSTS nº 1.174/2018 y nº. 1.392/2019, que -"como regla general"- otorgaban prevalencia a estos efectos a la fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria del acto frente a la fecha de demolición del inmueble, razonando la citada en primer lugar que "es la sentencia anulatoria ---y no la orden concreta de demolición, o la demolición misma--- la que constituye una declaración ejecutiva respecto de la demolición del inmueble, no debiendo olvidarse que, entre otras muchas en las STS de 7 de febrero de 2000 y 15 de octubre de 2001, el Tribunal Supremo, siguiendo una reiterada doctrina de la Sala, señaló que "la demolición de lo construido es la consecuencia impuesta legalmente en el caso de anulación de una licencia concedida con infracción de la normativa urbanística". Y es que la propia STS 1.174/2018 efectuaba una referencia expresa a la STS nº 662/2018 que, en lo que ahora interesa, establecía que: "[u]na jurisprudencia reiterada e histórica de esta Sala Tercera -asentada desde que comenzó a interpretarse la citada Ley 30/1992- sitúa, pues, en la firmeza de la sentencia de anulación el comienzo del cómputo del año", introduciendo, en esta línea, una importante matización al señalar: "Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto.

Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado. Pero todo ello discurre en el ámbito del

artículo 142.4 de la Ley 30/1992, no del apartado 5"."

EL CAMBIO DE PLANEAMIENTO QUE HACE INEFICAZ LA LICENCIA ES TÍTULO SUFICIENTE DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

El cambio de planeamiento que hace ineficaz la licencia es título suficiente de responsabilidad patrimonial de la Administración, sin necesidad de que dicho título sea efectivamente extinguido.

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2021 (RC 7639/2019) sostiene que "ha de entenderse que el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística, como supuesto indemnizatorio previsto en el art. 35.c) del TRLS de 2008, constituye el hecho causante y título de imputación de la responsabilidad administrativa, en cuanto determina la pérdida de eficacia del título habilitante de obras y actividades y la producción de la lesión patrimonial indemnizable. Sin perjuicio de las resoluciones administrativas adoptadas por la Administración autonómica en el procedimiento correspondiente sobre el alcance de la modificación o extinción de dichos títulos habilitantes."

Se rechaza de este modo el planteamiento de las partes recurrentes, en el sentido de que el art. 35.c) del TRLS 2/2008 (art. 48.c del TRLSRU de 2015) no contempla la extinción automática de los títulos administrativos habilitantes otorgados y el derecho automático a la indemnización en cuanto se produzca un cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística, sino que exige la previa modificación o extinción de la eficacia de dichos títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, que deberá tramitarse conforme al procedimiento administrativo legalmente establecido, conjugando la legislación básica estatal con la legislación urbanística autonómica.

En definitiva, se solicitaba un pronunciamiento del más Alto Tribunal que determine que la entrada en vigor de una nueva ordenación no implica de forma automática la extinción de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades otorgados previamente, resultando obligado que la modificación o extinción de la eficacia de esos títulos se produzca de conformidad con el procedimiento correspondiente aplicable en la Comunidad Autónoma.

Antes al contrario, se confirma la argumentación de la Sala de instancia en el sentido de que la norma no incluye declaración expresa alguna sobre la vigencia o extinción de licencias previas al nuevo planeamiento, regla que sí aparecía en el art. 238 de la Ley del Suelo de 1992 (extinción automática) y en el art. 42 de la Ley 6/1998 (inicio obligado de expediente de extinción), normas ambas que fueron declaradas conformes a la Constitución por el Tribunal Constitucional ( SSTC 61/1997 y 164/2001) y razona sobre el supuesto indemnizatorio contemplado en el precepto, que es la modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes en cuanto viene determinada por el cambio sobrevenido de la ordenación urbanística, de manera que el precepto establece como daño indemnizable la pérdida o modificación de la eficacia del título habilitante y como hecho causante y título de imputación el cambio sobrevenido de la ordenación urbanística, en cuanto determinante de la pérdida de eficacia y la producción de la lesión patrimonial indemnizable. En otras palabras, el derecho a la indemnización se anuda y es consecuencia inmediata de la realización del hecho causante de la lesión patrimonial - cambio sobrevenido de la ordenación urbanística- que el perjudicado no tiene el deber de soportar.

En estas circunstancias, el planteamiento de los recurrentes, condicionando la pérdida de eficacia de los títulos habilitantes a la exigencia de la previa modificación o extinción de dichos títulos administrativos mediante el correspondiente procedimiento legalmente establecido, conjugando la legislación básica estatal con la legislación urbanística autonómica, supone alterar el título de imputación de la responsabilidad establecido en la norma estatal, que dejaría de ser el cambio de la ordenación urbanística incompatible con los títulos en cuestión, para pasar a identificarse con la existencia de la declaración administrativa de modificación o extinción del titulo habilitante, que obviamente no constituye el hecho causante sino la declaración de que el mismo se ha producido con la aprobación de la modificación de la ordenación urbanística que determina la pérdida de eficacia declarada.

EL AYUNTAMIENTO DE MADRID NO SE EXTRALIMITÓ EN SUS COMPETENCIAS AL EXIGIR LICENCIA URBANÍSTICA A LOS PISOS DE USO TURÍSTICO

 

Por Sentencia Nº 11 de 14 de enero de 2021 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid (Rec. nº 1418/2018) se confirma la competencia del Ayuntamiento de Madrid para limitar la implantación de alojamientos turísticos, blindando determinadas zonas de la capital, al objeto de proteger el interés general, el derecho a la vivienda y el entorno urbano.

En concreto, el llamado Plan Especial de Hospedaje perseguía proteger el uso residencial frente a la implantación del uso terciario en su clase de hospedaje, a través de dos instrumentos: de una parte, la condición de planta o posición del uso terciario y por otro lado, el acceso independiente.

Pues bien, contra el Acuerdo de la Comisión de Seguimiento del PGOU Madrid de 23 enero de 2018 referente a la “interpretación sobre la adscripción de uso y condiciones de aplicación que se han de requerir a los apartamentos turísticos y a las viviendas de uso turístico”, la Asociación de Gestores de Viviendas de Uso Turístico interpuso recurso contencioso-administrativo, defendiendo (esencialmente) la falta de competencia material del Ayuntamiento, por cuanto las medidas estaban referidas al turismo, materia en la que la Comunidad Autónoma es competente.

La Sala del TSJM concluye que no ha existido invasión de las competencias autonómicas en materia de ordenación y promoción turística. Así, mientras la Comunidad de Madrid ha establecido cuáles son las distintas modalidades de alojamiento turístico, el Ayuntamiento es competente para regular la tipología de usos, articulando al efecto instrumentos adicionales que ya figuran en el PGOUM como la condición de planta o posición del uso terciario en el edificio o el acceso independiente.

La Sentencia Nº 11/2021 también rechaza:

 Que el Ayuntamiento de Madrid haya incurrido en desviación de poder al regular el uso terciario de hospedaje mediante un plan especial en lugar de optar por la modificación puntual del PGOUM.

Además, añade que el Consistorio ha satisfecho cumplidamente las razones que justificaron la aprobación del Plan Especial, siendo innecesaria la emisión de un estudio económico-financiero.

 Que el Ayuntamiento de Madrid ha infringido el principio de defensa de la competencia al restringir la implantación de alojamientos turísticos, salvaguardando indebidamente determinadas zonas de la ciudad.

Con base en la jurisprudencia del TJUE sobre esta materia, el TSJM concluye que la protección del medio ambiente y del entorno urbano son razones de interés general. De esta forma, como ocurrió con el caso del PGOU de Bilbao, el Ayuntamiento está legitimado para restringir la actividad del hospedaje a fin de salvaguardar el uso residencial en aquellos distritos en los que está siendo desplazado por el uso terciario, para hacer frente a "la transformación -de hecho- de un uso tradicional residencial, en otro, pujante y turístico, con todas la consecuencias que de ello se derivan, pues, es evidente que cuando más auténtico es un lugar, a más gente atrae, pero, cuanta más gente atrae, más se diluye su auténtica identidad, y con ello la vida de los residentes habituales del mismo lugar”.

María Vizán Palomino
Abogada

Declaración responsable en vez de licencia

 

Históricamente el control de las obras y otras actuaciones urbanísticas se lleva a cabo de manera previa por la Administración a través de la licencia. Pero hoy en día ante la falta de respuesta en plazo de la Administración a las solicitudes presentadas, se aplica como regla, aun con excepciones, el silencio negativo, de forma que se presume que la licencia ha sido denegada, y no concedida, a diferencia de la regla general, inversa, anterior. Además, en los casos en que se entiende concedida la licencia por silencio positivo, nos encontramos ante un título débil, que puede ser desconocido si infringe la normativa aplicable. Ante esta situación, se plantea sustituir la licencia por una declaración responsable o comunicación previa de la persona interesada, sin control previo de la Administración.

El art. 11.5 TRLSRU 2015 contempla expresamente esta sustitución para las licencias de primera ocupación: “Cuando la legislación de ordenación territorial y urbanística aplicable sujete la primera ocupación o utilización de las edificaciones a un régimen de comunicación previa o de declaración responsable, y de dichos procedimientos no resulte que la edificación cumple los requisitos necesarios para el destino al uso previsto, la Administración a la que se realice la comunicación deberá adoptar las medidas necesarias para el cese de la ocupación o utilización comunicada…”.

En la legislación autonómica, el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, introduce un artículo 169 bis en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante, LOUA), conforme al cual “1. Están sujetas a declaración responsable ante el Ayuntamiento las siguientes actuaciones urbanísticas: a) Las obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto de acuerdo con la legislación vigente en materia de edificación (…)”.

La nueva norma entra en vigor desde el 13 de marzo de 2020, pero no solo es aplicable a los procedimientos iniciados con posterioridad, sino que, además, la Disposición Transitoria Décima del Decreto-ley ordena que “La modificación del artículo 169 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, podrá ser aplicable, a solicitud del interesado, a aquellos procedimientos de otorgamiento de licencia urbanística que estuvieran en tramitación”.

Por tanto, para la realización de “obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto de acuerdo con la legislación vigente en materia de edificación” es claro que basta la declaración responsable, sea desde un inicio o por aportación posterior y modificación del procedimiento, de tramitación de licencia a declaración responsable.

De hecho, esta previsión de declaración responsable para obras menores se contenía ya en algunas ordenanzas. Así, por ejemplo, la Ordenanza Municipal Reguladora del Procedimiento de Declaración Responsable para la realización de Obras Menores del Ayuntamiento de Rota (BOP Cádiz nº 219 de 13/11/2015), cuyo artículo 2.1.i) incluye, por ejemplo, las “Obras de urgencia que sea necesario acometer por las empresas suministradoras (electricidad, agua, gas canalizado, comunicaciones, etc.) con motivo de averías que afecten al servicio, así como la ejecución de nuevas acometidas o reparación de las existentes”.

Entre otros casos, cabe citar la Ley Foral navarra 5/2015, de 5 de marzo, de medidas para favorecer el urbanismo sostenible, la renovación urbana y la actividad urbanística en Navarra, que modifica la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, o la Ordenanza municipal reguladora de la licencias urbanísticas y las declaraciones responsables de obra de Zamora, de 28 de abril 2016, entre otras muchas normativas que contemplan la declaración responsable o la comunicación previa como sustitutivas de la licencia.

Igualmente la contempla la Ordenanza de la ciudad de Madrid, que establece los supuestos en que procede licencia, declaración responsable o comunicación, destacando que se excluye la declaración responsable en las obras que requieran la realización de obras que exijan la redacción de un proyecto de obras de edificación de conformidad con la LOE (art. 55.3 c), supuesto en que tampoco basta una comunicación previa.

Además, actualmente, bajo el prisma de la necesaria reactivación económica tras la Covid19, se está planteando por el Gobierno de la Comunidad de Madrid la sustitución de las licencias por declaraciones responsables o comunicaciones previas con carácter total o parcial, en una posible nueva Ley del Suelo.

De hecho, ya en relación directa con la crisis ocasionada por la Covid19, podemos mencionar el Decreto-ley 8/2020, de 13 de mayo, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Islas Baleares para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19, a cuyo amparo y de forma extraordinaria una declaración responsable permitirá iniciar de forma inmediata, todo tipo de obras de reforma, rehabilitación, construcción y cambio de uso, en edificaciones e instalaciones existentes que se encuentran sobre suelo urbano.

Prescripción de la indemnización por anulación de licencia y demolición

 

Cuando, como consecuencia de la anulación de una licencia, se lleva a cabo la demolición de lo edificado al amparo de la licencia anulada, podría pensarse que el plazo de prescripción comienza con la demolición, pues hasta entonces no se produce el daño efectivo, pero el Tribunal Supremo comienza dicho cómputo desde la firmeza de la sentencia anulatoria, de modo que la prescripción puede incluso haberse cumplido ya al tiempo de la demolición.

Esta tesis menos garantista es consagrada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2018 (Rec. 1548/2017) en su FJ 6º:

De acuerdo, pues, con todo lo expuesto, confirmamos la interpretación realizada por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia considerando como interpretación más acertada de los artículos 139.2 , y 142.4 y 5 de la LRJPAC ---en los supuestos en los que la ejecución de la sentencia implica la demolición de lo construido--- la que señala que, como regla general, debe ser la fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria del acto o disposición impugnados la que determina el inicio del plazo anual previsto para la reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de tal anulación , sin que pueda ser considerada como tal la fecha de la demolición del inmueble construido al amparo del acto o disposición impugnado.

Esta, pues, es la doctrina que, con carácter general, resulta procedente establecer.

Así lo veníamos señalando ---de forma reiterada--- en nuestra jurisprudencia, de la que es representativa la STS (Recurso de revisión) 662/2018 , de 24 de abril (RC 18/2017), en la que habíamos expuesto:

"En apoyo de su argumento, la sentencia se remitió a otra anterior, recaída en el recurso 1248/2001 , en la que se dijo que "a la hora de señalar el "dies a quo" a partir del cual deberemos realizar el computo del plazo de un año establecido por el art. 142A de la Ley 30/1992 , debemos tener en cuenta que el mismo señala que en el caso de anulación administrativa o judicial de actos o disposiciones administrativas el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva".

Añadiendo que "[u]na jurisprudencia reiterada e histórica de esta Sala Tercera -asentada desde que comenzó a interpretarse la citada Ley 30/1992- sitúa, pues, en la firmeza de la sentencia de anulación el comienzo del cómputo del año". Igualmente señala: "Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España ), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto. Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado. Pero todo ello discurre en el ámbito del artículo 142.4 de la Ley 30/1992 , no del apartado 5".

En la misma STS se hace referencia a la anterior STS de 19 de marzo de 2010 (RC 5437/2005 ), en la que había declarado:

"El artículo 142.4 de la citada Ley 30/1992 , expresamente previene la inaplicación del apartado 5 en aquellos supuestos en que la reclamación indemnizatoria ejercitada por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene su origen en la anulación en la vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de actos o disposiciones administrativas. Para esos supuestos lo que expresa el precepto es que " el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva".

Aunque la expresión legal, como ha dicho esta Sala en su sentencia de 18 de abril de 2000 (recurso de casación n° 1472/96 ), "no precisa el momento inicial del cómputo, sino que lo anuda de modo genérico el hecho de existir sentencia definitiva en que se ordena la anulación", por lo que "es perfectamente compatible con el mandato del artículo 4.2 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo " en el que se precisa que "el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devengado firme", firmeza que, hasta que se alcanza, según puede leerse en la sentencia de referencia, impide determinar "con certeza la responsabilidad derivada de la anulación pronunciada, pues el pronunciamiento podría ser modificado por vía de recurso", lo que no es factible, en atención a los términos categóricos de la normativa de aplicación, es extender el inicio del cómputo al momento que pretende la recurrente, con inaplicación, en definitiva, de la previsión específica del artículo 142.4".

A su vez, la STS de 15 de junio de 2011 (RC 5832/2007 ):

"En síntesis el motivo utiliza dos argumentos frente a la sentencia; en primer término señala que "la sentencia recurrida aplica indebidamente el artículo 142.4 citado, a un supuesto no sometido a las determinaciones del mismo por no concurrir el presupuesto que su aplicación exige, consistente en que el acto administrativo anulado hubiese sido impugnado, y por tanto declarado nulo".

Y en segundo lugar sostiene que la "sentencia recurrida vulnera el artículo 142.5 Ley 30/92 , ya que el cómputo del plazo de prescripción de un año no se inicia sino desde que se conoce con plenitud los aspectos de índole fáctica y jurídica que constituyen los presupuestos para determinar la posibilidad de ejercicio y el alcance de la acción de resarcimiento de daños, por lo que no se ha producido en el presente caso la prescripción al ejercitarse el derecho dentro de dicho plazo".

En cuanto al primero de esos razonamientos del motivo el mismo afirma que no es de aplicación el apartado 4 del artículo 142 en tanto que la sentencia que resolvió el mismo lo hizo anulando las normas por que las mismas carecían de un elemento que se consideró necesario como era el estudio económico financiero, de modo que las normas no fueron declaradas contrarias a Derecho ni anuladas por razones de forma o fondo.

Y en cuanto al segundo de los aspectos del motivo, el relativo al transcurso del plazo del año para reclamar a que se refiere el número 5 del artículo 142 de la Ley 30/92 , el mismo se cuenta desde que se produce el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, de modo que en este supuesto no comenzó a correr sino desde el momento en que se produjo la ejecución de la sentencia.

(...) No cabe duda que en el supuesto concurre la situación que contempla el artículo 142.4 de la Ley 30/92 que si bien afirma que "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5".

Es claro que en este supuesto la disposición anulada, las Normas Subsidiarias Transitorias .. . , lo fueron por un motivo formal, como fue la ausencia en el momento de su aprobación del estudio económico financiero que la Sala de instancia consideró necesario, y recurrida esa sentencia, la misma fue confirmada por esta Sala del Tribunal Supremo y que conocía la hoy recurrente al menos en la fecha que resulta de la afirmación que realiza la Administración demandada, y que hay que tener por cierta a los efectos de empezar a contar el plazo de prescripción del año para reclamar.

Por último la STS de 27 de octubre de 2004 (RC 109/2012 ) señaló:

"No se advierte, ni la parte lo explicita, la relevancia de este precepto en relación con el supuesto que nos ocupa, pues los daños que se reclaman derivan, según ella misma manifiesta, de la anulación por sentencia judicial firme de una licencia para la instalación de una planta asfáltica, por lo que el supuesto enjuiciado debe subsumirse en el apartado cuarto de este mismo precepto, en el que se dispone: "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5". Precepto que expresamente excluye la aplicación de la previsión contenida en el art. 142.5 de la Ley 30/1992 , que ahora se invoca como infringido".

Ello es así porque, es la sentencia anulatoria ---y no la orden concreta de demolición, o la demolición misma--- la que constituye una declaración ejecutiva respecto de la demolición del inmueble, no debiendo olvidarse que, entre otras muchas en las STS de 7 de febrero de 2000 y 15 de octubre de 2001 , el Tribunal Supremo, siguiendo una reiterada doctrina de la Sala, señaló que "la demolición de lo construido es la consecuencia impuesta legalmente en el caso de anulación de una licencia concedida con infracción de la normativa urbanística".

Esta es, pues, la interpretación que ---insistimos---, como regla general, procede realizar de los preceptos concernidos, en relación con la determinación del momento de inicio del cómputo del plazo anual de prescripción para la reclamación de la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación jurisdiccional de un acto o disposición determinante de la demolición de un inmueble, y que no tendría que verse afectado ni por (1) la tramitación del Incidente de imposibilidad de ejecución de sentencia (que, de prosperar, daría lugar, en su caso, a otro tipo de indemnización ex artículo 105.2 in fine), ni por (2) el seguimiento del previo Incidente previsto en el artículo 108.3 de la LJCA".

En consecuencia, en su FJ 7º nos dice que "de conformidad con la anterior doctrina, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación deducido contra la STSJ de Galicia de 14 de diciembre de 2016, dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 7136/2012 ), pues fue mediante la STS de 26 de diciembre de 2001 como devino firme la Sentencia 452/1997, de 8 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia , que declaró la nulidad de la licencia concedida para la construcción del inmueble. Por ello la reclamación formulada en fecha de 27 de mayo de 2011, tal y como razona la sentencia impugnada, es extemporánea al haber transcurrido, en el momento de su presentación, el plazo de un año desde que se dictó la sentencia definitiva que anuló la licencia de la que trae causa la reclamación (artículo 142.4 de la LRJPAC), sentencia que ya permitía conocer la existencia y el alcance del daño que se reclama y posibilitaba iniciar el cómputo del plazo de prescripción con arreglo al citado precepto, pues, ya en ese momento, los recurrentes conocían que la anulación de la licencia era firme e irrevocable y debía procederse a la demolición de lo realizado a su amparo.