El carácter reglado del suelo urbano y su revisión en casación

 

Según constante jurisprudencia, el suelo urbano tiene carácter reglado. La categoría de suelo urbano es un concepto formal que viene dado exclusivamente por la normativa urbanística, que prevalece sobre la clasificación reconocida por el Plan. Podemos citar, entre otras muchas, las Sentencias del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 1993, 3 de mayo de 1995, 5 de marzo de 1996, 19 de diciembre de 1996, 22 y 28 de diciembre de 1997, 20 de diciembre de 2000, 27 de junio de 2001 y 4 de julio de 2001.

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2015 (RC 433/2014) aborda la cuestión en sus FFJJ 4º y ss, aclarando que el concepto formal de suelo urbano vendrá determinado por la normativa aplicable en cada caso y, al tiempo, recordando la extraordinariamente difícil viabilidad de la revisión de la prueba en casación:

“CUARTO: (…) En suma, los tres motivos de casación en los que, indiferenciadamente, se considera vulnerado por la sentencia el régimen legal del suelo urbano que los recurrentes sitúan en el artículo 12.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 -no aplicable, como es apodíctico, al Plan General impugnado indirectamente, hasta el punto de que sorprende su cita- , tal como son expuestos y relacionados con los demás preceptos pretendidamente infringidos -incluso se invoca uno autonómico-, delata el inequívoco designio de la recurrente de reexaminar a su conveniencia la prueba valorada por la Sala de instancia, pues es patente que el único reproche que, en rigor, proyecta el recurso en los tres motivos -que no se diferencian con nitidez unos de otros- es el de la apreciación de los hechos relevantes, no así la interpretación jurídica de los preceptos que citan como infringidos. En suma, no se trata aquí de debatir, con la invocación del motivo, acerca de la interpretación que de los citados preceptos hubiera hecho la Sala de instancia -que no pudo llevar a cabo por obvias razones temporales-, sino de la determinación del presupuesto de hecho del que arrancaría la aplicación de la norma, que es cuestión netamente distinta.
Todo ello, además, con independencia de que la eventual infracción del artículo 12.3.b) por la Sala a quo -que lo sería, según hemos indicado, a una inadecuada apreciación del presupuesto de hecho del que surgiría la aplicación de la norma, en este caso el régimen del suelo urbano que en aquél se describe- debería remontarse cronológicamente a 2003, año de entrada en vigor del Plan General de Valladolid que operó la clasificación de los terrenos como urbanizables de la que los Sres. Feliciano y otros discrepan, aspecto jurídico de la impugnación no debidamente resaltado, pues es inconcuso que lo que se impugnó en el litigio de instancia del que dimana esta casación es un instrumento de ordenación urbanística -el plan parcial del sector 26 "San Juan y Valdezoño" del PGOU de Valladolid e, indirectamente, éste último- aprobado el PGOU en 2003 -y, antes, con la misma clasificación, en 1996-, que en su función de clasificación del suelo, incluido el urbano, debía atenerse a las prescripciones de la Ley vigente al caso -entre las normas estatales, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, que en ningún momento se invoca-, no a las posteriores, dando lugar a un notorio desajuste entre el precepto que se invoca como infringido (en una versión, además, posterior a la sentencia), y el pertinente por su aplicabilidad al PGOU de indirecta impugnación.
En cuanto a la jurisprudencia acerca de la fuerza normativa de lo fáctico, basada en la cita de diversas sentencias de este Tribunal Supremo que han sido matizadas por otras muchas más recientes, resulta evidente que se incurre con su mención en una petición de principio, pues otra vez se desvían los recurrentes del cauce casacional preceptivo, al no anudar tal jurisprudencia a la exégesis de los preceptos que se suponen infringidos, ya que las sentencias citadas son de cierta antigüedad e interpretan el concepto de suelo urbano bajo la luz del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, siendo así que, al contrario, el artículo 12.3.b ) del de 2008, que se pretende conculcado, no se anuda, en la argumentación del motivo, a ninguna jurisprudencia invocada que se identifique como tal.
Al margen de ello, yerran los recurrentes al suponer que de la doctrina de este Tribunal Supremo citada en el primer motivo deriva un concepto de suelo urbano necesariamente coincidente con el que reivindican, pues la afortunada expresión de la fuerza normativa de lo fáctico no significa otra cosa que la sumisión del planificador a la realidad existente, que no puede desconocer, porque el suelo urbano es reglado y no puede prescindirse de su clasificación como tal. Pero no estamos ante un principio sagrado e inmutable que resulte inmune al desarrollo legislativo, pues tal concepto no supone ni que el legislador no pueda precisar progresivamente los requisitos, acotando el campo de la discrecionalidad -como de hecho ha concretado-, para evitar los crecimientos desordenados, espontáneos o informales de las ciudades; ni que tal principio prevalezca sobre otro superior, el de la fuerza normativa de lo normativo , si vale la expresión, que se opone radicalmente a que se pueda obtener una clasificación como suelo urbano al margen del planeamiento y de su ordenado desarrollo y, además, con dispensa de todos y cada uno de los deberes y cargas urbanísticos, pues no cabe el logro del suelo urbano al descuido.
Así resulta de la Sentencia de esta Sala y Sección de 13 de febrero de 2014, recaída en el recurso de casación nº 3760/2011 , y de otras muchas que en ella se citan (sentencia en la que, por lo demás, se contiene la exigencia, que los recurrentes niegan incomprensiblemente, de que el terreno esté incluido en el ámbito de una urbanización básica comprendida entre vías perimetrales):
"[...] Aceptando, por tanto, el presupuesto fáctico fijado en la sentencia recurrida, no cabe afirmar que el análisis jurídico efectuado por la Sala de instancia sobre la clasificación de la finca litigiosa contradiga la normativa en la que se regulan los requisitos necesarios para clasificar el suelo como urbano. Desde tiempo atrás la legislación urbanística y la jurisprudencia han considerado el de suelo urbano como un concepto reglado limitativo de la potestad discrecional de planeamiento - sentencia de 27 de noviembre de 2003 (RC 984/1999 ), que parte de la concurrencia de ciertas condiciones físicas tasadas (acceso rodado, energía eléctrica y suministro y evacuación de aguas, o áreas ya edificadas en determinada proporción). Así se reguló en el artículo 78 del Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en el artículo 21 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , aprobatorio del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ), este último de carácter básico y aplicable al caso. De acuerdo con esa regulación, el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos, y, en cambio, debe clasificarlo como tal en el caso de que los tenga. Pero siempre y cuando dichos servicios resulten de dimensiones adecuadas para los usos previstos en el planeamiento y la parcela en cuestión se integre dentro de la "malla urbana" de la ciudad.
En nuestra Sentencia de 23 de noviembre de 2004 (RC 5823/2000 ) hemos insistido en que este requisito de inserción en la malla o trama urbana de la ciudad exige "que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente". Y en la sentencia de 17 de julio de 2007 (RC 7985/2003 ) añadimos la trascendencia de "las circunstancias que puedan ser indicativas de cual sea el límite real al que ha llegado de modo ordenado el proceso urbanizador que trasforma el suelo dándole el aspecto, la imagen, que es propia de los asentamientos urbanos. La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha insistido en la idea de que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá (así, en sentencias de 1 de junio de 2000 o 14 de diciembre de 2001 ); también, en la de que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (así, en la última de las citadas o en la de 12 de noviembre de 1999); o, en fin, en la de que la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si la misma no se halla enclavada en la malla urbana ( sentencias, entre otras muchas, de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ); se trata así -añaden estas sentencias- de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables".
QUINTO .- El segundo motivo debe ir parejo, en su desestimación, al primero, ya que no trae a colación sino una cuestión derivada de la principal, aducida además de forma errónea. Al margen de que este segundo motivo supone la repetición del primero en cuanto a la cita de una norma legal que entró en vigor con posterioridad a la sentencia impugnada, que no pudo hacerse eco de ella en un sentido ni en otro, se incorpora aquí la alegada infracción del artículo 55 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, del Reglamento General de Carreteras , que no es norma relevante para resolver este recurso de casación.
Así, no basta para conceptuar un terreno como urbano el hecho de dar frente a una vía de servicio que, por serlo, constituye un elemento funcional de la carretera , junto a otros que en el precepto que se reputa infringido, el 55 del Reglamento de Carreteras, se enumeran. Resulta en cierto modo sorprendente el sentido de este motivo, pues la recta aplicación del artículo citado -que en principio es indiferente para la reunión de los requisitos de las parcelas adyacentes a la vía de servicio a la hora de su consideración como urbano por ese solo hecho- antes excluye que avala tal consideración, pues de una parte, los terrenos de los recurrentes sólo dan frente por uno de sus lados con la vía de servicio, lo que es insuficiente para ser considerados urbanos: de otro, tal cercanía no aporta ni niega el invocado carácter, más bien lo condiciona si se observa el régimen de protección de las carreteras de los artículos 22 y 23 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras -vigente hasta octubre de 2015 y, por ende, en el litigio de instancia de que dimana esta casación-.
En resumen, el artículo 55 del Reglamento General de Carreteras se invoca en este segundo motivo en relación con el art. 12.3.b) del TRLS de 2008, en su versión reformada de 2013, que ya hemos señalado como aquí inaplicable, sin que alcancemos a comprender la relevancia en el fallo de aquél, por lo que su supuesta infracción, no fácilmente comprensible, no puede afectar a la validez de la sentencia, dado que la colindancia con una vía de servicio es un factor que no otorga nada desde la perspectiva de la clasificación del suelo, es un dato indiferente, en suma, si no se reúnen todos los demás requisitos.
Así, es de aceptar lo que al respecto indica en su escrito de oposición la Junta de Compensación del Sector 26 del Plan Parcial cuando considera que la cita del repetido artículo 55 del Reglamento de Carreteras más bien se endereza a reconsiderar los hechos que la sentencia reputa probados " ... y que se acepte que la vía de servicio de la carretera VA-11, de Soria a Valladolid, a la que todas las parcelas tienen su frente, no es elemento funcional de la carretera, sino que linda con ella, y ello para eludir lo dispuesto en el tan citado apartado 3 b) del artículo 12.3 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , que resulta inaplicable a los hechos enjuiciados "El hecho de que el suelo sea colindante con carreteras de circunvalación o con vías de comunicación interurbanas no comportará, por sí mismo, su consideración como suelo urbanizado".
SEXTO .- Por lo que respecta al tercer motivo de casación, que irrumpe abiertamente en la valoración de la prueba, resulta extraño el encauzamiento de esta queja mediante la invocación genérica del artículo 24 de la Constitución -pues su eventual infracción podría determinar, según qué concreta faceta del derecho fundamental se estimase lesionada, diversos vicios de distinta factura y sistemática, unos in procedendo y otros in iudicando , que es carga del recurrente en casación encuadrarlos en debida forma.
Sin perjuicio de ello, situada la cuestión de debate en tales términos -esto es, en la acreditación de los requisitos legales para que los cuatro terrenos litigiosos sean clasificados como urbanos, con anulación del plan parcial que desconoce tal concepto, y del PGOU que operó su clasificación-, la prueba acopiada y valorada por la Sala de instancia es concluyente al analizar no sólo el estado físico de las parcelas al tiempo de aprobarse el Plan General de Valladolid, sino al verificarlo en un momento cronológicamente posterior, el correspondiente a la aprobación del Plan Parcial que, partiendo de dicha condición, asigna los terrenos a un sector con fines de urbanización. En relación con ambos momentos se niega en la sentencia el carácter urbano, por varias razones tanto físicas como de orden jurídico, que no podemos sino respaldar de forma íntegra. Al margen de que no hay un motivo casacional rectamente dirigido a tachar de arbitraria, ilógica o irrazonable la valoración de la prueba acometida por la Sala a quo con cita de la norma procesal infringida -pues la invocación del artículo 24 de la CE es sumamente laxa y anfibológica, como hemos visto, por lo que hace supuesto de la cuestión-, el razonamiento que efectúa la sentencia para negar la condición de urbanos de los terrenos sobre los que se debate es completo y se ancla en sólidas razones, inaccesibles como tales a la fiscalización casacional.
Así, de una parte, (a) se indica que no es cierta la aseveración de que los terrenos contasen con todos los servicios en un nivel adecuado a la fecha de entrada en vigor del PGOU de 2003; (b) es bastante para obtener tal conclusión que no existe una red perimetral de vías públicas, conforme exige una reiterada jurisprudencia de este Tribunal que los recurrentes parecen desconocer; (c) al margen de tales carencias, que por sí solas privan a los terrenos de las características que los harían urbanos, se niega en la sentencia que estén incorporados a la trama urbana, lo que emana de la anterior consideración; (d) los propios recurrentes han aceptado la clasificación de suelo urbanizable otorgado a las parcelas, al menos desde 1996, fecha en que así se incorporaron a la modificación efectuada en el PGOU de Valladolid, que prosigue hasta la fecha; (e) el perito no puede pronunciarse con certeza y verosimilitud sobre la antigüedad de los servicios y, más aún, sobre qué concreto proceso urbanizador, basado en qué planes y proyectos, habría llevado a la transformación de los terrenos para adquirir la reivindicada clasificación de urbanos.
A tales afirmaciones de la Sala se añaden otros hechos concluyentes y significativos como los descritos por la sentencia de instancia, entre los que destaca, por su nitidez, la solicitud y concesión de licencia al Sr. Feliciano , de forma provisional y para suelo urbanizable, dato que entraña el conocimiento no negado de ese carácter y un verdadero acto propio que no puede ignorarse sin faltar a las mínimas exigencias de la buena fe.
Por tanto, la Sala juzgadora, en su función de apreciación de los hechos litigiosos, que quedan extra muros del control casacional, ha descartado que tal suelo sea urbano y, además, que lo fuera cuando se aprobó el PGOU de Valladolid vigente del que deriva el Plan parcial cuestionado. Siendo ello así, esto es, siendo intangibles en casación tales hechos, en modo alguno cabría reputar antijurídica la declaración del plan parcial acorde con esa situación de hecho, tanto negando que se tratase de suelo urbano -pues no lo era, obviamente-, como en su clasificación como urbanizable incluido en el plan parcial .
La valoración de la prueba, por ende, no puede tildarse de irrazonable, arbitraria o contraria a la lógica, pues la Sala de instancia no sólo da razones numerosas, sino rotundas y convincentes, que los recurrentes niegan de un modo ciertamente desabrido, por la sola razón de que la sentencia les ha sido adversa, pero tal circunstancia, en sí misma, no abre la puerta de la casación al examen de los hechos y de la valoración de la prueba, pues si el legislador hubiera querido extender tal análisis, habría previsto un motivo específico para hacer viable dicha impugnación -que, por cierto, sería difícilmente conciliable con la naturaleza extraordinaria del recurso de casación-.