NO ES POSIBLE BENEFICIARSE DE LA NULIDAD PARA UN TERCERO EN CASO DE SENTENCIA FIRME PROPIA

La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2026 (Rec. 1918/2023) declara que “la pretensión de que se anule su sanción, formulada al amparo del artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, tiene como limite la cosa juzgada. La empresa que ha visto confirmada su sanción por sentencia firme no puede pretender que dicha sentencia quede sin efecto mediante la extensión de los efectos de otra sentencia dictada para otra empresa, en un incidente de ejecución. La pretendida extensión de los efectos de una sentencia, ya sea por vía del art. 72.2 de la LJ, o por el incidente previsto en el artículo 110 de la LJ, no puede desconocer los pronunciamientos contenidos en una sentencia firme ni los efectos de la cosa juzgada”. 

Nótese que no se menciona la llamada cosa juzgada administrativa sino solo la judicial, por sentencia firme respecto de la sanción propia. 

La cuestión planteada se refiere a la posibilidad de solicitar la anulación de una sanción firme en ejecución de una sentencia dictada en un recurso diferente y para una empresa distinta. 

“La empresa recurrente solicitó de la Audiencia Nacional, en un incidente de ejecución de sentencia, que había anulado la sanción impuesta a otra empresa en el mismo expediente sancionador, la anulación de su sanción y la devolución de la multa pagada y todo ello al amparo del art. 72.2 y 109. 1 de la LJ. 

El artículo 72.1 de la LJ dispone que «2. La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas». Y por tales ha de tenerse, según la sentencia de pleno de esta Sala Tercera, de 7 de junio de 2005 (recurso 2492/2003 FD 13º), las «"personas afectadas" aquéllas que puedan ver menoscabados o perjudicados sus derechos o sus intereses legítimos por efecto de la ejecución o de la inejecución de la sentencia». Esta doctrina jurisprudencial ha sido reiterada con posterioridad por sentencias de esta Sala de 15 de febrero de 2011 (recurso 5240/2008), 20 de diciembre de 2017 (recurso 3105/2016) y 19 de mayo de 2022 (recurso 6652/2020), entre otras. 

En el supuesto que nos ocupa, la resolución administrativa sancionadora apreció la responsabilidad de varias empresas imponiendo sanciones individuales a todas ellas. Dicha resolución administrativa y las sanciones impuestas a algunas de estas empresas fueron anuladas por sentencia del Tribunal Supremo, y el motivo de nulidad que determinó la nulidad de las sanciones impuestas a estas otras empresas es trasladable a la empresa recurrente porque parte de la ilegalidad de las pruebas que iniciaron la investigación por nulidad del título habilitante del registro en el que se encontraron esas pruebas. 

La cuestión controvertida consiste en determinar si la anulación por sentencias del Tribunal Supremo de las sanciones impuestas a otras empresas en ese mismo expediente sancionador, por razones trasladables a las demás, determina la posibilidad de que una de las empresas sancionadas, cuya sanción ha sido confirmada por sentencia firme, pueda solicitar la anulación de su sanción en aplicación del artículo 72.1 de la LJ. 

Las sentencias del Tribunal Supremo que acordaron la nulidad de las sanciones de las demás empresas no tenían un alcance general ni un pronunciamiento meramente anulatorio, sino que su pronunciamiento aparecía referido a las respectivas sanciones recurridas y contenían también un pronunciamiento destinado a restablecer la situación jurídica individualizada. Basta analizar los fallos de dichos pronunciamientos para alcanzar esta conclusión. En todas ellas si bien se anula la resolución de la Comisión Nacional de los Mercado y de la Competencia de 6 de noviembre de 2014, inmediatamente se añadía que dicha anulación afecta a la sanción impuesta a cada una de dichas empresas cuyo importe se les devuelve. Y así se refleja con mayor claridad en la STS de 29 de mayo de 2020 (rec. 170/2019) que, si bien anuló la resolución sancionadora de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de 6 de noviembre de 2014, añadía «en los pronunciamientos sancionadores que afectan a la parte recurrente», sin extenderse, por tanto, a las sanciones impuestas a las demás empresas en ese mismo expediente. 

La empresa recurrente pretende que se anule su sanción y se le devuelva el importe de la multa abonada, extendiendo los efectos de la sentencia anulatoria acordada para otra empresa. Ahora bien, el pronunciamiento de las sentencias cuya extensión pretende afectaba a las sanciones individuales impuestas a cada una de las empresas recurrentes. No se trataba en puridad de un simple pronunciamiento anulatorio, sino también del restablecimiento de la situación jurídica individualizada, supuestos en los que las sentencias dictadas solo producen efectos entre las partes, así lo dispone el artículo 72 de la LJ, al afirmar en su apartado tercero que «3. La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes». 

Por otra parte, la pretensión de que se anule su sanción, formulada al amparo del artículo 72.2 de la LJ, tampoco puede acogerse, pues, aunque pudiera entenderse que la empresa recurrente tiene la condición de interesada a los efectos de la aplicación de dicho precepto, este tiene como limite la cosa juzgada. 

 

La empresa que ha visto confirmada su sanción por sentencia firme no puede pretender que dicha sentencia quede sin efecto por la extensión de los efectos de otra sentencia dictada para otra empresa. 

La pretendida extensión de los efectos de una sentencia, ya sea por vía del art. 72.2 de la LJ, como en los supuestos previstos en el artículo 110 de la LJ, no puede desconocer los pronunciamientos contenidos en una sentencia firme ni los efectos de la cosa juzgada. 

La cosa juzgada está íntimamente conectada con el principio de seguridad jurídica y como afirma en la STS de 17 de noviembre de 2016, (rec. cas. 2971/2015): 

«El principio o eficacia de cosa juzgada material -que es a la que se refiere el motivo de casación que se analiza, se produce, según la jurisprudencia de esta Sala, cuando la cuestión o asunto suscitado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior por la resolución judicial en él recaída. 

Tal manifestación de la cosa juzgada, que consagra el artículo 222 de la LEC/2000, atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias». 

La STS de 26 de junio de 2018 (rec. 299/2016) afirma: «[...] el efecto positivo o prejudicial de la sentencia firme anterior condiciona la decisión que deba recaer en las posteriores, tratando de evitarse así que dos relaciones jurídicas se resuelvan de forma antagónica o dispar, ya que para el derecho no es posible que una determinada cuestión sea y no sea al tiempo, lo que, por lo demás, no sólo concierne al principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE ) sino, a su través, afecta de lleno al derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE» . 

La finalidad perseguida es evitar pronunciamientos contradictorios incompatibles con el principio de seguridad jurídica y, en consecuencia, con el derecho a la tutela efectiva, cuando se está ante una sentencia firme que afecte a materias indisolublemente conexas con las que son objeto de un pleito posterior. 

La invocación de la STS de 2 de junio de 2014, (rec. 467/2012) no modifica esta conclusión, pues si bien se acordó extender los efectos de una sentencia, que había acordado la nulidad de una sanción a otra empresa distinta, al entender que la vulneración apreciada afectaba a todas, en este caso no existía el límite de la cosa juzgada, pues la empresa que pretendía la extensión no había recurrido su sanción ante los tribunales, por lo que el pronunciamiento de dicha sentencia no es trasladable al supuesto que nos ocupa. 

Esta misma conclusión, tal y como acertadamente afirma el Abogado del Estado, se aprecia con mayor claridad si en lugar de acudir a un incidente de ejecución la empresa entablase un nuevo recurso ante los tribunales pretendiendo la nulidad de su sanción, confirmada por sentencia firme, invocando la aplicación de una sentencia dictada para otra empresa, pues en este caso concurriría la inadmisibilidad contemplada en el art. 69.d) LJCA por apreciarse la existencia de cosa juzgada.” 

LA NULIDAD DEL PLAN NO IMPLICA NECESARIAMENTE REGRESION AMBIENTAL

Es un principio del planeamiento el de "no regresión ambiental". Es decir, por más que se reconozca al planificador una potestad discrecional, lo que no puede es que la protección ambiental existente empeore. Pero ¿qué sucede cuando no es el planificador que pretende cambiar su criterio sino los tribunales que anulan un plan, lo cual determina la reviviscencia del anterior, que acaso puede ser peor ambientalmente?

 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2025 (2315/2023) aborda esta cuestión:

 

“A.- Nos pregunta también el auto de admisión sobre los efectos de la declaración de nulidad de un instrumento de planeamiento urbanístico en aquellos supuestos en que la estricta aplicación de la doctrina consolidada de esta Sala pudiera conducir a consecuencias de menor protección para el medio ambiente al recobrar vigencia la figura de planeamiento anterior.

Se trae de nuevo a la Sala, ahora desde otra perspectiva en la que es fácil atisbar el principio de no regresión, la cuestión del alcance de la declaración de nulidad de los planes de urbanismo. En nuestra sentencia de 27 de mayo de 2020, rec. 6731/2018, aludimos -y a ella nos remitimos- a la intensa polémica doctrinal existente en relación con las consecuencias de los defectos formales en la tramitación de los planes de urbanismo. En esta sentencia reiteramos su naturaleza normativa, así como la constante jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo que, desde hace décadas (al menos ya desde la sentencia de 8 de mayo de 1968 ), ha declarado de manera constante que el grado de ineficacia de los reglamentos no es el de la anulabilidad, sino el de la nulidad absoluta o de pleno derecho, ahora plasmado en el art. 47.2 de la Ley 39/2015 , con el efecto ex tunc que le es propio que impide ab origine la pervivencia del plan -sin perjuicio del límite que a tan radicales efectos impone el art. 73 LJCA -, así como la posibilidad de convalidación.

Existen, no obstante, algunos pronunciamientos de la Sala en los que se ha modulado dicha consecuencia en la órbita del planeamiento urbanístico. Así, la escasa entidad del vicio formal ha permitido eludir, en las circunstancias del caso, el pronunciamiento de nulidad absoluta del plan (v.gr. sentencia de 23 de mayo de 2017, rec. 853/2016, en relación con la ausencia del informe del secretario del Ayuntamiento). Nuestra sentencia de 22 de abril de 1992, rec. 1622/1988, sostuvo, con matices, que "cabe una aplicación analógica del art. 52 LPA [hoy art. 51 LPAC]para la conservación de los actos anteriores" a la aprobación definitiva de cierto plan urbanístico. Y en nuestra sentencia de 27 de mayo de 2020, antes citada, reconocimos la posibilidad de la nulidad parcial en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del plan o concretas determinaciones del mismo, sin afectar al resto de la ordenación contenida en el plan. A sus matizadas consideraciones nos remitimos.

Ocurre, sin embargo, que ninguna de estas posibilidades resulta aquí de aplicación ya que no nos encontramos ni ante un vicio meramente formal ni, desde luego, de escasa entidad ni, tampoco, ante un vicio que solo alcance a algunas determinaciones del plan individualizables y separables del resto. En el caso de autos, el vicio del que adolece el plan enjuiciado es de una entidad, no sólo formal, sino material que afecta al plan en su integridad.

En efecto, tal y como ha recordado el Tribunal Constitucional en su sentencia 109/2017 , en aquellos casos en los que la declaración de nulidad se fundamente en deficiencias sustanciales en la tramitación ambiental del planeamiento, la falta de validez del plan por razones medioambientales contemplada en el art. 9.1, párrafo segundo, de la Ley 21/2013 , tiene una "finalidad tuitiva [del medio ambiente] que se manifiesta en la necesidad de que la Administración vuelva a conocer en su integridad el plan, programa o proyecto y realice una nueva evaluación completa de las eventuales consecuencias medioambientales", impidiendo su subsanación o convalidación (FJ 5 de dicha sentencia). Nos remitimos aquí a las anteriores consideraciones sobre la finalidad institucional justificadora de la EAE y la necesidad de que la perspectiva ambiental, y el consiguiente análisis de alternativas y sus efectos sobre el medio ambiente, acompañe desde el principio, ya en fase de borrador, a las distintas fases de elaboración del plan con las que debe acompasarse.

Ciertamente, fuera del ámbito del planeamiento que aquí analizamos, no es tampoco ajena a esta Sala la existencia de algunos pronunciamientos que limitan el alcance de la declaración de nulidad de pleno derecho de las normas reglamentarias. Nos referimos a las sentencias 1489/2014, de 22 de abril de 2014 , y 1684/2014, de 23 de abril , en las que, pese a anular el Real Decreto 1422/2017, de 5 de octubre, por vicios en su procedimiento de elaboración, se ordena en el fallo: "Mantener, excepcional y provisionalmente, la eficacia de las servidumbres aeronáuticas establecidas en el Real Decreto 1422/2012, así como de las medidas de control impuestas respecto de ellas por aplicación del art. 29 del Decreto 584/1972 , en tanto en cuanto no se apruebe un nuevo Real Decreto que sustituya al ahora anulado". En este sentido, en la referida sentencia de 22 de abril de 2014 (rec 73/2013) se concluye en su fundamento jurídico séptimo que:

"Aun cuando los artículos 71 y 72 de la Ley Jurisdiccional no contemplan de modo expreso la limitación de los efectos de las sentencias que acojan pretensiones de nulidad de los actos administrativos, la Sala estima que ante circunstancias excepcionales, y por razones muy cualificadas que atañen a la seguridad y a la vida de las personas, nada obsta a que se mantenga temporalmente la eficacia del acto anulado, en tanto es subsanado el defecto formal determinante de la nulidad de aquellos actos."

Existen también otros ejemplos que llegan al mismo resultado por razones de fondo, es decir, aunque el tribunal anula la norma reglamentaria, considera, sin embargo, que debe dar un plazo al Gobierno para que dicte una nueva regulación para salvaguardar los derechos del particular. Así, la STS de 7 de julio de 2016 anula el Real Decreto 413/2014 y la Orden IET 1045/2014, pero concede un plazo de cuatro meses al Gobierno para establecer los parámetros que permitan una rentabilidad razonable de las instalaciones.

Se trata en ambos casos de pronunciamientos ajenos al ámbito del planeamiento urbanístico que nos ocupa y sustentados claramente en circunstancias excepcionales, pero que, en definitiva, tienen en cuenta las consecuencias adicionales que pueda conllevar la declaración de nulidad y la incidencia que tal declaración pueda proyectar en otros bienes jurídicos asimismo dignos de protección. Y efectivamente, es difícil, aun desde un planteamiento puramente teórico, no compartir la idea que subyace a tales precedentes, en definitiva, que la declaración de nulidad de una norma reglamentaria por una infracción del ordenamiento jurídico no puede llevarse a cabo a costa de un sacrificio desproporcionado de otros bienes o derechos igualmente protegidos por el ordenamiento jurídico cuya afectación por tal declaración habría de ponderarse. No sólo la jurisprudencia de esta Sala, sino también la jurisprudencia constitucional, así como la del TJUE, nos ofrece ejemplos de la toma en consideración de esta perspectiva, no extrapolables en su literalidad, pero en los que se valora el alcance de la declaración de nulidad y su incidencia en otros bienes protegidos por el ordenamiento jurídico (v.gr.: SSTC 195/1998, FJ 5 , y 54/2002 , FJ 8, o la sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, de 28 de julio de 2016, asunto C 379/15 , Association France Nature Environnement, con apoyo en la precedente sentencia de 28 de febrero de 2012, asunto C 41/11 , Inter-Environnement Wallonie ASBL).

El propio Tribunal Constitucional, en la citada sentencia 54/2002, de 27 de febrero, en el ámbito que le es propio, ya señaló que "[...] la declaración de nulidad no ha de presentar siempre y necesariamente el mismo alcance. En efecto, la vigencia simultánea de los diversos preceptos constitucionales nos exige que, al determinar el alcance de la declaración de nulidad de una Ley, prestemos también atención a las consecuencias que esa misma declaración de nulidad puede proyectar sobre los diversos bienes constitucionales. Así, en el caso que nos ocupa, la declaración de invalidez de un precepto legal, por vulneración del orden constitucional de competencias, no puede ser a costa de un sacrificio desproporcionado en la efectividad de otras normas constitucionales. Por ello, más allá de la consecuencia inmediata de la declaración de nulidad, esto es, la inaplicación a nuevos supuestos, el Tribunal Constitucional debe ponderar qué consecuencias adicionales puede contener la declaración de nulidad para evitar que resulten injustificadamente perjudicados otros bienes constitucionales".

B.- Y es en este punto en el que ha querido situarnos la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión al referirse a que la declaración de nulidad del plan impugnado por las razones medioambientales a las que hemos hecho mención pudiera conducir a consecuencias de menor protección para el medio ambiente, en clara alusión al principio de no regresión que podría verse afectado por aquella declaración.

Sobre el principio de no regresión en materia de protección ambiental y su relevancia en el ámbito de la planificación urbanística hemos tenido ocasión de pronunciarnos en múltiples decisiones de esta Sala (entre otras, sentencias de 13 de junio de 2011, rec. 4045/2009, 30 de septiembre de 2011, rec. 1294/2008, 23 de febrero de 2012, rec. 3774/2009, 29 de marzo de 2012, rec. 3425/2009, 10 de julio de 2012, rec. 2483/2009, 29 de noviembre de 2012, rec. 6440/2010, 16 de abril de 2015, rec. 3068/2012, de 10 de febrero de 2016, rec. 1947/2014) y, más recientemente, en nuestra sentencia de 30 de junio de 2023, rec. 7738/2021. En esta última sentencia hacíamos un análisis de dicho principio, de su reflejo en la jurisprudencia constitucional, europea y en la de esta misma Sala, y reflexionábamos sobre su operatividad en el ámbito urbanístico. A sus consideraciones nos remitimos.

Como decíamos en esta sentencia, si el principio de no regresión era hasta el momento, en palabras de la STC 233/2015 , "hoy por hoy a lo sumo una lex non scripta ", que en nuestro ordenamiento había sido objeto de construcción exclusivamente jurisprudencial, tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional en los términos que allí se describían, actualmente tiene ya un reconocimiento expreso en nuestro derecho positivo en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que en su art. 2 recoge entre sus principios rectores el de no regresión, definiéndolo en su exposición de motivos, apartado III , en la que se afirma, a modo de síntesis o compendio de los pronunciamientos jurisprudenciales referidos, que:

"Desde el punto de vista medioambiental, este principio de no regresión se define como aquel en virtud del cual la normativa, la actividad de las Administraciones Públicas y la práctica jurisdiccional no pueden implicar una rebaja o un retroceso cuantitativo ni cualitativo respecto de los niveles de protección ambiental existentes en cada momento, salvo situaciones plenamente justificadas basadas en razones de interés público, y una vez realizado un juicio de ponderación entre los diferentes bienes jurídicos que pudieran entrar en contradicción con el ambiental".

Pues bien, no cabe descartar, desde un punto de vista teórico o dialéctico, que tal principio de no regresión pueda, en las circunstancias del caso, verse afectado y ser tenido en cuenta -y ponderado- al tiempo de declararse la nulidad de un plan urbanístico, dando lugar a una limitación o matización del alcance de esa declaración de nulidad.

En el caso de autos, tanto el auto de admisión como el planteamiento del recurrente, anudan su lesión, exclusivamente, a la mera reviviscencia del planeamiento anterior como consecuencia de los efectos ex tunc propios de la nulidad de pleno derecho. Y esta premisa, a la que debe ceñirse nuestro pronunciamiento, necesariamente vinculado al caso (por todas, sentencia de 27 de junio de 2022, rec. 6331/2021), no puede ser compartida.

Afirmar que un plan urbanístico que se anula por razones medioambientales y, en concreto, como aquí ha ocurrido, por deficiencias sustanciales en su tramitación ambiental, conlleva un mayor nivel de protección del medio ambiente que el proporcionado por el plan que recupera vigencia debido a dicha anulación, requiere de un análisis material comparativo de la respectiva ordenación del suelo que en ambos se contempla desde la perspectiva ambiental, análisis material, ciertamente complejo, que aquí no se ha producido.

Pese a que resulte evidente que la evolución normativa experimentada en las últimas décadas en materia de protección ambiental ha ido imponiendo requisitos y exigencias cada vez más estrictas a los nuevos planes, no puede afirmarse de manera apodíctica que el nuevo planeamiento per se y por mor de su mayor novedad resulte más tuitivo con el medio ambiente que el planeamiento al que sustituyó y que ahora recobraría vigencia.

La realidad nos muestra, en no pocas ocasiones, que, a periodos de avance en la protección de determinados valores y principios, le han seguido otros de retroceso. De ahí la necesidad de llevar a cabo ese ejercicio de análisis que confronte el contenido de ambas figuras de planeamiento y que dicho análisis resulte lo suficientemente razonado, convincente y apegado a la realidad territorial respectivamente ordenada como para superar la inercia de un autoconvencimiento acrítico del valor de la novedad.

La lesión del principio de no regresión por tal motivo no puede, pues, sostenerse sin el correspondiente análisis material comparativo desde la perspectiva ambiental de ambas ordenaciones, análisis que, en nuestro caso, ha quedado extramuros del planteamiento seguido por las partes en la instancia, así como del que ha realizado el recurrente en casación.

La conclusión, por tanto, en respuesta a la segunda cuestión que nos plantea el auto de admisión, no puede ser otra que descartar que pueda entenderse no respetado el principio de no regresión por la sola circunstancia de la reviviscencia de un plan anterior como consecuencia de la declaración de nulidad de un plan de urbanismo por razones medioambientales, sin haberse realizado un análisis material comparativo desde la perspectiva ambiental de las respectivas previsiones de ambos instrumentos de ordenación.”

NO AMORTIZACION EN CASO DE NULIDAD DEL CONTRATO PUBLICO

El Tribunal Supremo se ha preguntado si el adjudicatario no culpable de un contrato declarado nulo por sentencia judicial  debe soportar una minoración en su indemnización (vía aplicación de coeficientes de amortización) por la depreciación sufrida por los bienes durante el tiempo que transcurrió entre la firma del contrato, la declaración de nulidad y su efectivo cese, y la respuesta es, en principio al menos, negativa.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril e 2025 (RC 226/2022) parte de recordar la diferencia entre los efectos de la nulidad del contrato respecto de los que produce la resolucion del mismo:

"En diferentes ocasiones esta Sala ha aplicado e interpretado los preceptos que han regulado los efectos de la resolución y de la declaración de nulidad de los contratos en las sucesivas versiones de la normativa reguladora de la contratación administrativa. A título de muestra, puede verse la sentencia de esta Sala (antigua Sección 7ª) de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010), que interpreta lo que disponía sobre los "efectos de la declaración de nulidad" el artículo 65 texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio; nuestra reciente sentencia nº 36/2025, de 21 de enero (casación 5494/2021), que interpreta y explica lo que se disponía en los distintos apartados del artículo 215 del citado texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, sobre los efectos de la resolución de los contratos administrativos; o, en fin, la sentencia, también de esta Sección 3ª, nº 442/2020, de 8 de abril (casación 411/2020), en la que se interpreta el artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, esto es, el mismo precepto al que se refiere el presente debate casacional.

En esta resolución última que acabamos de mencionar - sentencia nº 442/2020, de 8 de abril (casación 411/2020)- esta Sala declaró: <<El artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , debe interpretarse en el sentido de que en los supuestos en que se declare la nulidad del acto de adjudicación de un contrato administrativo, la obligación de indemnizar los perjuicios que haya sufrido el adjudicatario no comporta que se incluya en el quantum indemnizatorio los perjuicios derivados en concepto de lucro cesante>>.Y en esa misma línea se había pronunciado anteriormente la sentencia de esta Sala (antigua Sección 7ª) de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) interpretando el artículo 65.1 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto-legislativo 2/2000, de 16 de junio, cuyo contenido era enteramente coincidente con el del artículo 35.1 de la Ley 30/2007 al que se refiere la presente controversia.

Pues bien, "La presente controversia se refiere a ese mismo artículo 35 de la Ley 30/2007; pero el debate ha discurrido por otros derroteros y la cuestión de interés casacional se centra en un punto muy específico que, como sabemos, consiste en determinar, tomando en consideración lo declarado por esta Sala en las resoluciones anteriores a las que acabamos de referirnos, si el adjudicatario no culpable de un contrato declarado nulo por sentencia judicial ha de ser resarcido íntegramente del coste invertido en el contrato que no pueda ser objeto de restitución in natura,sin que pueda reducirse esa compensación por la depreciación de lo invertido (vía amortización) durante el tiempo transcurrido desde la celebración del contrato hasta su cese efectivo o si, por el contrario, aquel adjudicatario debe soportar una minoración en su indemnización (vía aplicación de coeficientes de amortización) por la depreciación sufrida por los bienes durante el tiempo que transcurrió entre la firma del contrato, la declaración de nulidad y su efectivo cese.

Pues bien, desde ahora anticipamos que el artículo 35 de la Ley 30/2007 ha de ser interpretado en los términos que propugna la parte recurrente. Y ello por las razones que pasamos a exponer.

1/ Aunque la sentencia ahora recurrida en casación no lo especifica, la declaración de nulidad del contrato de concesión fue acordada por sentencia nº 302/2011, de 27 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº de Valencia (recurso 913/2009), luego confirmada en apelación por sentencia 4412/2013, de 4 de octubre, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (apelación 1753/2011). Y es oportuno señalar que tal declaración de nulidad vino determinada por la constatación de que la adjudicación de la concesión implicaba la constitución de un derecho real de superficie sobre un bien de carácter demanial prescindiendo del expediente que regula el artículo 8 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

2/ De lo anterior resulta que la declaración de nulidad del contrato en modo alguno era imputable a la adjudicataria aquí recurrente. Y, una vez firme aquella declaración judicial de nulidad, tampoco es imputable a la entidad Serreta Events i Restauració, S.A.L. la tardanza del Ayuntamiento de Manuel en iniciar, tramitar y resolver el expediente de liquidación del derecho de superficie; lo que propició que, después de declarada la nulidad de la adjudicación, la recurrente mantuviese durante varios años la posesión pacífica de los bienes.

3/ No cabe confundir ni identificar los efectos de la nulidad del contrato ( artículo 35 de la Ley 30/2007) con los efectos de la resolución del contrato ( artículo 208 de la misma Ley), ni aun con la resolución por causa imputable a la Administración, pues la resolución presupone la validez del contrato y su vigencia durante un período de tiempo, lo que no sucede en el caso del contrato declarado nulo. Precisamente en esta diferenciación se basa la doctrina contenida en las sentencias de esta Sala de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) y nº 442/2020, de 8 de abril ( casación 411/2020), a las que antes nos hemos referido.

4/ Partiendo de que el artículo 35 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007 regula específicamente los "efectos de la declaración de nulidad" del contrato, tiene razón la parte recurrente cuando señala que la nulidad del contrato tiene efectos ex tunc,de manera que una vez declarada la nulidad todo ha de volver a la situación inmediatamente anterior a la formalización del contrato. Así, según la redacción del artículo 35 que antes hemos transcrito, el adjudicatario del contrato que se declara nulo tiene derecho a que se le resarza íntegramente el importe de las inversiones que haya costeado y que no se le puedan restituir in natura;siendo contrario al precepto legal, y a la propia naturaleza de la nulidad contractual, que esa compensación se reduzca en atención a consideraciones que presuponen la validez del contrato durante un periodo de tiempo determinado.

5/ Como vimos, el tenor literal del artículo 35.1 de la Ley 30/2007 exige que la parte que resulte culpable de la nulidad del contrato "deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido". Pero, aparte de esta obligación de resarcir que recae específicamente sobre la parte que resulte culpable, el precepto establece, con carácter general, que la declaración de nulidad determina que el contrato entre en fase de liquidación, " (...) debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor"; sin que la norma contemple ninguna reducción o minoración en concepto de amortización, esto es, por depreciación del valor de un bien por el mero transcurso del tiempo.

Además, tiene razón la recurrente cuando señala que la depreciación de los bienes por el transcurso del tiempo no alberga ni implica un enriquecimiento por su parte; y que no es el adjudicatario quien debe soportar las consecuencias de que las instalaciones entregadas a la Administración tengan un menor valor de lo realmente invertido cuando lo que motiva la liquidación del contrato es su nulidad por causas imputables a la Administración.

6/ La propia recurrente admite que la aplicación del artículo 35 de la 30/2007 de Contratos del Sector Público podría ser corregida o atemperada en caso de que se apreciase una situación de enriquecimiento injusto de alguna de las partes involucradas (Administración o adjudicatario); pero, como la propia recurrente señala, no cabe aceptar que, sin haber quedado acreditado ni, desde luego, cuantificado, el enriquecimiento injusto de alguna de las partes, se aplique de manera automática un coeficiente reductor (tabla de amortización) por el mero transcurso del tiempo. Por lo demás, es claro que el pretendido enriquecimiento habría de ser acreditado por quien lo alega."

A la vista de todo ello, la doctrina que se establece es: "En la línea de lo razonado en las sentencias de esta Sala de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) y nº 442/2020, de 8 de abril ( casación 411/2020), no cabe confundir ni identificar los efectos de la nulidad del contrato ( artículo 35 de la Ley 30/2007) con los efectos de la resolución del contrato ( artículo 208 de la misma Ley), ni aun con la resolución por causa imputable a la Administración, pues la resolución presupone la validez del contrato y su vigencia durante un período de tiempo, lo que no sucede en el caso del contrato declarado nulo.

- Al regular los efectos de la declaración de nulidad del contrato, el artículo 35.1 de la Ley 30/2007 establece, con carácter general, que la declaración de nulidad determina que el contrato entre en fase de liquidación, " (...) debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor"; sin que la norma contemple ninguna reducción o minoración en concepto de amortización, esto es, por depreciación del valor de un bien por el mero transcurso del tiempo.

- No cabe excluir que la aplicación del artículo 35 de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público pudiera ser corregida o atemperada en caso de que se apreciase una situación de enriquecimiento injusto de alguna de las partes involucradas (Administración o adjudicatario); pero no cabe aceptar que, sin haber quedado acreditado el enriquecimiento injusto de alguna de las partes, se aplique de manera automática un coeficiente reductor (tabla de amortización) por el mero transcurso del tiempo. Siendo claro que el pretendido enriquecimiento habría de ser acreditado por quien lo alega".

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

EFECTOS DE LA NULIDAD DEL CONTRATO PARA EL CONTRATISTA: NO SON LOS DE LA RESOLUCIÓN

La Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2025 (Rec. 226/2022) nos recuerda que "en diferentes ocasiones esta Sala ha aplicado e interpretado los preceptos que han regulado los efectos de la resolución y de la declaración de nulidad de los contratos en las sucesivas versiones de la normativa reguladora de la contratación administrativa. A título de muestra, puede verse la sentencia de esta Sala (antigua Sección 7ª) de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010), que interpreta lo que disponía sobre los "efectos de la declaración de nulidad" el artículo 65 texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio; nuestra reciente sentencia nº 36/2025, de 21 de enero (casación 5494/2021), que interpreta y explica lo que se disponía en los distintos apartados del artículo 215 del citado texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, sobre los efectos de la resolución de los contratos administrativos; o, en fin, la sentencia, también de esta Sección 3ª, nº 442/2020, de 8 de abril (casación 411/2020), en la que se interpreta el artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, esto es, el mismo precepto al que se refiere el presente debate casacional.

En esta resolución última que acabamos de mencionar - sentencia nº 442/2020, de 8 de abril (casación 411/2020)- esta Sala declaró: "Elartículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, debe interpretarse en el sentido de que en los supuestos en que se declare la nulidad del acto de adjudicación de un contrato administrativo, la obligación de indemnizar los perjuicios que haya sufrido el adjudicatario no comporta que se incluya en el quantum indemnizatorio los perjuicios derivados en concepto de lucro cesante".Y en esa misma línea se había pronunciado anteriormente la sentencia de esta Sala (antigua Sección 7ª) de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) interpretando el artículo 65.1 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto-legislativo 2/2000, de 16 de junio, cuyo contenido era enteramente coincidente con el del artículo 35.1 de la Ley 30/2007 al que se refiere la presente controversia.

La presente controversia se refiere a ese mismo artículo 35 de la Ley 30/2007; pero el debate ha discurrido por otros derroteros y la cuestión de interés casacional se centra en un punto muy específico que, como sabemos, consiste en determinar, tomando en consideración lo declarado por esta Sala en las resoluciones anteriores a las que acabamos de referirnos, si el adjudicatario no culpable de un contrato declarado nulo por sentencia judicial ha de ser resarcido íntegramente del coste invertido en el contrato que no pueda ser objeto de restitución in natura,sin que pueda reducirse esa compensación por la depreciación de lo invertido (vía amortización) durante el tiempo transcurrido desde la celebración del contrato hasta su cese efectivo o si, por el contrario, aquel adjudicatario debe soportar una minoración en su indemnización (vía aplicación de coeficientes de amortización) por la depreciación sufrida por los bienes durante el tiempo que transcurrió entre la firma del contrato, la declaración de nulidad y su efectivo cese.

Pues bien, desde ahora anticipamos que el artículo 35 de la Ley 30/2007 ha de ser interpretado en los términos que propugna la parte recurrente. Y ello por las razones que pasamos a exponer.

1/ Aunque la sentencia ahora recurrida en casación no lo especifica, la declaración de nulidad del contrato de concesión fue acordada por sentencia nº 302/2011, de 27 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº de Valencia (recurso 913/2009), luego confirmada en apelación por sentencia 4412/2013, de 4 de octubre, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (apelación 1753/2011). Y es oportuno señalar que tal declaración de nulidad vino determinada por la constatación de que la adjudicación de la concesión implicaba la constitución de un derecho real de superficie sobre un bien de carácter demanial prescindiendo del expediente que regula el artículo 8 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

2/ De lo anterior resulta que la declaración de nulidad del contrato en modo alguno era imputable a la adjudicataria aquí recurrente. Y, una vez firme aquella declaración judicial de nulidad, tampoco es imputable a la entidad Serreta Events i Restauració, S.A.L. la tardanza del Ayuntamiento de Manuel en iniciar, tramitar y resolver el expediente de liquidación del derecho de superficie; lo que propició que, después de declarada la nulidad de la adjudicación, la recurrente mantuviese durante varios años la posesión pacífica de los bienes.

3/ No cabe confundir ni identificar los efectos de la nulidad del contrato ( artículo 35 de la Ley 30/2007) con los efectos de la resolución del contrato ( artículo 208 de la misma Ley), ni aun con la resolución por causa imputable a la Administración, pues la resolución presupone la validez del contrato y su vigencia durante un período de tiempo, lo que no sucede en el caso del contrato declarado nulo. Precisamente en esta diferenciación se basa la doctrina contenida en las sentencias de esta Sala de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) y nº 442/2020, de 8 de abril ( casación 411/2020), a las que antes nos hemos referido.

4/ Partiendo de que el artículo 35 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007 regula específicamente los "efectos de la declaración de nulidad" del contrato, tiene razón la parte recurrente cuando señala que la nulidad del contrato tiene efectos ex tunc,de manera que una vez declarada la nulidad todo ha de volver a la situación inmediatamente anterior a la formalización del contrato. Así, según la redacción del artículo 35 que antes hemos transcrito, el adjudicatario del contrato que se declara nulo tiene derecho a que se le resarza íntegramente el importe de las inversiones que haya costeado y que no se le puedan restituir in natura;siendo contrario al precepto legal, y a la propia naturaleza de la nulidad contractual, que esa compensación se reduzca en atención a consideraciones que presuponen la validez del contrato durante un periodo de tiempo determinado.

5/ Como vimos, el tenor literal del artículo 35.1 de la Ley 30/2007 exige que la parte que resulte culpable de la nulidad del contrato "deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido". Pero, aparte de esta obligación de resarcir que recae específicamente sobre la parte que resulte culpable, el precepto establece, con carácter general, que la declaración de nulidad determina que el contrato entre en fase de liquidación, " (...) debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor"; sin que la norma contemple ninguna reducción o minoración en concepto de amortización, esto es, por depreciación del valor de un bien por el mero transcurso del tiempo.

Además, tiene razón la recurrente cuando señala que la depreciación de los bienes por el transcurso del tiempo no alberga ni implica un enriquecimiento por su parte; y que no es el adjudicatario quien debe soportar las consecuencias de que las instalaciones entregadas a la Administración tengan un menor valor de lo realmente invertido cuando lo que motiva la liquidación del contrato es su nulidad por causas imputables a la Administración.

6/ La propia recurrente admite que la aplicación del artículo 35 de la 30/2007 de Contratos del Sector Público podría ser corregida o atemperada en caso de que se apreciase una situación de enriquecimiento injusto de alguna de las partes involucradas (Administración o adjudicatario); pero, como la propia recurrente señala, no cabe aceptar que, sin haber quedado acreditado ni, desde luego, cuantificado, el enriquecimiento injusto de alguna de las partes, se aplique de manera automática un coeficiente reductor (tabla de amortización) por el mero transcurso del tiempo. Por lo demás, es claro que el pretendido enriquecimiento habría de ser acreditado por quien lo alega."

A la vista de lo anterior, en su FJ 6º aborda la respuesta a la cuestión de interés casacional y dice:

"En consonancia con las consideraciones expuestas en el apartado anterior, y para dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión del recurso, debemos declarar lo siguiente:

- En la línea de lo razonado en las sentencias de esta Sala de 11 de enero de 2013 (casación 5082/2010) y nº 442/2020, de 8 de abril ( casación 411/2020), no cabe confundir ni identificar los efectos de la nulidad del contrato ( artículo 35 de la Ley 30/2007) con los efectos de la resolución del contrato ( artículo 208 de la misma Ley), ni aun con la resolución por causa imputable a la Administración, pues la resolución presupone la validez del contrato y su vigencia durante un período de tiempo, lo que no sucede en el caso del contrato declarado nulo.

- Al regular los efectos de la declaración de nulidad del contrato, el artículo 35.1 de la Ley 30/2007 establece, con carácter general, que la declaración de nulidad determina que el contrato entre en fase de liquidación, " (...) debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor"; sin que la norma contemple ninguna reducción o minoración en concepto de amortización, esto es, por depreciación del valor de un bien por el mero transcurso del tiempo.

- No cabe excluir que la aplicación del artículo 35 de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público pudiera ser corregida o atemperada en caso de que se apreciase una situación de enriquecimiento injusto de alguna de las partes involucradas (Administración o adjudicatario); pero no cabe aceptar que, sin haber quedado acreditado el enriquecimiento injusto de alguna de las partes, se aplique de manera automática un coeficiente reductor (tabla de amortización) por el mero transcurso del tiempo. Siendo claro que el pretendido enriquecimiento habría de ser acreditado por quien lo alega."

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado

LA MALA FE DEL ADJUDICATARIO EN CASO DE ANULACIÓN NO SE PRESUME

La Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero 2025 (Rec. 2861/2022 declara que ”A efectos de calibrar la antijuricidad de los daños irrogados al contratista a consecuencia de la anulación judicial de la adjudicación de un contrato administrativo, y la incidencia que en ello pudiera tener la actuación del propio interesado, debe afirmarse que, salvo que concurran circunstancias singulares o excepcionales -de las que en este caso no hay constancia-, el hecho de que durante el procedimiento de adjudicación el contratista haya contado en todo momento con los informes favorables de los técnicos de la Administración es un dato sin duda relevante para afirmar que ha actuado inspirado en el principio de confianza legitima del que se deriva su derecho a ser indemnizado por los perjuicios que le haya causado la anulación”.

Francisco Garcia Gomez de Mercado

Abogado

ANULACIÓN DE LAS ZBE EN MADRID

El TSJ de Madrid anula las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) en Sentencia de 17 de septiembre de 2024 (Rec. 5670/2021).

Señala la sentencia que “la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha marcado una línea doctrinal en relación con el control judicial del procedimiento de elaboración de las ordenanzas locales, que hemos tratado de plasmar en los anteriores fundamentos jurídicos. Lo ha hecho además en relación con el control de las ordenanzas locales reguladoras de la movilidad, que han regulado el establecimiento de ZBE, como en el caso de autos. Lo ha hecho en la sentencia de su sección 5ª, nº 4853/2023, de 2 de noviembre de 2023, recurso de casación nº 4910/2022, luego seguida por otras entre las que citaremos las nº 1372/2023, de 2 de noviembre de 2023, recurso de casación nº 4910/2022; nº 146/2024, de 30 de enero de 2024, recurso de casación nº 4737/2022, nº 183/2024, de 2 de febrero de 2024, recurso de casación nº 4961/2022; o la nº 330/2024, de 28 de febrero de 2024, recurso de casación nº 5281/2022.

… Pues bien, las citadas sentencias del Alto Tribunal y, en particular, la primera de las citadas, reproducida por las posteriores, hacía las siguientes consideraciones de aplicación al caso de autos que se contienen en su fundamentación jurídica y que transcribimos parcialmente en la parte en la que hace las declaraciones en las cuales se apoya el criterio expresado en los anteriores razonamientos para el caso de autos (...)

-Sobre la exigencia de que las Administraciones incorporen la necesaria información y justificación de las medidas, incluso en materia de protección del medio ambiente:

" Bien es verdad que en la actualidad la protección del medio ambiente adquiere una especialísima trascendencia para las actuaciones de los Poderes públicos y basta, para destacar esa relevancia, el hecho de que a nivel de la Unión Europea esa protección constituye uno de los pilares de la política comunitaria, como ponen de manifiesto los artículos 11 y, de manera especial, el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión, (...) son de destacar las Convenciones Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (en adelante CMNUCC), desde la en realidad inicial de Río de Janeiro de 1992, hasta la más efectiva de París de 2015, en que se aprobó el Convenio de París , con fuerza vinculante y que la Unión ha capitaneado a nivel mundial en cuanto a los objetivos que en el mismo se imponen.

Pues bien, en todos esos texto internacionales, se ha pretendido establecer un efectivo y pragmático criterio de asegurar, en esa lucha contra el cambio climático (...) Si hay algo que resulta meridianamente claro de todos esos textos normativos y programáticos es que la finalidad de la legislación y, en base a ella, de las actuaciones de los poderes públicos, debe ser la de un desarrollo sostenible, que evite el progresivo deterioro de los valores medioambientales (...) Pero ha de tratarse de un desarrollo, es decir progreso, sostenible, de tal forma que, sin menosprecio de la protección de las generaciones presentes, no se vean perjudicados el de las generaciones futuras.

Por ello, entre los variados principios que se han acuñado en esa pluralidad de textos internacionales y europeos, tanto normativos como programáticos, se destaca el de que en la elaboración de las políticas ambientales se determinen las ventajas y las cargas que puedan resultar, tanto de las medidas que se adopten como de las que se dejen de adoptar, también en relación con la economía de las sociedades afectadas, porque no puede olvidarse que en esa faceta subyace la posibilidad de que puedan prestarse servicios sociales a las comunidades actuales, que no pueden verse significativamente deteriorados con dichas políticas.

Oportuno es traer a este debate el informe que emitió el Consejo de Estado al anteproyecto de dicha Ley cuando señala "EI principio coste-eficacia trata de analizar los mejores medios o alternativas para lograr los fines dados, en particular cuando, como se pone de manifiesto en la norma, la regulación de los mecanismos de transición justos y la transición a una economía baja en carbono puede suponer riesgos o coste económicos y sociales en determinados sectores. (...) la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha declarado, como recuerda la sentencia 148/2021, de 14 de julio ( ECLI:ES:TC:2021:148 ), con abundante cita, que "el principio constitucional de proporcionalidad, y su proyección en el ámbito de derechos fundamentales, existe una muy reiterada doctrina constitucional. Basta ahora recordar que el examen jurisdiccional de dicho principio se articula en tres pasos sucesivos. Habrá de apreciar, en primer lugar, si la medida enjuiciada aparece como idónea para la consecución de la finalidad legítima que pretende; si resulta, además, necesaria, por no existir otra menos incisiva en el derecho fundamental y de eficacia pareja; y si, superados estos dos escrutinios, la afectación del derecho se muestra, en fin, como razonable, por derivarse de ella más beneficios para el interés general que perjuicios sobre el derecho en cada caso comprometido..." (...) es contrario a la lógica adoptar medidas con una afectación intensa de unos valores, quizás de menor entidad, si esas medidas no comportan una real y efectiva protección de valores dignos de mayor protección. Por más que, ha de insistirse, no es eso lo que se hace en el caso de autos, donde, como se ha dicho, lo que el Tribunal echa en falta es que se haya obtenido la información necesaria y fidedigna para incluso realizar esa labor para poder preponderar los derechos afectados con las medidas adoptadas".

-Sobre el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (LBRL ), en relación con el artículo 4 de la Ley 4/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) y la existencia o no de un vicio procedimental substancial, por estimarse, como uno de los fundamentos de la nulidad, no haberse elaborado informes de impacto ambiental y económico suficientemente motivados, exigencia formal que según la administración no resulta necesaria porque en la tramitación de una ordenanza municipal no se exige la elaboración de tales informes y, en particular, del que analice el impacto económico de la norma a aprobar sobre las economías privadas y los efectos sobre la competencia y el mercado:

" Pues bien, suscitado el debate en sede de vulneración del procedimiento en la aprobación de la Ordenanza es obligado recordar, como ya se hizo antes, que la Sala de instancia considera que no hay vicio alguno en cuanto a los trámites necesarios y substanciales para la aprobación de la Ordenanza, rechazando dichos defectos que debieron ser invocados por las partes recurrentes en la instancia (...)

No obstante lo anterior, (...) Lo que la Sala sentenciadora quiere resaltar, como una de las últimas razones para el examen de legalidad de la Ordenanza y, en particular, para justificar que se haya rechazado acudir a otras alternativas, cuestión que se suscita a continuación del referido fundamento, es que las medidas impuestas no han podido ser debidamente valoradas a los efectos de ejercer las potestades discrecionales que ostenta la Administración por no haberse tomado en consideración esos aspectos económicos y sociales. Es decir, el debate se suscita, no en sede de procedimiento, sino en el ejercicio de la potestad reglamentaria y la obligada exigencia de la motivación en su ejercicio que, para no incurrir en arbitrariedad, debe aparecer suficientemente motivada, lo cual solo es posible mediante la obtención de todos los elementos determinantes afectados por dicha potestad, entre lo que no cabe despreciar a los que se refiere, en esta materia, la sentencia que se revisa, debiendo rechazarse el motivo examinado y, con él, la totalidad del recurso, sin que pueda darse respuesta a la cuestión casacional suscitada toda vez que, conforme a lo razonado, la decisión de la Sala de instancia no estaba motivada en la preponderancia de los derechos a la movilidad de las personas y la libertad de mercado respecto a los derechos a la salud y protección del medio ambiente".

La aplicación al caso de estos criterios jurisprudenciales, lleva también aquí a alcanzar las mismas conclusiones que … han sido convalidadas en sede casacional por el Tribunal Supremo: en el procedimiento de elaboración de la Ordenanza, a la hora de evaluar el alcance de la ZBE y la creación de las dos ZBEDPE aquí cuestionadas, se ha prescindido del análisis de otras alternativas de movilidad y, muy destacadamente, de factores económicos que tienen una enorme importancia y repercusión directa en los derechos de las personas y en la actividad de las empresas, singularmente de las más vulnerables, que han de resultar afectadas por las restricciones de movilidad, en relación con la intensidad y amplitud espacial y material de dichas restricciones. Se ha prescindido del análisis de una faceta de destacadísima importancia en la cuestión, como es la que deriva de la exigencia, vinculada al proceso de protección de medio ambiente frente al cambio climático, de que el mismo se produzca mediante una "transición justa", que tenga en cuenta las consecuencias en el terreno de la economía, de la movilidad y de la vida familiar y necesidades de importantes sectores de la población, singularmente los de menos capacidad económica, que son los más vulnerables frente a las medidas restrictivas; y en la actividad de las empresas, singularmente en las más pequeñas de las que operan en el mercado, y en los autónomos. El resultado final que se alcanza es que las medidas impuestas no pudieron ser debidamente valoradas a los efectos de ejercer las potestades discrecionales que ostenta la Administración, por no haberse tomado en consideración una porción de consecuencias económicas, con evidente repercusión social, que eran imprescindibles para efectuar un juicio de proporcionalidad entre los fines perseguidos y el sacrificio de derechos que reportaban y la eficacia de las citadas medidas, lo que ha de conducir a la estimación de este argumento de la demanda y, con el mismo al efecto anulatorio que en la misma se pretende.”

DECIMOSEGUNDO: Sin embargo, ese efecto anulatorio ha de limitarse, en el presente caso, siguiendo el criterio que establecen sentencias como la STS, Sala Tercera, sección 3ª, nº 1262/2023, de 16 de octubre de 2023, recurso nº 848/2022, cuando declara: "... lejos de alcanzar a todo él debe quedar limitada a los concretos preceptos que la demanda logra vincular al vicio apreciado...". Así procedimos también en la sentencia de esta Sala y sección nº 446/2020, de 27 de julio de 2020, recurso nº 902/2018, cuando razonábamos:

" La misma jurisprudencia ofrece múltiples supuestos en que, instándose por las partes recurrentes la nulidad de todo un reglamento, las sentencias terminan por declarar la nulidad solo de algunos de sus preceptos, la de aquellos que incurran en los vicios de anulación que para la nulidad de pleno derecho se establecen en el artículo 47.2º de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Con toda lógica dispone el artículo 71 de la Ley Jurisdiccional que la declaración de no ser conforme a derecho de una disposición general --también de los actos-- puede ser total o parcial. Y se une a esa exigencia la evidente utilidad, fuente de todos los problemas que genera la declaración de nulidad, de que no afecta a los actos de aplicación amparados en preceptos no afectados por ella (...)". Si el Alto Tribunal ha sentado el criterio expresado en relación con unas disposiciones generales que, como es el caso de los instrumentos de planeamiento general, ofrecen un altísimo grado de interconexión entre las previsiones o determinaciones que en aquellos se contienen con mayor razón resulta admisible que el efecto de nulidad dimanante de un vicio o defecto procedimental como el aquí apreciado tenga un alcance meramente parcial en disposiciones generales de distinta naturaleza, provocando la nulidad de los preceptos afectados y no de la Ordenanza en su integridad, ...". Por tanto, como quiera que en el caso litigioso el defecto procedimental apreciado viene relacionado con la Madrid Central, resulta procedente que apliquemos aquí idéntica doctrina, de modo que limitemos las inevitables consecuencias anulatorias al artículo 23 (" Zona de Bajas Emisiones " Madrid Central"") y a la Disposición Transitoria Tercera (" Requisitos ambientales para el acceso a " Madrid Central""), lo que comporta una estimación parcial del recurso contencioso- administrativo origen de las presentes actuaciones".

Aplicaremos este mismo criterio, pues, al caso de autos, lo que lleva a estimar la pretensión anulatoria de la Ordenanza, pero limitada a aquellos aspectos de la misma afectados por el vicio cuya concurrencia ha sido apreciada en la sentencia. En este caso, la patente deficiencia de la MAIN en cuanto al informe de impacto económico lleva a anular exclusivamente aquellas partes de la Ordenanza por las que se definen el ámbito de la ZBE y se regulan las dos ZBEDPE de "Distrito Centro" y "Plaza Elíptica", dejando subsistentes todo el resto del articulado, incluso aquellos artículos que, con carácter general o por mera referencia, se refieran a las ZBE y ZBEDPE que puedan establecerse en un futuro y que no se vean afectadas por el vicio procedimental apreciado".

Francisco Garcia Gomez de Mercado

Abogado

EL JUZGADO ANULA EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PARA LA CONSTRUCCIÓN Y EXPLOTACIÓN DE DOS MEGAAPARCAMIENTOS EN EL ENTORNO DEL ESTADIO SANTIAGO BERNABEU EN MADRID

La Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n°30 de Madrid, de 23 de mayo de 2024 (PO 325/2023) estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por LA ASOCIACIÓN VECINAL DE PERJUDICADOS POR EL BERNABEU, frente al Excmo. AYUNTAMIENTO DE MADRID, contra el Acuerdo nº 50 de fecha 09.03.2023, por el que se autoriza el contrato de concesión de obra para la construcción y explotación de los aparcamientos paseo de la Castellana-Bernabéu y Padre Damián; acto administrativo que se anula por no ser ajustado a Derecho.

Las razones de esta anulación vienen contenidas en los Fundamentos Jurídicos 5º y 6º de la Sentencia:

“Quinto.- En el presente caso, de los hechos acreditados mediante la documental obrante en autos se desprende que no se han cumplido por la demandada las previsiones recogidas en el artículo 247 LCSP, ya que tanto el estudio de viabilidad presentado por el Real Madrid C.F. como el posterior estudio de viabilidad económico-financiera elaborado por la Administración demandada de 21.09.2022 sufrieron una alteración significativa tras el trámite de audiencia pública, siendo el propio Ayuntamiento quien introdujo importantes modificaciones las cuales no fueron sometidas nuevamente a información pública. Así, a pesar de que los cambios efectuados afectaban al valor neto de las inversiones no fue sometido al trámite de audiencia pública el estudio de viabilidad económicofinanciera de 24.02.2023; por lo que se ha impedido a los ciudadanos conocer el verdadero alcance del proyecto y formular alegaciones, teniendo en cuenta que, en cuanto a la cuantía del canon, se señala en este último lo siguiente: “El canon final se ha incrementado sustancialmente respecto al canon establecido en el estudio de

viabilidad de la iniciativa aceptada, pues supone un incremento de más del 40%”.

En otro orden de cosas, los informes técnicos, de fecha 15.02.2023, elaborados y suscritos, respectivamente por el Asesor de la Dirección General de Planeamiento y por el Jefe del Departamento de Actuaciones Urbanas II y El Director General de Planeamiento, aportados a las actuaciones como “más documental”, ponen de manifiesto la incompatibilidad de la actuación que se examina con el Plan Especial de Mejora del Medio Urbano y de Ordenación Pormenorizada del Estadio Santiago Bernabéu, Distrito de Chamarín, de 2017 ( PE.05.362). Ambos técnicos vienen a señalar en sus respectivos informes que la ejecución de los nuevos aparcamientos entran en contradicción con los argumentos de movilidad contemplados en la Memoria y en las normas del Plan Especial 2017, PE.05.365; de tal modo que la incompatibilidad del proyecto con el planeamiento vigente solamente podría subsanarse mediante la tramitación del correspondiente Plan Especial que incorpore y habilite las condiciones normativas para acometer el nuevo proyecto.

En el mismo sentido resultaron las declaraciones que prestaron en el acto de la vista los autores del dictamen pericial aportado a autos; quienes respondieron de manera clara, objetiva y sin incurrir en contradicción, a todas las cuestiones que les fueron formuladas. En tal orden de cosas, D. David Rojo Pascual, arquitecto urbanista y coautor del citado informe pericial, señaló que las actuaciones objeto de estos proyectos deberían haberse formulado mediante un Plan Espacial Urbanístico. Y D. Guillermo García de Polavieja y Perera, igualmente arquitecto urbanista, explicó que una de las condiciones fundamentales para aprobar el PE 2017 vigente fue que, gracias al mantenimiento actual del Estadio Bernabéu en la zona donde se encuentra, se conseguía reducir o al menos atenuar en gran medida la necesidad de

realizar desplazamientos en vehículos privados, evitando así los problemas de movilidad y el incremento de la contaminación.

Ambos incidieron en que la cuestión del interés público que sostiene la demandada como justificación de las obras, en el caso del aparcamiento de Padre Damián, tal interés no se sostiene en ningún dato de tráfico que permita comprobar que el proyectado túnel de Padre Damián, de 650 metros de largo, desde el cual se accedería al aparcamiento del Real Madrid CF, vaya a resolver una situación de congestión que justifique la existencia de un interés público para este túnel y sí de un claro interés particular del que saldría beneficiado el citado club de fútbol.

Tampoco se aporta prueba que acredite los parámetros de cálculo y los resultados obtenidos por la Administración, toda vez que no ha aportado la Administración demandada el estudio elaborado mediante el programa AIMSUM de simulación, con los parámetros utilizados que se mencionan en el estudio de tráfico, como Anexo IV a la iniciativa privada presentada por el Real Madrid C.F., que a la vez es socio único del adjudicatario, según resulta de las presente actuaciones.

Tampoco se aporta un estudio de Transporte, con el contenido que se especifica en el punto 4 de la Ficha 12 Instrucción de Vía Pública (IVP) por lo que se ha de concluir que la demandada no cumplió con lo previsto en la Ficha 12. Punto 3, que impone la obligación de realizar tal estudio siempre que se trate de planes y proyectos que superen los 18.000 m2 de los umbrales de edificación de nueva construcción, así como los planes especiales, que, aún sin prever tales umbrales de construcción, afecten a elementos de la red viaria principal del municipio de Madrid.

Asimismo la Ficha 12 IVP prevé varios niveles de congestión, alcanzando el más alto, Nivel 3, cuando la relación Intensidad /Capacidad sea superior a 0,7, y en tales casos se puntualiza que “no se dará la aprobación a aquellos planes y proyectos por cuyo efecto la congestión en cualquier elemento de la red principal alcance el nivel 3” . Y En tal sentido, cabe destacar que los estudios de tráfico que se han considerado por el Consistorio en fundamento de su interés, solo se han basado en simulaciones para una hora punta horaria de un día tipo y no para cuando se producen eventos masivos.

De todo lo anterior se extrae la infracción de la Ficha 12 IVP por parte de la Administración demandada.

Sexto.- En consideración a lo expuesto, la Administración demandada no ha

llegado a acreditar en el presente procedimiento que la ejecución de dos

aparcamientos, de los cuales, uno proyecta una conexión directa con el parking

propio del Estadio Bernabéu, satisfaga una finalidad de interés público y general acorde con el Planeamiento Urbanístico y específicamente con Plan Especial. Y a mayor abundamiento, el déficit de plazas que a tal fin puedan quedar colmadas para los residentes de la zona en modo alguno puede compadecerse con el perjuicio medioambiental previsible para aquellos, pero también para el resto de los ciudadanos en general, en consideración a una posible supresión de arbolado y zonas verdes que conllevaría la ejecución de las obras, así como a la saturación del tráfico y aumento de la contaminación atmosférica y acústica que provocaría el incremento del trasiego de vehículos en la zona, cuyas molestias se verían superadas con creces con ocasión de la celebración de eventos en el estadio del Real Madrid, C.F., entidad que saldría beneficiada por la ejecución proyectada.”

Francisco García Gómez de Mercado

Abogado