La Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2020 (RC 3835/2018), declara, en su FJ 7º, que “no podemos aceptar la interpretación que se realiza por la Sala de instancia y que acabamos de sintetizar. Y ello por cuanto no existen argumentos consistentes para hacer declinar el criterio reiterado en todos los preceptos ---legales y reglamentarios--- que hemos examinado en los Fundamentos Jurídicos anteriores. El criterio esencial que, como regla general, debe sostener el Mapa de capacidad acústica municipal ha de ser el criterio de la "atención al uso predominante del suelo".
El problema interpretativo que en supuestos como el de autos se suscita es el de la procedencia ---o no--- del mantenimiento y aplicación de tal indiscutido criterio cuando, como en el supuesto de autos, existe una discrepancia entre el uso predominante actual (industrial, a extinguir) y el uso previsto en el planeamiento que no ha sido desarrollado (residencial). Si bien se observa, el artículo 5 del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la citada Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, no resuelve la cuestión, por cuanto en el mismo se hace referencia a "usos actuales o previstos del suelo". Tampoco con la remisión que en el precepto se realiza al anexo V del mismo Real Decreto se soluciona la cuestión. El apartado 2 del artículo 5 impone que se tendrán en cuanta "los criterios y las directrices que se describen en el anexo V" del Real Decreto; y, en la misma línea, el párrafo segundo del apartado 4 del mismo artículo añade: "Si concurren, o son admisibles, dos o más usos del suelo para una determinada área acústica, se clasificará ésta con arreglo al uso predominante, determinándose este por aplicación de los criterios fijados en el apartado 1, del anexo V".
Pues bien, el anexo V ---tras insistir en que la asignación, de un sector del territorio, a uno de los tipos de áreas acústicas "depende del uso predominante actual o previsto para el mismo en la planificación general territorial o el planeamiento urbanístico"---, resuelve la cuestión relativa al criterio para concretar la predominancia de un uso, señalando en el apartado 1.2.a) que el criterio fundamental, a tal efecto, es el siguiente: "Porcentaje de superficie del suelo ocupada o a utilizar en usos diferenciados con carácter excluyente". Pero no resuelve la cuestión relativa a la discrepancia entre los usos actuales o futuros.
En consecuencia, debemos interpretar los preceptos que nos ocupan en el sentido de que el Mapa de Capacidad Acústica, para proceder a la zonificación acústica de un área, debe tomar en consideración el uso predominante actual de la zona, pues la Administración no puede abstraerse de la realidad física que zonifica, pero que no planifica; esa es otra potestad, cual es la del planeamiento urbanístico.
No resulta jurídicamente aceptable la actitud de no proceder al desarrollo y ejecución de lo decidido por el planeamiento urbanístico ---que, en el supuesto de autos, contemplaba la eliminación, por traslado, de las instalaciones de uso industrial de la recurrente establecida en la zona desde 1905--- y, al mismo tiempo, introducir en el Mapa Acústico una zonificación acústica correspondiente al uso previsto en el planeamiento vigente ---y no el existente en la actualidad--- siendo la misma Administración la que no ha procedido ---desde hace tiempo--- a la adecuada implementación de sus propios mandatos urbanísticos, dando lugar al conflicto vecinal que subyace en el supuesto de autos, utilizando, de esta forma, las potestades de manera inadecuada y no encajando tal actuación municipal en lo que la jurisprudencia y las normas jurídicas nacionales e internacionales vienen considerando el derecho a la buena administración. El permitir el crecimiento y desarrollo urbanístico residencial ---sin duda previsto y razonable--- en las inmediaciones de una zona industrial, cuyo traslado contemplaba el mismo planeamiento, pero sin articular los mecanismos adecuados para la efectividad de lo acordado, constituye una inestimable colaboración municipal al anunciado conflicto vecinal, y, como decíamos, se nos presenta como una actuación contraria al principio de Derecho de la Unión Europea del "derecho a una buena administración" que la jurisprudencia viene imponiendo como necesidad y exigencia ---entre otros--- en el ámbito del planeamiento urbanístico. Así, en la STS 1683/2017, de 7 de noviembre (RC 2228/2016) expresamos:
"Hoy, en mismo el ámbito europeo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 dedica su artículo 41 al denominado "Derecho a una buena Administración". Tal precepto se integra hoy en el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Lisboa), de 13 de diciembre de 2007, ratificado por Instrumento de 26 de diciembre de 2008, que en su artículo 6 señala que, en su artículo 6 dispone que "La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados". Se trata, dicho sea en síntesis, de la tradicional idea del "buen gobierno" en la gestión pública, adelantándose a los hechos, ante la duda de que de una determinada actividad puedan deducirse ciertos riesgos, siendo preferible el error en la previsión de futuro a la pérdida de seguridad; obviamente, como en el supuesto de autos, aún no se ha producido un daño -lo cual, sin duda alguna, condicionaría la libertad discrecional propia del planeamiento urbanístico-, pero existen datos que acreditan que no existe certeza científica absoluta, sino por el contario evidencias de que el mismo puede llegar a producirse; ante tales situaciones la Administración pública no puede permanecer impasible y debe actuar con la diligencia debida propia del derecho a una buena administración".
El Mapa de Capacidad Acústica es ---como regla general--- el reflejo de la realidad sonora de una zona, pero no constituye un mecanismo de anticipo e imposición de niveles acústicos correspondientes a unos usos que la propia administración no ha posibilitado desarrollar; la conexión entre la realidad sonora de una zona y las previsiones urbanísticas previstas resultan imprescindibles y necesarias, pero la aprobación del Mapa acústico no puede convertirse en un mecanismo o instrumento de ejecución del planeamiento, para lo cual la Administración cuenta con otros instrumentos adecuados y específicos. Como decíamos, estaríamos, posiblemente, ante una inadecuada alteración de potestades administrativas. Esto es, que la falta de consolidación del desarrollo urbanístico no permite adelantar unos niveles acústicos previstos para el futuro y correspondientes a un uso diferente. La consideración de las potestades administrativas sobre ordenación del territorio y urbanismo (hoy en el artículo 4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre de planea) como "funciones públicas no susceptibles de transacción", no son un mero principio programático sino un mandato legal de obligatorio cumplimiento.
Es evidente que la gestión urbanística constituye un proceso complejo con presencia de muchos intereses enfrentados, pero, el incumplimiento prolongado de los mandatos previstos por el planeamiento urbanístico, no habilitan para tratar de solventar un conflicto vecinal con la utilización de potestades tendentes a la ejecución de otras necesarias y deseables políticas municipales como son las de la adecuada gestión del ruido. Se trata, el de la gestión urbanística, de un proceso, además de complejo, necesitado de una flexible transitoriedad, en el que también han de tomarse en consideración las colindancias físicas actuales mediante una adecuada programación de actuación, como bien reconoce la sentencia de instancia, pero tal gestión no puede implicar paralización absoluta. Y todo ello, obviamente, dejando al margen la utilización de los controles urbanísticos precisos ante ausencia ---o incumplimiento--- de las autorizaciones precisas para la actuación industrial”.
La Sentencia termina citando la previa Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2010 (RCA 202/2007) que resolvió el recurso contencioso administrativo interpuesto contra determinados preceptos del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la citada Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, y en cuyo FJ 10º, se señalaba:
"Por la recurrente se pretende la exclusión absoluta de las mismas ---de las servidumbres determinantes de ruidos--- con base en el desarrollo de los expresados derechos fundamentales en las zonas residenciales. Obvio es, como venimos poniendo de manifiesto con apoyo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que tal planteamiento de exclusión absoluta no resulta posible, por cuanto también existen otros intereses generales en los sistemas generales de transporte. La vía, pues, de la compatibilidad que en el Reglamento se establece se nos presenta como correcta y adecuada.
A ella responde la filosofía de la Ley del Ruido, 37/2003, de 17 de noviembre (LR ), tal y como lo explica la doctrina más novedosa y actualizada.
Efectivamente, el artículo 7 LR en su apartado primero ofrece una enumeración de los tipos de áreas acústicas que en atención al uso predominante del suelo han de reconocerse como mínimo por las legislaciones correspondientes autonómicas. En este punto radica uno de los aspectos más novedosos de la LR, pues introduce o, mejor, potencia un criterio de diferenciación, ordenación o vacación de usos del suelo: las previsiones estrictamente acústicas. Por tal motivo, desde la perspectiva urbanística, la LR aboga por realizar la división del territorio en áreas acústicas tomando como referencia el uso predominante previsto para cada sector de suelo.
La idea que subyace a la adopción de esta medida consiste en intentar preservar de la contaminación acústica los que, en atención a las actividades que acogen, se consideran usos más sensibles del suelo. De tal suerte que se exige proceder a una zonificación acústica de los usos del suelo. Esta primera técnica preventiva de planificación acústica actúa controlando y direccionando el ruido, lo que, desde luego, tiene trascendencia respecto del modelo consolidado de ciudad, pero, sobre todo, adquiere relevancia atendiendo a la dimensión prospectiva, futura, del planeamiento.
En concreto, los tipos de áreas acústicas que establece la LR son los siguientes: a) sectores del territorio con predominio de suelo de uso residencial; b) sectores del territorio con predominio de suelo de uso industrial; c) Sectores del territorio con predominio de suelo de uso recreativo y de espectáculos; d) sectores del territorio con predominio de suelo de uso terciario distinto del contemplado en el párrafo anterior; e) sectores del territorio con predominio de suelo de uso sanitario, docente y cultural que requiera de especial protección contra la contaminación acústica; f) sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte, u otros equipamientos públicos que los reclaman; g) espacios naturales que requieran una especial protección contra la contaminación acústica.
No obstante, hay que precisar que la lista de los tipos de áreas acústicas realizada por el artículo 7 LR contempla sectores con predominio de usos que pueden superar el ámbito autonómico de decisión. Al referirse, por ejemplo, en su letra f) a los sistemas generales de infraestructuras de transporte, está permitiendo un salto de ámbito de la ordenación territorial que para estos sistemas realizan el Estado o las CCAA en función de quien ostente la competencia sobre los mismos. En tales supuestos, la labor de coordinación entre los distintos niveles administrativos se hace imprescindible, de tal suerte que el planeamiento urbanístico no puede más que acatar las decisiones acordadas al respecto desde los niveles territoriales superiores y acomodarlas en su planeamiento. Cuando realicen la división del suelo en áreas acústicas, han de tener en cuenta la existencia en el mismo de infraestructuras y/o equipamientos públicos de competencia de Administraciones distintas (tales como los aeropuertos, mencionados en la Disposición Adicional 3ª LR), de las servidumbre acústicas asociadas a los mismos, así como de las reservas de sonido de origen natural (a las que se refiere el artículo 21 LR ), y ello al efecto de las restricciones que las mismas pudieran suponer para implantar determinados usos del suelo a nivel municipal.
En buena lógica, la fijación de los distintos tipos de áreas acústicas se hará sobre la base de los usos actuales (áreas urbanísticamente consolidadas) o que estando previstos en el planeamiento vigente, aún no se han desarrollado. Además no cabría admitir que una misma zona del suelo pueda incluirse simultáneamente en dos categorías distintas de áreas acústicas y, en todo caso, debe exigirse el mantenimiento de una cierta compatibilidad acústica entre áreas contiguas, que vendrá definido por los objetivos de calidad fijados para cada una de ellas. Si bien las modificaciones y revisiones del planeamiento urbanístico que puedan llevarse a cabo abren la posibilidad de modificar la calificación de las áreas acústicas incluidas en el ámbito correspondiente".
