A fin de obtener la declaración de necesidad de ocupación, como requisito para seguir el expediente de expropiación, se debe, en primer lugar, elaborar una relación de bienes y derechos afectados (lo que es regulado por los arts. 17 LEF y 16 REF). La tramitación de la pieza separada de necesidad de ocupación continúa con un trámite de información pública.
El trámite de información pública viene regulado por el art. 18 LEF, a cuyo tenor:
“1. Recibida la relación señala en el artículo anterior, el Gobernador Civil abrirá información pública durante un plazo de quince días.
2. Cuando se trate de expropiaciones realizadas por el Estado, dicha relación habrá de publicarse en el Boletín Oficial del Estado y en el de la provincia respectiva y en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, si lo hubiere, comunicándose además a los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa a expropiar para que la fijen en el tablón de anuncios”.
La LEF configura el trámite de información pública como un requisito fundamental del procedimiento, que se acordará por el Gobernador Civil (hoy Delegado o Subdelegado del Gobierno) "o de la autoridad competente en cada caso", como aclara el art.17.1 REF.
Existen, con todo, supuestos de normas sectoriales que contienen declaraciones implícitas de utilidad pública y necesidad de ocupación. Ahora bien, como expone ESCUIN PALOP, “la regularidad del sistema se basa, evidentemente, en la existencia de proyecto identificativo de los bienes y derechos objeto de la expropiación y la realización del correspondiente trámite de información pública, previo a la aprobación del proyecto, con las mismas garantías que el establecido por la Ley de Expropiación Forzosa”, con cita de la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1997 (RJ 2291) que, en un supuesto en que se adoptó el correspondiente acuerdo sin dar ocasión a los propietarios afectados, a través del trámite de audiencia, ni a los eventuales interesados, a través del trámite de información pública, de oponerse al proyecto y su localización, declara que “la infracción cometida tiene suficiente transcendencia como para justificar un pronunciamiento anulatorio. La audiencia posterior de los propietarios no es suficiente para subsanar la falta de audiencia previa a la aprobación del proyecto, pues la decisión municipal de aprobación definitiva es una decisión dotada de un amplio grado de discrecionalidad, especialmente en cuanto a la ubicación del matadero en uno o en otro lugar de la población”.
En esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2002 (Ar. 10186), al paso que también recuerda la necesaria sumisión del proyecto, en su caso, al trámite de evaluación ambiental y la nulidad del mismo en caso contrario (F.J. 3º), afirma, en su fundamento jurídico segundo:
“La omisión del trámite de información pública del Proyecto de Obras aprobado con fecha 27 de julio de 1990 por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, determina la concurrencia en el expediente expropiatorio de un defecto o vicio procedimental trascendente, determinante de la nulidad de actuaciones pretendida en la demanda, pues la aprobación de los Planes y Proyectos, exige la previa información pública, prevista y establecida en tesis general en el artículo 18 de la Ley de Expropiación Forzosa para poder resolver posteriormente en orden a la necesidad de ocupación, cual se determina en el artículo 20 del propio texto legal, pues sólo a través de aquélla tienen los interesados la posibilidad de discutir la localización de la obra efectuada por la Administración y proponer en su caso, alternativas, sin que la norma inserta en el artículo 52.1ª altere la constatada exigencia legal, reiterada en los artículos 56.1 del Reglamento de la Ley de Expropiación y 10.4 de la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio, aplicable al caso actual, habida cuenta que hasta el 30 de octubre de 1988 no se ordenó a la Demarcación de Carreteras la redacción del correspondiente Proyecto, aprobado por resolución de 27 de julio de 1990, en la que al propio tiempo se ordena la incoación del expediente expropiatorio, debiendo finalmente advertir, que el criterio expuesto no es sino reiteración del que venimos uniformemente proclamando en esta Sala (por todas, sentencias de 27 de enero de 1996 [RJ 1996, 1689] y 24 de julio de 2001 [RJ 2001, 5409]) y que la doctrina que se recuerda en el fundamento tercero de la sentencia recurrida en orden a la «moderación con que ha de ser aplicada la teoría jurídica de las nulidades...», deviene de todo punto inaplicable en supuestos como el presente en que resultan concurrentes defectos, ciertamente trascendentes en cuanto susceptibles de causar indefensión, al no poder rebatir la solución adoptada por la Administración, cuya actuación definitiva será por tanto y en suma ilegal y equiparable a la vía de hecho, todo lo cual determina la procedencia del primer motivo casacional que hemos enjuiciado.
En esta misma línea y de forma más prolija, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de diciembre de 2006 (Rec. 2565/2002 s.4ª), entre otras recaídas sobre la expropiación de la R3, dice:
“CUARTO.‑ Una vez que se han desestimado las cuestiones de naturaleza procesal, procede seguir con el estudio de las alegaciones referidas a la nulidad del procedimiento expropiatorio. El demandante solicita la declaración de nulidad de dicho proceso expropiatorio llevado a cabo por entender que se han producido omisiones de trámites esenciales, en concreto el no estar declarada la necesidad de ocupación y la falta del trámite de información pública previsto en los arts. 17 y 18 de la Ley de Expropiación Forzosa respecto a la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación y al propio proyecto de trazado, alegando que el trámite de información pública llevado a cabo en cuanto a los estudios informativos no puede sustituir aquel otro esencial del propio proyecto de trazado, con cita de la normativa de carreteras que obra en su escrito de demanda y conclusiones.
Entiende la Abogacía del Estado que constando que la Orden de Ministerio de Fomento de 26 de mayo de 1997 (BOE de 4 de junio) declaró urgente y de excepcional interés público las actuaciones en materia de carreteras incluidas en los anexos de la misma Orden, entre las que se encuentra la citada nueva autopista de peaje radial Madrid‑Levante (R‑3) tramo Madrid‑Arganda (40 Kilómetros)", acordando su ejecución al amparo del artículo 14.2 del Real Decreto 181211994, de 2 septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, se ha cumplido con el trámite de declaración de necesidad de ocupación. Sin embargo, entiende el Tribunal que no es suficiente con el cumplimiento de este trámite, ya que la declaración de necesidad de ocupación de bienes concretos debe haber sido precedida por la posibilidad de que los interesados hayan podido manifestar su parecer sobre el acierto de la decisión de la Administración, para lo que debe conceder trámite de información pública. Esa es la razón por la que la ley conecta ambas cuestiones: la aprobación del proyecto lleva implícita la declaración de necesidad de ocupación y ello es así por cuanto se ha sometido a información pública el proyecto de trazado. Pues bien, en este caso, el proyecto de trazado se aprobó el 14 de marzo de 2000 por la Dirección General de Carreteras sin que previamente se hubiera sometido a información pública, tal y como se reconoce en la fase probatoria por el propio Ministerio de Fomento. Y es esa aprobación del proyecto la que lleva implícita la declaración de necesidad de ocupación, y no la declaración de urgente y de excepcional interés público que tuvo lugar el 26 de mayo de 1997. De ahí que determinar si se ha cumplido el trámite de información pública es esencial para resolver si la aprobación del proyecto es conforme a derecho y si la declaración de necesidad de ocupación se ha llevado a cabo de modo correcto.
La Abogacía del Estado sostiene que el trámite de información pública de los arts. 17 y 18 de la Ley de Expropiación Forzosa se entiende cumplido, en los casos de expropiaciones urgentes como las que aquí nos ocupa, con el mismo acuerdo de expropiación urgente ex art. 52.1 Ley de Expropiación Forzosa.
El art. 7.1 de la Ley 2511.988 de Carreteras y el art. 22.1 c) de su Reglamento definen del siguiente modo el Estudio Informativo (apartado c): "Consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso. » Y de este otro al Proyecto de trazado en el art. 7.1 J) de la Ley y en el art. 22.1.f) del Reglamento: Es la parte del proyecto de construcción que contiene los aspectos geométricos del mismo, así como la definición concreta de los bienes y derechos afectados.» Añadiendo el art. 28. 1. b) párrafo 20 del Reglamento, al referirse al contenido del proyecto de trazado que "Entre los anexos figurarán los documentos necesarios para promover las autorizaciones administrativas previas a la ejecución de las obras y la relación concreta euros individualizada de los bienes y derechos afectados, con la descripción material de los mismos en plano parcelario. "
Pues bien, tal y como sostiene el demandante, de los preceptos normativos antes expuestos resulta clara la diferencia entre la finalidad que cumplen los estudios informativos y el proyecto de trazado, los primeros simplemente destinados a definir en líneas generales del trazado de la carretera, mientras que no es sino mediante el proyecto de trazado en el que se individualizan y concretan los bienes y derechos afectados, habida cuenta que dispone el art. 8.1 de la Ley de Carreteras “la aprobación de los proyectos de carreteras estatales implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación de los bienes y adquisición de derechos correspondientes, a los fines de expropiación, de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres. "
Afirmado lo anterior debe resolverse sobre la cuestión aquí planteada, a saber, si la omisión del trámite de información pública del proyecto de trazado, constituyó o no una actuación administrativa conforme a Derecho. Para dar una adecuada respuesta, deben diferenciarse los requisitos que a estos efectos señala la normativa de carreteras (art. 32 y siguientes del Reglamento), sobre la necesidad de someter a información pública los estudios informativos y en su caso, de los proyectos de trazado en el siguiente caso: 'No obstante, en el caso en que, siendo necesario un estudio informativo, las circunstancias concurrentes aconsejen que su función se asuma por un anteproyecto, proyecto de trazado o de construcción, éste se someterá a información pública en la misma forma y con el mismo régimen jurídico que si de un estudio informativo se tratara." (art. 34.3). Que en este caso, reiteramos, a efectos de la normativa de carreteras, no resultaba preciso el cumplimiento de los requisitos de publicidad que se exigen a efectos del proceso de expropiación forzosa. Esto se debe a que el objeto de la información pública de los estudios informativos lo es en el sentido que "Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado (artículo 10.4, párrafo primero)", por lo que resulta imprescindible determinar si existe o no obligación de someter a información pública el proyecto de trazado (único que contiene la relación concreta euros individualizada de los bienes y derechos afectados por el proyecto expropiatorio urgente que se inicia con su aprobación) a los efectos expropiatorios. La respuesta viene dada por el art. 56 del Reglamento de Expropiación Forzosa, según el cual "1. El acuerdo en que se declare la urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación, deberá estar debidamente motivado con la exposición de las circunstancias que, en su caso, justifican el excepcional procedimiento previsto en el artículo 52 de la Ley y conteniendo referencia expresa a los bienes a que la ocupación afecta o al proyecto de obras del en que se determina, así como al resultado de la información pública en la que por imposición legal, o en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate. 2. En estos casos no será procedente recurso alguno, pero los interesados, una vez publicada la relación y hasta el momento del levantamiento del acta previa, podrán formular por escrito ante el Organismo expropiante, alegaciones a los solos efectos de subsanar posibles errores que se hayan padecido al relacionar los bienes afectados por la urgente ocupación. »
Así pues, si bien en el presente caso la información pública del proyecto de trazado no era necesaria por imposición legal derivada de la Ley de Carreteras, de ello no se deriva la omisión de tan esencial trámite a los efectos del proceso expropiatorio por un plazo de quince días (así lo exigen en proyectos expropiatorio de urgencia las SSTS de 29 de marzo de 1.996 y 19 de enero de 1.999), sin que tal omisión pueda ser sustituida, de un lado, ni por la información pública de los estudios informativos, ni de otro por la ofrecida en la resolución de convocatoria al levantamiento de actas previas, posterior a la aquí omitida (art. 56.2 REF) y con una limitación de alegaciones importante, a saber, para subsanar posibles errores en la relación de bienes y derechos afectados, que en modo alguno permitió al demandante oponerse a la concreta necesidad de ocupación de su parcela y/o a la extensión de la superficie afectada. Por todo ello, resultando esencial dicho trámite de información pública y habiendo sido omitido, lo que ciertamente causó indefensión material al recurrente, quien en modo alguno pudo articular alegaciones frente a la concreta necesidad de ocupación de la finca en la forma en que se hizo, esta alegación del recurrente debe prosperar.
Es evidente que para que la aprobación de proyectos de obras pueda surtir los consiguientes efectos expropiatorios implícitos, es requisito indispensable que en el proyecto figure la relación concreta euros individualizada de los bienes y derechos afectados, con la descripción material de los mismos en planos de planta y parcelario, siendo igualmente requisito necesario, desde el punto de vista procedimental, e/ de que, tras la redacción del proyecto, se produzca la aprobación técnica ' la sujeción al trámite de información pública y la aprobación definitiva por el órgano competente. Si el proyecto no reúne los anteriores requisitos no puede considerarse implícita en su aprobación la declaración de necesidad de ocupación, en cuyo caso el acuerdo de necesidad de ocupación habrá de dictarse con posterioridad siguiendo el procedimiento ordinario. En definitiva, sea expreso o tácito, el acuerdo de necesidad de ocupación inicia el expediente expropiatorio y ha de notificarse individualmente a cuantas personas aparezcan como interesadas en el procedimiento, la omisión o inconcreción de la referida relación en cuanto impide entenderse con los que han de ser parte en el expediente expropiatorio y la posterior ocupación de sus bienes o adquisición de sus derechos, deben calificarse, tal y como autoriza el art. 125 de la Ley de Expropiación Forzosa, como vía de hecho.
En suma, aquellos proyectos que conlleven la declaración implícita de utilidad pública deben haber superado, para producir válidamente dicho efecto, un trámite de información pública, en aras a dotar al expropiado de las mismas garantías que en el procedimiento común le reporta la información pública del art. 18 LEF.
Especial relevancia tiene la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2008 (RJ 2364). En la misma se puede leer:
“En relación a la supuesta vía de hecho en que habría incurrido la Administración, el Tribunal "a quo" razona apreciando esta al considerar que el sometimiento a información pública del Estudio informativo, no puede suplir la ausencia de dicho trámite respecto al Proyecto de trazado en cuanto es este el que contiene la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados por el procedimiento expropiatorio urgente, y al no haberse sometido a información pública en su momento el Proyecto de trazado que contenía aquella relación individualizada, se habría generado indefensión al expropiado, apreciando por todo ello una vía de hecho en la actuación de la Administración que motiva en los siguientes términos remitiéndose al art. 56 del Reglamento de Expropiación Forzosa, en relación con el art. 8.1 de la Ley de Carreteras.
Afirmado lo anterior debe resolverse sobre la cuestión aquí planteada, a saber, si la omisión del trámite de información pública del proyecto de trazado, constituyó o no una actuación administrativa conforme a Derecho. Para dar una adecuada respuesta, deben diferenciarse los requisitos que a estos efectos señala la normativa de carreteras (art. 32 y siguientes del Reglamento), sobre la necesidad de someter a información pública los estudios informativos y en su caso, de los proyectos de trazado en el siguiente caso: "No obstante, en el caso en que, siendo necesario un estudio informativo, las circunstancias concurrentes aconsejen que su función se asuma por un anteproyecto, proyecto de trazado o de construcción, éste se someterá a información pública en la misma forma y con el mismo régimen jurídico que si de un estudio informativo se tratara" (art. 34.3). Que en este caso, reiteramos, a efectos de la normativa de carreteras, no resultaba preciso el cumplimiento de los requisitos de publicidad que se exigen a efectos del proceso de expropiación forzosa. Esto se debe a que el objeto de la información pública de los estudios informativos lo es en el sentido que "Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado (artículo 10.4, párrafo primero)", por lo que resulta imprescindible determinar si existe o no obligación de someter a información pública el proyecto de trazado (único que contiene la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados por el proyecto expropiatorio urgente que se inicia con su aprobación) a los efectos expropiatorios. La respuesta viene dada por el art. 56 del Reglamento de Expropiación Forzosa, según el cual "1. El acuerdo en que se declare la urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación, deberá estar debidamente motivado con la exposición de las circunstancias que, en su caso, justifican el excepcional procedimiento previsto en el artículo 52 de la Ley y conteniendo referencia expresa a los bienes a que la ocupación afecta o al proyecto de obras en que se determina, así como al resultado de la información pública en la que por imposición legal, o en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate. 2. En estos casos no será procedente recurso alguno, pero los interesados, una vez publicada la relación y hasta el momento del levantamiento del acta previa, podrán formular por escrito ante el Organismo expropiante, alegaciones a los solos efectos de subsanar posibles errores que se hayan padecido al relacionar los bienes afectados por la urgente ocupación."
Así pues, si bien en el presente caso la información pública del proyecto de trazado no era necesaria por imposición legal derivada de la Ley de Carreteras, de ello no se deriva la omisión de tan esencial trámite a los efectos del proceso expropiatorio por un plazo de quince días (así lo exigen en proyectos expropiatorio de urgencia las SSTS de 29 de marzo de 1996 [ RJ 1996, 2628] y 19 de enero de 1999 ), sin que tal omisión pueda ser sustituida, de un lado, ni por la información pública de los estudios informativos, ni de otro por la ofrecida en la resolución de convocatoria al levantamiento de actas previas, posterior a la aquí omitida (art. 56.2 REF) y con una limitación de alegaciones importante, a saber, para subsanar posibles errores en la relación de bienes y derechos afectados, que en modo alguno permitió al demandante oponerse a la concreta necesidad de ocupación de su parcela y/o a la extensión de la superficie afectada. Por todo ello, resultando esencial dicho trámite de información pública y habiendo sido omitido, lo que ciertamente causó indefensión material al recurrente, quien en modo alguno pudo articular alegaciones frente a la concreta necesidad de ocupación de la finca en la forma en que se hizo, esta alegación del recurrente debe prosperar.
La consecuencia jurídica derivada de lo anteriormente afirmado, como consecuencia de haberse estimado la petición de nulidad del procedimiento por omisión del trámite de información pública y, también por ello, del de declaración de necesidad de ocupación, como solicita el recurrente, consistirá en una indemnización de daños y perjuicios habida cuenta la imposibilidad material de restituir el terreno a su propietario, que consistirá, según reiterada jurisprudencia sobre la materia, en el importe del justiprecio que se señale incrementado en un 25% más de su valor por la ilegal ocupación, así como los intereses legales de tal cantidad desde la fecha de la ocupación (11 de octubre de 2000) hasta su completo y efectivo pago. Por ello no puede aceptarse la petición de la parte recurrente de que esta indemnización sustitutoria sea del duplo del importe del justiprecio fijado por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa.".
Posteriormente, la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo, el 15 de octubre de 2008 (RJ 5736), se ocupa de esta cuestión en sus fundamentos de Derecho quinto y sexto:
“QUINTO En relación con la supuesta vía de hecho en que habría incurrido la Administración, el Tribunal de instancia razona en la sentencia recurrida apreciando ésta, al considerar que el sometimiento de información pública del estudio informativo no suple la ausencia de dichos trámites respecto al proyecto de trazado, en cuanto es éste el que contiene la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados por el procedimiento expropiatorio urgente, y, al no haberse sometido información pública en su momento el proyecto de trazado que contenía aquella relación individualizada, se habría generado indefensión al expropiado, apreciando, por todo ello, una vía de hecho en la actuación de la Administración que el Tribunal de instancia ha venido razonando en los términos que seguidamente recogemos en las sentencia recurridas en casación para la unificación de doctrina a que antes hacíamos referencia, y ello con criterio que íntegramente esta Sala acepta.
Para dar una adecuada respuesta a la cuestión suscitada, como el Tribunal de instancia adujo en las sentencia recurridas para unificación de doctrina y destacamos en el hecho segundo de las que resuelven dicho recurso <<deben diferenciarse los requisitos que a estos efectos señala la normativa de carreteras (art. 32 y siguientes del Reglamento), sobre la necesidad de someter a información pública los estudios informativos y en su caso, de los proyectos de trazado en el siguiente caso: "No obstante, en el caso en que, siendo necesario un estudio informativo, las circunstancias concurrentes aconsejen que su función se asuma por un anteproyecto, proyecto de trazado o de construcción, éste se someterá a información pública en la misma forma y con el mismo régimen jurídico que si de un estudio informativo se tratara" (art. 34.3). Que en este caso, reiteramos, a efectos de la normativa de carreteras, no resultaba preciso el cumplimiento de los requisitos de publicidad que se exigen a efectos del proceso de expropiación forzosa. Esto se debe a que el objeto de la información pública de los estudios informativos lo es en el sentido que "Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado (artículo 10.4, párrafo primero)", por lo que resulta imprescindible determinar si existe o no obligación de someter a información pública el proyecto de trazado (único que contiene la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados por el proyecto expropiatorio urgente que se inicia con su aprobación) a los efectos expropiatorios. La respuesta viene dada por el art. 56 del Reglamento de Expropiación Forzosa, según el cual "1. El acuerdo en que se declare la urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación, deberá estar debidamente motivado con la exposición de las circunstancias que, en su caso, justifican el excepcional procedimiento previsto en el artículo 52 de la Ley y conteniendo referencia expresa a los bienes a que la ocupación afecta o al proyecto de obras en que se determina, así como al resultado de la información pública en la que por imposición legal, o en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate. 2. En estos casos no será procedente recurso alguno, pero los interesados, una vez publicada la relación y hasta el momento del levantamiento del acta previa, podrán formular por escrito ante el Organismo expropiante, alegaciones a los solos efectos de subsanar posibles errores que se hayan padecido al relacionar los bienes afectados por la urgente ocupación."
Así pues, si bien en el presente caso la información pública del proyecto de trazado no era necesaria por imposición legal derivada de la Ley de Carreteras, de ello no se deriva la omisión de tan esencial trámite a los efectos del proceso expropiatorio por un plazo de quince días (así lo exigen en proyectos expropiatorio de urgencia las SSTS de 29 de marzo de 1996 [RJ 1996, 2628] y 19 de enero de 1999 [RJ 1999, 936]), sin que tal omisión pueda ser sustituida, de un lado, ni por la información pública de los estudios informativos, ni de otro por la ofrecida en la resolución de convocatoria al levantamiento de actas previas, posterior a la aquí omitida (art. 56.2 REF) y con una limitación de alegaciones importante, a saber, para subsanar posibles errores en la relación de bienes y derechos afectados, que en modo alguno permitió al demandante oponerse a la concreta necesidad de ocupación de su parcela y/o a la extensión de la superficie afectada. Por todo ello, resultando esencial dicho trámite de información pública y habiendo sido omitido, lo que ciertamente causó indefensión material al recurrente, quien en modo alguno pudo articular alegaciones frente a la concreta necesidad de ocupación de la finca en la forma en que se hizo, esta alegación del recurrente debe prosperar.>>
SEXTO Por otro lado, la necesidad de la información pública de la relación de bienes y, en definitiva, del proyecto de trazado que la debía contener, está puesta de manifiesto en el documento que la recurrida ha acompañado con posterioridad a su escrito de interposición y que contiene la Orden Circular 22/07 sobre instrucciones complementarias para tramitación de proyectos de la Subdirección General de Proyectos, de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento, que en su Ap. 3 dispone que <<una vez redactado el correspondiente proyecto de trazado, y aprobado provisionalmente, se someterá al trámite de información pública previsto en el art. 19.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, incluyendo la relación individualizada de bienes y derechos afectados. Todo ello sin perjuicio de los trámites de información pública a que eventualmente tuviera que ser sometido el proyecto en aplicación del art. 10 de la Ley de Carreteras, o con motivo del procedimiento medio ambiental>>.
Por otro lado, la doctrina que reflejamos anteriormente, no está en contradicción con la contenida en las sentencias que el recurrente invoca, ya que, como ponemos de relieve en las antes citadas sentencias de 27 (RJ 2008, 2364) y 28 de marzo (RJ 2008, 1760) y 30 de abril de 2008 (RJ 2008, 4997), la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2004 (RJ 2005, 451), recoge un planteamiento del recurso dirigido a denunciar la totalidad del procedimiento expropiatorio legalmente establecido para la aprobación del Proyecto, frente a lo cual, el Tribunal entendió como acreditado que se siguió dicho procedimiento establecido para la aprobación del proyecto de T-3-L 2700 Autovía variante de Lleida CN-II de Madrid a Francia, excluyendo cualquier indefensión del recurrente. Y en la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 2000 (RJ 2001, 424) se examina la impugnación del Acuerdo que manda proseguir expediente expropiatorio de un inmueble sito en Pozoblanco para su destino a Casa de Cultura, centrándose el debate en la procedencia del trámite de urgencia y acordando este Tribunal la retroacción de actuaciones para que se siga el procedimiento ordinario, enjuiciándose en la Sentencia de 4 de marzo de 2005 (RJ 2005, 3324) la impugnación de Acuerdo del Jurado, que fija el justiprecio en expropiación, rechazándose la vía de hecho alegada por cuanto no se aprecian irregularidades de entidad suficiente como para acordar la nulidad de lo actuado y, además, tales irregularidades no guardan relación con las planteadas por la recurrida, no abordándose, pues, la relevancia del sometimiento a información pública del Proyecto de trazado como hemos declarado en Sentencias de 27 (RJ 2008, 2364) y 28 de marzo (RJ 2008, 1760) y 30 de abril de 2008 (RJ 2008, 4997).
Por lo demás, no cabe aceptar la alegación de la recurrente en casación acerca de la consumación de la actuación expropiatoria ya que, como más arriba decíamos, ello lo que determinará es la necesidad de acordar la justa compensación a la privación de la propiedad consumada por dicha expropiación a través de una vía de hecho, dada la esencialidad del trámite de información pública acerca de la necesidad de ocupación, que no puede sustituirse ni por la practicada en relación con los estudios informativos del Proyecto dado el limitado alcance de dichos estudios, ni existió respecto al Proyecto de trazado, ni se cumplió tampoco con la simple convocatoria para rectificación de errores para el levantamiento del acta de ocupación, generando al recurrente una evidente indefensión, como en análogos supuestos ha declarado expresamente la Sentencia de esta Sala de 29 de octubre de 2002 (RJ 2002, 10186) que invoca a su vez como precedente las de 27 de enero de 1996 (RJ 1996, 1689) y 24 de julio de 2001 (RJ 2001, 5409)”.
De estas Sentencias se desprende que el trámite de información pública del proyecto de trazado en sí mismo no viene exigido por la Ley de Carreteras, sin embargo sí es indispensable y esencial cuando se trata de dar publicidad a la relación de los bienes y derechos afectados como consecuencia de un procedimiento expropiatorio cuando la aprobación del proyecto lleve implícita la declaración de necesidad de ocupación.
Continúa esta doctrina la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2012 (RC 4179/2009):
“En efecto, ya declaró esta misma Sala y Sección, entre otras, en las sentencias de 28 de marzo de 2012, dictada en el recurso 1679/2009 y en la sentencia de 13 de abril de 2011, dictada en el recurso 6096/2007, que, como criterio general, la omisión del trámite de información pública comporta la nulidad del procedimiento expropiatorio, por aplicación del artículo 62.1.ºe) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; lo que comporta, en pura técnica jurídica, calificar el procedimiento expropiatorio en tales supuestos como auténtica vía de hecho [pues] cuando se omite un trámite esencial, como lo es este de información pública en el procedimiento expropiatorio, ha de asimilarse a las "actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase" que es como se define aquella institución en la Exposición de Motivos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Y en orden a tener por cumplimentado el mencionado trámite, en las citadas sentencias esta Sala llega a la conclusión de que ni el Estudio Informativo ni la publicación de una relación individualizada con las limitaciones que impone el artículo 19.2 º, ya antes referido, pueden servir para tener por cumplimentado dicha exigencia procedimental”.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2017 (RC 2696/2015), ponente Excma. Sr. Dña. Inés María Huerta Garicano, nos ilustra:
“SEGUNDO.- Resta por abordar el TERCERO, y último, MOTIVO, por infracción de los arts. 17, 18 y 19 LEF y la jurisprudencia que cita, pues la información pública del Proyecto ha de ser previa a su aprobación, circunstancia que no concurre, dado que ese trámite de información pública (BOE de 12 de noviembre de 2008) del expediente expropiatorio, se abrió estando ya aprobado el Proyecto Básico constructivo.
Los recurrentes incurren en el error de considerar que la información pública a la que alude el art. 18 LEF se refiere al Proyecto constructivo causa de la incoación del/los expediente/s expropiatorio/s, en el seno del/los cual/es se expropian las fincas afectas a su ejecución, cuando la que contempla el precepto es la relativa al expediente expropiatorio y a la relación de bienes y derechos afectados.
En este caso, como acredita el Sr. Abogado del Estado (documento nº 5 de los adjuntados a su contestación de la demanda), en el BOE de 12 de noviembre de 2008, se abrió el trámite de información pública -por 15 días para alegaciones- del expediente de expropiación incoado con motivo de la ejecución del "Corredor Norte-Noroeste de Alta Velocidad. Tramo Valladolid-Burgos, Subtramo: San Martín de Valvení nudo de Venta de Baños", con relación individualizada de bienes y derechos afectados, identificación de sus titulares y convocatoria, individualizada con fecha y hora, al levantamiento de las actas previas de ocupación, (en este caso 9 de diciembre de 2008), a las que concurrió la propiedad, alegando cuanto tuvo por conveniente.
No existe infracción procedimental de clase alguna, ni, desde luego, ningún tipo de indefensión que, además y en todo caso, no ha sido acreditada por el recurrente (a quien incumbe la carga procesal de concretarla y probarla), que se ha limitado a una alegación genérica de indefensión.
No está de más recordar que, sobre cuestión similar a la aquí planteada, nos hemos pronunciado ya, entre otras, en sentencia de 21 de julio de 2014 (casación 6054/11), en la que se decía -en relación con procedimientos expropiatorios, tramitados por vía de urgencia, para la ejecución de infraestructuras en las que, conforme a la correspondiente Ley sectorial, la aprobación del proyecto implicaba la declaración de utilidad pública y necesidad de urgente ocupación de los bienes, a efectos de su expropiación-, que < STS, Sala Tercera, sección 6, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) dijimos que " el trámite de información pública del artículo 18 de la Ley de Expropiación en los supuestos de expropiación urgente cuando la obra o finalidad determinada ha sido objeto de un proyecto debidamente aprobado, no es necesario que tenga carácter previo, pues el artículo 52.1 de la Ley dispone que se entenderá implícita la necesidad de ocupación según el proyecto aprobado y los reformados posteriores, sin perjuicio, claro está, de la información pública previa a la aprobación del proyecto de obras que venga legalmente exigida "............................ dicho trámite no queda suplido por el trámite de información pública que prevén determinadas leyes sectoriales respecto del proyecto que se pretende ejecutar, como es el caso del art. 10.4 de la Ley de Carreteras , siendo necesario acudir al trámite de información pública previsto en el procedimiento expropiatorio. Y esta exigencia se produce,... cuando el trámite previsto en la ley sectorial se refiere a las características generales de la carretera proyectada, no a las concretas fincas que se deberán expropiar para su construcción; es decir, esos trámites versan sobre la oportunidad de la obra que justifica la expropiación, no sobre bienes determinados. De aquí que los afectados no puedan por esos trámites defender sus intereses de la misma manera que pueden hacerlo mediante el trámite de información pública del art. 18 LEF , que sí versa sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria............ En definitiva, esta jurisprudencia se ha asentado sobre la base de brindar a los expropiados la oportunidad real de alegar sobre la necesidad de ocupar los bienes y derechos afectados por la expropiación, desterrando así cualquier indefensión material.
No debe olvidarse finalmente que las garantías del procedimiento expropiatorio están estrechamente vinculadas con la finalidad que con ellas se persigue, y se ha descartado la nulidad de las actuaciones, aun cuando se aprecie una infracción del procedimiento, cuando dicha infracción no ha privado a los afectados de las posibilidades de defensa y alegación, tal y como se advierte claramente en las sentencias del TS, Sala Tercera, sección 6ª, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) y la STS, sección 6 del 24 de noviembre de 2004 (Recurso: 6514/2000 ), así como del conjunto de la jurisprudencia existente sobre este punto>>.
La más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 2019 (RC 220/2018), cuya ponente es igualmente la Excma. Sra. Huerta Garicano, aborda dos cuestiones: “
El objeto del presente recurso, conforme a lo establecido en el auto de admisión, consiste en determinar, con interpretación de los arts. 17 y 18 LEF, a) si la omisión del trámite de información pública a que se refieren tales preceptos determina necesariamente la nulidad del procedimiento expropiatorio, y, b) si existe momento preclusivo para denunciar ese vicio del procedimiento”.
En cuanto a la primera cuestión expone que “a) El art. 18.1 de la LEF , dentro del procedimiento general, prevé, una vez confeccionada por el beneficiario la relación de bienes y derechos a ocupar, con designación de sus titulares, su publicación y la apertura de un trámite de información pública durante quince días para que los afectados puedan formular cuantas alegaciones -de forma y fondo- estimen pertinentes, y que es distinta de la información pública que prevé la normativa sectorial en relación con los Proyectos de obra (salvo que haya habido un trámite equivalente al que regulan los arts. 18, 19 y 20 de la LEF, pues, en otro caso, habrá de hacerse con posterioridad a la aprobación del Proyecto, sentencia nº 1078/18), para cuya ejecución se iniciará el oportuno expediente expropiatorio y que versa únicamente sobre la oportunidad de la obra no sobre bienes y derechos concretos, que es a la que se refiere el citado art. 18.1. Es distinta también de la prevista en el art. 56.2 del Reglamento (expropiaciones urgentes), limitada a ".................. subsanar posibles errores que se hayan producido al relacionar los bienes afectados por la urgente necesidad".
El art. 52 LEF -expropiaciones por el procedimiento de urgencia- no contiene previsión específica al respecto, pero si lo contempla, como acaba de verse, el art. 56 de su Reglamento, en el que tras decir que el acuerdo de ocupación urgente debe hacer referencia a los bienes a ocupar, dispone que debe recoger asimismo <<el resultado de la información pública en la que por imposición legal o, en su defecto, por plazo de quince días se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate>>, siendo unánime e inveterada la jurisprudencia -a título de ejemplo cabe citar, entre las más recientes, la sentencia nº 277/17 , 2127/16 y las que en ella se recogen- que considera preceptivo y esencial dicho trámite también en las expropiaciones urgentes, en cuanto permite a los afectados formular las alegaciones que estimen convenientes en relación con la expropiación, necesidad de ocupación, existencia de alternativas de otros bienes, u otras soluciones más convenientes, y tal exigencia no es solo una previsión legal, sino que viene impuesta por el propio art. 105 CE , cuya ausencia (salvo muy escasas excepciones y en atención a los concretos supuestos de hecho concernidos: Ss. de la extinta Sección Sexta de 6 de marzo de 2012 y 29 de mayo de 2015, casaciones, respectivamente, 730/09 y 2087/13 ), determina la nulidad del procedimiento expropiatorio y ello con independencia y al margen de haber podido formular alegaciones en relación con la rectificación de errores materiales en la identificación de los bienes reseñados ( arts. 19.2 en relación con el 17 de la LEF ).
Por consiguiente, este trámite es requisito preceptivo y esencial en las expropiaciones, siendo válido tanto cuando se produce con posterioridad a la aprobación del Proyecto causa de la expropiación (sentencia nº 1078/18), como cuando es simultáneo a la convocatoria para el levantamiento de las actas previas a la ocupación (sentencia nº 1617/16 y las que en ella se citan), siempre y cuando el ámbito de las alegaciones del afectado no se vea limitado (art. 19.2 LEF)”.
En cuanto al momento final para alegar este vicio, la Sentencia añade que “b) Respecto del momento en el que "precluye" la posibilidad de denunciar este vicio del procedimiento, esta Sala Tercera, en sentencia de la extinta Sección Sexta de 1 de abril de 2011 (casación 146/07 ) se dice <<que constituye doctrina reiterada de esta Sala la que en atención a que la nulidad del expediente expropiatorio acarrea la nulidad de los actos realizados a su amparo, admite la viabilidad de la impugnación del expediente expropiatorio en los supuestos de nulidad del mismo por omisión de garantías esenciales, aun cuando el recurso contencioso administrativo se hubiera interpuesto única y exclusivamente contra el acuerdo del Jurado que fijó el justiprecio ( Sentencias de este Tribunal de 18 de mayo de 1993 -recurso de apelación 2624/88 -; 11 de noviembre de 1993 -recurso de apelación 9183/90 -; 21 de junio de 1994 -recurso de apelación 6674/91 -: 18 de abril de 1995 - recurso de casación 1785/92 -; 9 de mayo de 1995 -recurso de apelación 2246/90 -; 27 de junio de 2006 -recurso de casación 3247/2003 - y 2 de junio de 2009 -recurso de casación 3603/2005 )>>.
El momento límite, pues, para plantear los vicios del procedimiento expropiatorio es la firmeza del acuerdo de fijación del justiprecio”.
De este modo, la sentencia concluye que “Sobre la base de cuanto ha quedado expuesto, la respuesta a la primera cuestión ( a) ) es que el trámite de información pública, a que se refiere el art. 18.1 LEF en relación con el art. 56.1 de su Reglamento, es un requisito preceptivo y esencial en los expedientes expropiatorios, cuya ausencia, según constante doctrina jurisprudencial, determina, con carácter general, la nulidad del procedimiento. Respecto de la segunda cuestión (b)), el momento límite para denunciar este vicio del procedimiento es cuando el acuerdo de justiprecio haya adquirido firmeza”.
Ahora bien, aun cuando sin duda el trámite de información pública es esencial, el Tribunal Supremo ha admitido que no sea previo. En este sentido, la Sentencia de 26 junio de 2018 (RC 1182/2017), ponente Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, contiene los siguientes razonamientos:
“Ello nos sitúa ante la necesidad de conceder ese trámite de información pública, y el momento adecuado para ello, en los procedimientos expropiatorios tramitados por vía de urgencia. La jurisprudencia ha afirmado que en estos casos el trámite de información pública sigue siendo necesario aunque no requiere que tenga carácter previo. Así en STS, Sala Tercera, sección 6, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) dijimos que "el trámite de información pública del artículo 18 de la Ley de Expropiación en los supuestos de expropiación urgente cuando la obra o finalidad determinada ha sido objeto de un proyecto debidamente aprobado, no es necesario que tenga carácter previo, pues el artículo 52.1 de la Ley dispone que se entenderá implícita la necesidad de ocupación según el proyecto aprobado y los reformados posteriores, sin perjuicio, claro está, de la información pública previa a la aprobación del proyecto de obras que venga legalmente exigida".
Y en la sentencia STS, Sala Tercera, Sección 6, de 10 de Noviembre del 2009 (Recurso: 1754/2006) destacábamos que "En cuanto al trámite de información pública sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria, es verdad que no está expresamente previsto para el procedimiento de urgencia en el art. 52 LEF. No obstante, en vía de desarrollo reglamentario, el art. 56 del REF, tras decir que el acuerdo de ocupación urgente debe hacer referencia a los bienes a ocupar, establece que debe recoger asimismo "el resultado de la información pública en la que por imposición legal o, en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate". Además, esta Sala tiene declarado, en todo caso, que el mencionado trámite de información pública es preceptivo también en el procedimiento de urgencia. Así, entre otras, las sentencias de 29 de octubre de 2002 o de 18 de marzo de 2005. La razón es que sólo mediante ese trámite específico pueden los afectados hacerse oír sobre la proyectada expropiación de sus fincas".
En esta misma sentencia recordábamos que dicho trámite no queda suplido por el trámite de información pública que prevén determinadas leyes sectoriales respecto del proyecto que se pretende ejecutar, como es el caso del art. 10.4 de la Ley de Carreteras , siendo necesario acudir al trámite de información pública previsto en el procedimiento expropiatorio. Y esta exigencia se produce, según la citada sentencia, cuando el trámite previsto en la ley sectorial se refiere a las características generales de la carretera proyectada, no a las concretas fincas que se deberán expropiar para su construcción; es decir, esos trámites versan sobre la oportunidad de la obra que justifica la expropiación, no sobre bienes determinados. De aquí que los afectados no puedan por esos trámites defender sus intereses de la misma manera que pueden hacerlo mediante el trámite de información pública del art. 18 LEF , que sí versa sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria. Y por ello también se descartaba que el trámite previsto en el art. 19.2 LEF sirva para este fin, en cuanto permite sólo la corrección de errores del proyecto de obras que lleva aparejada la declaración de necesidad de ocupación, pero no permite alegar nada con respecto a la necesidad de ocupación misma.
En definitiva, esta jurisprudencia se ha asentado sobre la base de brindar a los expropiados la oportunidad real de alegar sobre la necesidad de ocupar los bienes y derechos afectados por la expropiación, desterrando así cualquier indefensión material.
No debe olvidarse finalmente que las garantías del procedimiento expropiatorio están estrechamente vinculadas con la finalidad que con ellas se persigue, y se ha descartado la nulidad de las actuaciones, aun cuando se aprecie una infracción del procedimiento, cuando dicha infracción no ha privado a los afectados de las posibilidades de defensa y alegación, tal y como se advierte claramente en las sentencias del TS, Sala Tercera, sección 6ª, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) y la STS, sección 6 del 24 de noviembre de 2004 (Recurso: 6514/2000 ), así como del conjunto de la jurisprudencia existente sobre este punto>>.
En el supuesto que nos ocupa, por resoluciones de la Dirección General de Infraestructuras Ferroviarias de fechas 21 de septiembre y 8 de octubre de 2009, se abrieron periodos de información pública durante un plazo de quince días para que <<[...] los titulares de los bienes y derechos afectados por la ejecución de las obras y todas las demás personas o entidades interesadas, puedan formular por escrito ante este Departamento, las alegaciones que consideren oportunas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 18 y 19 de la ley de Expropiación Forzosa y en el art. 56 del Reglamento para su aplicación>>, añadiendo que se podrá consultar el anejo de expropiaciones tanto en los locales del Ministerio de Fomento como en los Ayuntamientos afectados. En estas mismas resoluciones se añadía <<[...] Del mismo modo se resuelve convocar a los propietarios de los bienes y derechos afectados, al levantamiento de las actas previas a la ocupación en el lugar, días y horas que a continuación se indican>>. Estas resoluciones se publicaron en el BOE de 28 de septiembre y 16 de octubre de 2009 incorporando una relación de todos los titulares y de los bienes y derechos afectados por el proyecto expropiatorio, así como en los demás Boletines Oficiales y periódicos que refiere la sentencia recurrida.
A la vista de estos documentos y de la jurisprudencia antes apuntada, debemos afirmar que el trámite de información pública, iniciado inmediatamente después de la aprobación del proyecto de expropiación y, al que se acompañaba la relación de los titulares y de los bienes expropiados, tuvo por finalidad conceder a las partes la posibilidad de formular alegaciones por un plazo de 15 días <<[...] de acuerdo con lo previsto en los artículos 18 y 19 de la ley de Expropiación Forzosa y en el art. 56 del Reglamento>>. Y que los afectados dispusieron de un trámite de información pública y alegaciones en el que pudieron plantear cuantas objeciones tuvieron por conveniente respecto de la utilidad pública, de la necesidad de ocupación y de los bienes y derechos afectados por el proyecto expropiatorio, sin que la apertura de ese trámite estableciese limitación alguna al respecto.
En consecuencia, el recurso debe desestimarse, en cuanto se fundamenta en la ausencia del trámite de información pública, sin que constituya obstáculo para considerar que sí se ha cumplido dicho trámite de información pública el que junto al mismo se convocase a los interesados para el levantamiento de las actas previas a la ocupación un mes después, pues el hecho de que se simultanearan ambas convocatorias (información pública y convocatoria al levantamiento de actas previas de ocupación), aunque no es deseable y sería preferible que se acordaran de forma sucesiva, no es generadora de indefensión material ni una infracción generadora de la nulidad del procedimiento, pues no impidió a las partes disfrutar del plazo de 15 días para formular alegaciones ni limitó el alcance de las mismas. Si la precipitación en convocar a los interesados a un nuevo trámite del procedimiento expropiatorio hubiese impedido el análisis y resolución de las alegaciones planteadas ello afectaría a las actuaciones posteriores pero no invalida el trámite previo de información pública y práctica de alegaciones, sin que ello impida tampoco la posibilidad de ocupación inmediata de los bienes ( art. 52.1 de la LEF ), careciendo de trascendencia el que el ordenamiento permita interponer un recurso de alzada, pues si del resultado de las alegaciones suscitadas hubiese sido necesario suspender el levantamiento de las actas previas de ocupación ello afectaría a los que se encontrasen en esta tesitura, pero se trata de una circunstancia ajena al supuesto que nos ocupa, en el que los afectados no consta que presentasen alegación alguna sobre la necesidad de ocupación en relación a los bienes y derechos de los que son titulares.
En el sentido expresado y en un supuesto análogo al ahora enjuiciado de expropiación de una infraestructura ferroviaria, en el que se simultaneó el trámite de información pública y la convocatoria de los interesados para el levantamiento de las actas de ocupación, nos hemos pronunciado en sentencias de 2 de febrero de 2015 (recurso de casación 2914/2013), 4 de mayo de 2015 (recurso de casación 4407/2012) y 20 de mayo de 2015 (recurso 1420/2013)”.