LAS ORDENANZAS FISCALES TIENEN TRAMITACIÓN PROPIA

 

Hace poco dábamos cuenta de la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2023 (RC 1337/2022), que reconoce que los planes urbanísticos tienen regulado su procedimiento de forma especial y por tanto no le son aplicables las normas generales de elaboración de reglamentos.

Pues bien, pocos días antes, el Alto Tribunal dice lo mismo respecto de las ordenanzas. En efecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2023 (RC 4791/2021) declara que "fijamos como criterio interpretativo sobre la cuestión de interés casacional que el art. 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que regula el procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales locales, constituye legislación especial por razón de la materia, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional 1ª, apartado 1, de la Ley de la Ley 39/2015, no resulta exigible seguir el trámite de consulta publica previsto en el art. 133.1 LPAC, como trámite previo al procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales establecido en el art. 17 TRLHL."

NO CABEN GRATIFICACIONES VOLUNTARIAS EN LA ADMINISTRACIÓN SIN PREVISIÓN LEGAL

 

Aclara el Tribunal Supremo en Sentencia de 15 de febrero de 2023 (RC 763/2021) que “no caben primas, gratificaciones, indemnizaciones o, en general, incentivos por jubilación anticipada de policías locales para el rejuvenecimiento de la plantilla. La razón es que tales incentivos tienen naturaleza retributiva, luego al ser la relación funcionarial estatutaria rige el régimen de las retribuciones funcionariales por lo que sólo serán conformes a Derecho si tienen la cobertura de una norma legal general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración Local; en consecuencia, al no identificarse esa norma de cobertura es por lo que venimos sosteniendo que esos acuerdos municipales eran inválidos”.

¿ES NECESARIA UNA SENTENCIA FIRME PREVIA PARA LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR INCUMPLIMIENTO DEL DERECHO EUROPEO?

 

Para la responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho europeo, el art. 32.5 LRJSP aplica reglas semejantes a las de la responsabilidad del Estado legislador y dice que “Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada”.

Esto es, al igual que en el caso de la responsabilidad del Estado legislador, es necesario haber impugnado la actuación administrativa sobre la base, aquí, de la infracción del Derecho de la Unión Europea, con sentencia firme desfavorable, pues si hubiese sido favorable la actuación se habría anulado ya.

La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 28 de junio de 2022 (C-278/20) resuelve declarar que la legislación española es contraria al Derecho de la Unión en cuanto a ciertos requisitos temporales, a exigir que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada; y también “al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer ninguna excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable”. Pero nótese que el requisito no se elimina si existe una actuación administrativa impugnable.

Pues bien, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2023 (RC 246/2020) expone:

CUARTO.- Se solicita en la demanda la responsabilidad del Estado legislador por daños derivados de la aplicación de una norma con rango de ley contraria al Derecho de la Unión Europea, supuesto contemplado en el art. 32.5 de la Ley 40/2015.
En concreto, se refiere la actora a la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, que elimina la exención del Impuesto Especial de Hidrocarburos (IEH) para los productos energéticos destinados a la producción de electricidad y a la cogeneración de electricidad y de calor, beneficio fiscal que había venido siendo aplicable hasta ese momento a los hidrocarburos, como el gas natural, destinados a producir electricidad, de conformidad con la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales. La contravención con el Derecho de la Unión se hace derivar en la demanda de la doctrina establecida en la STJUE de 7 de marzo de 2018, Cristal Union (asunto C-31/17), a la que hicimos referencia en el primer fundamento de esta sentencia, que la actora considera de aplicación.
Como ya hemos explicado, la recurrente, propietaria de una instalación de cogeneración de alta eficiencia de electricidad y calor útil que utiliza gas natural, considera que la eliminación de la citada exención del IEH contenida en la Ley 15/2012, no se ajusta a la interpretación efectuada por el TJUE en dicha sentencia por lo que no debió tributar por dicho impuesto por la adquisición de gas natural durante el tiempo que estuvo en vigor la citada norma, y solicita ahora, por este título de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por contravención del Derecho de la Unión, el importe correspondiente a las cuotas ingresadas por autoliquidación por dicho impuesto que, por haber prescrito, no puede ya reclamar su rectificación y consiguiente devolución de ingresos indebidos, y en concreto, el periodo comprendido entre enero de 2013 y marzo de 2015, por importe de 629.174,76 euros, con el interés legal correspondiente. Estas autoliquidaciones no fueron impugnadas por la actora en su momento mediante el correspondiente procedimiento de rectificación de autoliquidación y devolución de ingresos indebidos previsto para ello en el art. 221 LGT.
En el supuesto de responsabilidad patrimonial por actos legislativos contrarios al Derecho de la Unión Europea, además de los requisitos generales exigibles para todo tipo de responsabilidad patrimonial, establecidos en los apartados 1 y 2 del art. 32 de la Ley 40/2015, a los que remite el apartado 3, son también exigibles los reseñados en el apartado 5 del precepto entre los que ahora importa destacar el que se considera omitido en la resolución impugnada: que <<el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada.>>. Éste es el requisito cuya omisión constituye el fundamento principal de la decisión desestimatoria de la reclamación contenida en la resolución impugnada ya que, como hemos explicado, la recurrente se aquietó frente a las autoliquidaciones del IEH que, indebidamente a su juicio, hubo de presentar.
Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse ya sobre sobre este requisito de haber obtenido una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa causante del daño previsto no sólo en el art. 32.5, sino también en el art. 32.4 de la Ley 40/2015, atinente a la responsabilidad derivada de la declaración de inconstitucionalidad. En nuestra sentencia de 21 de septiembre de 2020, rec. 2820/2019 (y, luego, en las que la han seguido: SSTS de 10 de diciembre de 2020, rec. 8022/2019, así como las de 25 de enero de 2021, recs. 53 y 54/2020, entre otras), se recuerda la jurisprudencia de esta Sala sobre la responsabilidad patrimonial del Estado legislador -responsabilidad que, hasta la llegada de la Ley 40/2015, había sido de construcción eminentemente jurisprudencial no exenta de dificultades, como lo demuestra los fundados votos particulares que siempre la han acompañado-, uno de cuyos supuestos es el que aquí nos concierne en el que la responsabilidad deriva de la contravención del Derecho europeo por una norma con rango de ley, y con fundamento en dicha jurisprudencia hemos entendido que resulta procedente realizar una "interpretación amplia" de dicho requisito en cuanto "supone una limitación o cortapisa procedimental considerable" que el legislador impone al interesado.
Los razonamientos contenidos en la primera de las sentencias que hemos citado ( sentencia de 21 de septiembre de 2020, rec. 2820/2019, FJ 2), si bien se refieren al supuesto, distinto, de responsabilidad del Estado derivada de la inconstitucionalidad de la ley, resultan de aplicación, mutatis mutandis, al que aquí nos ocupa de infracción del Derecho europeo al exigirse el mismo requisito en ambos supuestos:
"... Pues bien, dicha jurisprudencia no puede perderse de vista cuando se examina el alcance de la exigencia establecida en el art. 32.4 -haber obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada- ya que en dichas sentencias se describe la compleja posición jurídica en la que se encuentra el perjudicado a la hora de hacer valer su derecho frente a la lesión causada en razón de la inconstitucionalidad de la norma aplicada, en cuanto su valoración no se limita a cuestionar la legitimidad de la actuación administrativa ajustada a la norma aplicada y causante del daño cuya reparación pretende sino que, implica, superando la presunción de legalidad de la norma, la realización de un juicio o valoración de su constitucionalidad, que siempre entraña dificultades notables; y ello en un marco jurídico en el que el perjudicado no está legitimado para ejercitar la acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal competente para su conocimiento, que en la impugnación en vía administrativa no es posible plantear la cuestión de inconstitucionalidad, y en la impugnación jurisdiccional se limita a solicitar su planteamiento ante el órgano jurisdiccional que está conociendo de la impugnación frente al acto administrativo, que es el competente para decidir al respecto.
En esta situación, lo procedente es efectuar una interpretación amplia de la exigencia del art. 32.4 LRJSP en cuanto, como señalan las sentencias citadas, supone una limitación o cortapisa procedimental considerable que, además, se proyecta sobre el acto administrativo, siendo que el resarcimiento del perjuicio causado por el poder legislativo no implica necesariamente dejar sin efecto el acto sino el reconocimiento de que ha existido un perjuicio individualizado, concreto y evaluable que resulta indemnizable, derecho que nace y tiene su fundamento en la declaración de inconstitucionalidad de la norma por el Tribunal Constitucional.
Por ello, cuando el precepto se refiere a sentencia firme en cualquier instancia desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa, ha de entenderse que comprende todas aquellas formas de impugnación de dicha actuación que, de una parte, pongan de manifiesto la disconformidad del interesado con la misma cuestionando su constitucionalidad y, de otra, den lugar al control jurisdiccional plasmado en una sentencia firme en la que se valore la constitucionalidad de la norma que después es objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional.
(...) con la precisión, en virtud de la regulación del art. 32.4 LRJSP, de que el procedimiento de revisión de oficio ha de instarse antes de la declaración de inconstitucionalidad de la norma."
Y este razonamiento nos llevó a fijar la siguiente doctrina jurisprudencial: "De acuerdo con lo expuesto y respondiendo a la cuestión planteada en el auto de admisión de este recurso, ha de entenderse que los mecanismos que permiten dar por cumplido el requisito estipulado en el artículo 32.4 de la Ley 40/15, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a efectos de instar válidamente la acción de responsabilidad patrimonial prevista en dicho precepto comprenden todas aquellas formas de impugnación que, de una parte, pongan de manifiesto la disconformidad del interesado con el acto administrativo de aplicación cuestionando la constitucionalidad de la norma aplicada y, de otra, den lugar al control jurisdiccional plasmado en una sentencia firme en la que se valore la constitucionalidad de la norma que después es objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional. Y que entre estas formas de impugnación se encuentra la solicitud de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho por responder a la aplicación de una norma que resulta inconstitucional y el correspondiente recurso jurisdiccional, interpuesto contra la resolución administrativa que desestimó un procedimiento de revisión por nulidad de pleno derecho, promovido contra la actuación que ocasionó el daño, que colma el requisito que fija el artículo 32.4 de la Ley 40/15".
En esta misma línea de razonamiento, que conlleva una interpretación amplia y no rigorista del mencionado requisito, nos hemos pronunciado también, ya específicamente en un supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión ( art. 32.5 de la Ley 40/2015), en las SSTS de 12 de abril de 2021, rec. 158/2019, FJ 7, ó 6 de mayo de 2021, rec. 351/2019, FJ 6, entre otras, rechazando que sea posible su exigencia cuando la responsabilidad patrimonial del Estado legislador deriva de una inactividad normativa del poder legislativo contraria, la inactividad u omisión misma, al Derecho de la Unión, sin que, por tanto, exista actividad administrativa susceptible de ser impugnada.
QUINTO.- Estos pronunciamientos de la Sala que propugnan una interpretación no rigorista, en los términos expuestos, del requisito contemplado en el art. 32, apartados 4 y 5 de la Ley 40/2015, se encuentran en línea con el reciente pronunciamiento del TJUE en su sentencia de 28 de junio de 2022, asunto C-278/20, dictada en el recurso por incumplimiento ( art. 258 TFUE) interpuesto por la Comisión contra el Reino de España por su regulación de la responsabilidad patrimonial del Estado por infracción del Derecho de la Unión, sentencia sobre la que hemos oído a las partes en este recurso.
En esta sentencia del TJUE no se ponen reparos al requisito que venimos analizando -haber obtenido una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño-, pero siempre que el ejercicio de acciones judiciales contra el acto causante del daño no ocasione dificultades excesivas o suponga una exigencia irrazonable, como cuando el daño deriva de un acto u omisión del legislador contrario al Derecho de la Unión sin que exista una actuación administrativa que el particular pueda impugnar.
Como puede apreciarse, ninguna de estas objeciones concurren en el caso que nos ocupa en el que la interesada tenía a su alcance la posibilidad de accionar fácilmente frente a las autoliquidaciones presentadas mediante el correspondiente procedimiento de rectificación de autoliquidación y devolución de ingresos indebidos previsto en el art. 221 LGT.
Interesa reproducir, a pesar de la extensa cita, cuanto se razona por el TJUE en los parágrafos 122 a 132 de su sentencia, en torno al requisito que analizamos:
"122. El artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 establece que, si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada contraria al Derecho de la Unión, solo procederá su indemnización cuando, entre otros requisitos, el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño.
123. Pues bien, en materia de responsabilidad de un Estado miembro por infracción del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que el tribunal nacional puede comprobar si el perjudicado ha actuado con una diligencia razonable para evitar el perjuicio o reducir su magnitud y, en particular, si ha ejercitado en tiempo oportuno todas las acciones que en Derecho le correspondían. En efecto, según un principio general común a los sistemas jurídicos de los Estados miembros, la persona perjudicada debe dar pruebas de que ha adoptado una diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio, si no quiere correr el riesgo de tener que soportar el daño ella sola. En cambio, sería contrario al principio de efectividad obligar a los perjudicados a ejercitar sistemáticamente todas las acciones de que dispongan aunque ello les ocasione dificultades excesivas o no pueda exigírseles razonablemente que las ejerciten (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de marzo de 2009, Danske Slagterier, C-445/06, EU:C:2009:178, apartados 60 a 62 y jurisprudencia citada, y de 4 de octubre de 2018, Kantarev, C-571/16, EU:C:2018:807, apartados 140 a 142 y jurisprudencia citada).
124. Por consiguiente, si bien el Derecho de la Unión no se opone a la aplicación de una norma nacional que establece que un particular no puede obtener la reparación de un perjuicio que no ha evitado, deliberada o negligentemente, ejerciendo una acción judicial, esto solo es posible siempre y cuando el ejercicio de dicha acción judicial no ocasione dificultades excesivas al perjudicado o cuando pueda razonablemente exigirse a este dicho ejercicio (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de marzo de 2009, Danske Slagterier, C-445/06, EU:C:2009:178, apartado 69).
125. En el presente asunto, como ha señalado también el Abogado General en el punto 82 de sus conclusiones, eso es precisamente lo que dispone el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015. En efecto, mediante la impugnación en tiempo oportuno de la actuación administrativa que ocasiona el daño, el particular afectado puede, en principio, evitar que se produzca el perjuicio o, al menos, reducir su magnitud.
126. Además, la citada disposición no exige que el particular haya agotado todos los recursos disponibles, sino únicamente que se haya obtenido una sentencia firme en un recurso contra esta actuación administrativa, en cualquier instancia, lo que puede facilitar el cumplimiento de este requisito.
127. No obstante, es preciso hacer constar que, como alega la Comisión, cuando el daño deriva de un acto u omisión del legislador contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa que el particular pueda impugnar, la citada disposición hace imposible obtener una indemnización, ya que el particular perjudicado no puede, en tal caso, interponer ante un órgano jurisdiccional un recurso como el requerido. A este respecto, teniendo en cuenta la jurisprudencia citada en el apartado 124 de la presente sentencia, se descarta que el particular perjudicado que se encuentre en tal situación esté obligado, mediante un comportamiento activo, a provocar la adopción de un acto administrativo que pueda impugnar a continuación, ya que no cabría considerar en ningún caso que tal acto hubiese causado el daño alegado.
128. En consecuencia, el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 es contrario al principio de efectividad, puesto que no prevé una excepción para los supuestos en los que el ejercicio de la acción que dicha disposición impone ocasione dificultades excesivas o no pueda exigirse razonablemente a la persona perjudicada, lo que ocurriría cuando el daño derive de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa impugnable.
129. A este respecto, la afirmación de que es difícil que un daño pueda resultar directamente de un acto u omisión del legislador nacional no incide en esta apreciación. Por un lado, el hecho de que, a falta de que se hayan previsto excepciones como las descritas en el apartado anterior, el principio de efectividad solo se vulnere en raras ocasiones no puede justificar la violación de dicho principio. Por otro lado, teniendo en cuenta las obligaciones específicas que incumben a los legisladores nacionales en materia de transposición del Derecho de la Unión al Derecho nacional, en realidad no es inusual que la actividad de estos cause directamente un daño a los particulares.
130. Asimismo, el hecho de que, con arreglo al principio de efectividad, no pueda exigirse el ejercicio de un recurso previo que pretenda evitar o limitar el perjuicio en los supuestos en los que tal ejercicio ocasione dificultades excesivas o no pueda exigirse razonablemente a la persona perjudicada no supone que el particular que desea reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador esté dispensado de acreditar, en el marco de una acción que tenga tal objeto, que se cumplen los requisitos necesarios para exigir tal responsabilidad en su caso concreto. Por tanto, las alegaciones del Reino de España expuestas en los apartados 118 y 119 de la presente sentencia deben ser desestimadas.
131. En cuanto a la alegación de que el Tribunal Supremo interpreta el requisito controvertido de forma favorable a los particulares, debe desestimarse por motivos análogos a los expuestos en el apartado 81 de la presente sentencia.
132. Por tanto, procede estimar la segunda parte del primer motivo en la medida en que el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 supedita la indemnización de los daños ocasionados a los particulares por el legislador español al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin prever una excepción para los supuestos en los que el daño derive directamente de una acción u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable."
En este caso la actora no reaccionó frente a las autoliquidaciones del IEH cuyo importe ahora reclama por la vía de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, a pesar de tener a su alcance un procedimiento administrativo específico para ello, procedimiento de rectificación de autoliquidación y devolución de ingresos indebidos, que le abría la puerta para obtener la sentencia desestimatoria exigida por el art. 32.5 de la Ley 40/2015, razón por la cual no puede accederse a su reclamación."

Esto es, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2023 (RC 246/2020)se cuida de recordar que, antes de la Sentencia del Tribunal de la Unión, las Sentencias del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2021 (RC 158/2019, FJ 7) y de 6 de mayo de 2021 (RC 351/2019, FJ 6) ya habían rechazado la exigencia de sentencia firme sobre la impugnación de la actuación administrativa “cuando la responsabilidad patrimonial del Estado legislador deriva de una inactividad normativa del poder legislativo contraria, la inactividad u omisión misma, al Derecho de la Unión, sin que, por tanto, exista actividad administrativa susceptible de ser impugnada”.

Y, por otra parte, para los casos en que sí exista una actuación administrativa, recuerda con las Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 2020 (RC 2820/2019), 10 de diciembre de 2020 (RC 8022/2019), y 25 de enero de 2021 (RRCC 53 y 54/2020), que “resulta procedente realizar una "interpretación amplia" de dicho requisito en cuanto "supone una limitación o cortapisa procedimental considerable" que el legislador impone al interesado. Por ello, cuando el precepto se refiere a sentencia firme en cualquier instancia desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa, ha de entenderse que comprende todas aquellas formas de impugnación de dicha actuación que, de una parte, pongan de manifiesto la disconformidad del interesado con la misma cuestionando su constitucionalidad y, de otra, den lugar al control jurisdiccional plasmado en una sentencia firme en la que se valore la constitucionalidad de la norma que después es objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional."

En particular, se “comprenden todas aquellas formas de impugnación que, de una parte, pongan de manifiesto la disconformidad del interesado con el acto administrativo de aplicación cuestionando la constitucionalidad de la norma aplicada y, de otra, den lugar al control jurisdiccional plasmado en una sentencia firme en la que se valore la constitucionalidad de la norma que después es objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional. Y que entre estas formas de impugnación se encuentra la solicitud de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho por responder a la aplicación de una norma que resulta inconstitucional y el correspondiente recurso jurisdiccional, interpuesto contra la resolución administrativa que desestimó un procedimiento de revisión por nulidad de pleno derecho”.

REFORMA URBANÍSTICA EN MADRID

La Ley 11/2022, de 21 de diciembre, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Actividad Económica y la Modernización de la Administración de la Comunidad de Madrid, lleva a cabo una importante reforma en materia urbanística.

Se modifica la regulación de los Proyectos de Alcance Regional y las actuaciones de dotación, así como las calificaciones urbanísticas para usos en suelo rústico.

Se confiere nueva redacción a la regulación de las determinaciones estructurantes (que es aplicable de modo inmediato salvo lo relativo al número de viviendas) y se habilita a los planes especiales para modificarlas.

Igualmente se reforma la normativa sobre redes públicas, uso global y áreas homogéneas.

Se redefine la función de los planes parciales y los planes especiales, y se modifican las previsiones sobre los avances de planeamiento así como la modificación del mismo, de la que se diferencia la mera corrección de errores.

Se contemplan transferencias de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano consolidado.

Se acomete una profunda revisión de la regulación de las licencias y declaraciones responsables. Éstas se someten a un acto final de conformidad, así que al igual que las licencias dependen de un acto administrativo, si bien permiten llevar a cabo actuaciones de forma provisional y en precario ante la posible disconformidad administrativa. Con ello se solventan algunos problemas relativos a las declaraciones responsables, aunque ello se hace acercando su régimen al de las licencias.

Se regula la colaboración público-privada, en particular en relación con las entidades urbanísticas colaboradoras. Ahora bien, en el caso de municipios que a la entrada en vigor de la presente Ley ya cuenten con una ordenanza aprobada, que establezca y regule el régimen jurídico de las entidades privadas colaboradoras (p.ej. la ciudad de Madrid), podrán mantener íntegramente su régimen jurídico, sin necesidad de acogerse a la nueva regulación, salvo que voluntariamente quieran adaptarse; lo cual resulta un tanto llamativo.

Asimismo se retoca el régimen de los Patrimonios Públicos del Suelo, que, entre otros fines, pueden destinarse a la promoción del desarrollo de actividades empresariales.

Las infracciones en suelo no urbanizable de protección pasan a ser reconocidas como imprescriptibles.

Se declara que lo dispuesto en los artículos 45 de la Ley 2/2016, de 29 de marzo, de Identidad y Expresión de Género e Igualdad Social y no Discriminación de la Comunidad de Madrid, y 21 de la Ley 3/2016, de 22 de julio, de Protección Integral contra la LGTBifobia y la Discriminación por Razón de Orientación e Identidad Sexual en la Comunidad de Madrid, no resulta de aplicación a la tramitación y aprobación de cualesquiera instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico. Se trata de excluir la evaluación del impacto del planeamiento en esos campos. Nótese que se hace referencia a leyes autonómicas.

La propia Ley reforma asimismo la regulación de las carreteras autonómicas, incluyendo la previsión de que la ordenación urbanística de los tramos de carretera que discurran por suelo urbano, variantes, circunvalaciones y conexiones que permitan el acceso a los núcleos de población vendrá establecida en los Planes Generales de Ordenación Urbana o en las normas subsidiarias. No obstante, el Plan de Carreteras podrá incluir, para los tramos a los que se refiere el artículo anterior, determinaciones sobre limitaciones y prohibiciones, en las zonas de dominio público y protección, así como el régimen de autorizaciones de obras y actividades en las citadas zonas, que serán de obligatoria observancia para el planeamiento urbanístico. A tal efecto, las determinaciones del Plan de Carreteras deberán incluirse en los Planes de Ordenación Urbana.

Por lo demás, se modifica la regulación de los Parques Regionales, excluyendo o permitiendo ciertas actuaciones en ellos. Con todo, la parte en que el Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares está incluida en el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama queda sujeta, obviamente, a las limitaciones del Parque Nacional.

LOS PLANES NO SE TRAMITAN COMO REGLAMENTOS ORDINARIOS

 

La reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2023 (RC 1337/2022, Ponente Excmo. Sr. D. Wenceslao Olea Godoy) declara que "no rigen en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística la normativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para el procedimiento de aprobación de las disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de que pudiera establecerse remisión expresa en la normativa autonómica."

Este pronunciamiento es muy positivo, pues los planes tienen ya una prolija regulación en su tramitación, que se complicaría si se someten a la regulación ordinaria.

Los razonamientos del Alto Tribunal son los siguientes:

"hemos de concluir que, en realidad, el debate se centra, más que en el referido artículo 133, en la Disposición Adicional Primera de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a cuyo tenor " Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales. " Así, en efecto, en tanto que la sentencia recurrida justifica la aplicación del precepto al considerar que se trata, en el caso de autos, de la aprobación de una Modificación del planeamiento municipal y, por tanto, de naturaleza local, la vigencia de dicha D.A. 1º es manifiesta, dado que si bien el Tribunal Constitucional ha declarado, al interpretar dicha norma y el artículo 133, que no es aplicable a la Comunidades Autónomas, no afecta dicha exclusión a la Administración Local, haciéndose cita concreta de la sentencia 55/2018, de 24 de mayo (RTC 2018, 55) (ECLI:ES:TC:2018:55).

A la vista de las objeciones que se hacen a ese razonamiento es necesario tomar como punto de partida que la DA 1º viene a completar el ámbito de aplicación de la propia de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuya delimitación se hace en su artículo 2. Pero a los efectos del debate casacional se debe también dejar constancia que en esa delimitación no está en cuestión si la actuación en concreto sea competencia de una Comunidad Autónoma o no, sino que propiamente, ese " ámbito subjetivo de aplicación " se delimita en función de la materia a que afecta la concreta actividad administrativa. Es decir, en el caso de autos y en contra de lo que se sostiene desde la sentencia de instancia e insisten las Administraciones recurrentes, la cuestión no es si la aprobación de una Modificación del planeamiento urbanístico Municipal de Barcelona como la de autos deba considerarse como una disposición general autonómica o municipal, sino si la aprobación los instrumentos de ordenación urbana o sus modificaciones o revisiones, en cuanto a su tramitación, han de regirse por lo establecido en la mencionada ley de procedimiento general.

A la vista de lo expuesto no está de más comenzar por señalar que, siguiendo la tradición de nuestras Ley de procedimiento administrativo desde la vieja Ley de 1956, la vigente de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas no contiene un régimen acabado del procedimiento sino que, siguiendo el mandato establecido en el artículo 105-c), en relación con el artículo 149.1º-18ª de la Constitución, lo que se establece es una serie de principios generales que exceden de la mera dinámica de un procedimiento en sentido estricto de sucesión de actos, sin perjuicio de que también se haga una referencia más detallada a esa faceta en el Título IV. Es importante destacar que el régimen que se establece en la mencionada DA-1º de la Ley de 2015 hace referencia a "trámites" y, en esa salvedad, se remite a la existencia de leyes especiales, por razón de la materia, que establezcan trámites distintos o adicionales, simplificando el ámbito objetivo de la Ley respecto de la confusión que había generado esa materia en la Ley 30/1992, como ha puesto de manifiesto la Doctrina. De otra parte, dicha regla no hace sino seguir el principio general en materia de vigencia de normas sobre la primacía de la ley especial sobre la general. Porque en todo caso, dichas especialidades deben venir impuesta en leyes, sin posibilidad de establecerse por vía reglamentaria.

En el sentido expuesto no es de aplicación al caso lo declarado en la invocada sentencia del Tribunal Constitución 55/2018, porque lo examinado allí fue la aplicación del mencionado artículo 133 en relación a la normativa general sobre el procedimiento de aprobación de las disposiciones generales; pero no para cuando, como aquí acontece, el debate se centra en si ha de regir la normativa general o la especial para la aprobación de unos instrumentos de ordenación que formalmente deben considerarse de naturaleza reglamentaria, como son los de la ordenación territorial y urbanística. Es cierto que, en la parte dispositiva de la mencionada sentencia, se salva de la nulidad declarada del artículo 133, precisamente la exigencia del previo trámite de consulta pública; pero el debate ahora es si la normativa de procedimiento es la general de la mencionada Ley de procedimiento, o la especial.

Y ese debate viene impuesto porque la propia regulación sectorial regula minuciosamente el procedimiento para la aprobación de los instrumentos de ordenación que desplaza la aplicación del procedimiento --en realidad principios generales-- que se regula en la Ley general de procedimiento administrativo. Ahora bien, establecida esa regulación especial sobre esa concreta materia de la ordenación territorial, es lo cierto que sus preceptos deben ser observados con independencia de la Administración que deba aplicarlas. Lo que se quiere decir es que si, conforme al reparto competencial que se ha establecido por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional y se ha acogido en nuestro Derecho, la legislación sobre urbanismo, también sobre los procedimientos para la aprobación de los instrumentos de ordenación , es de competencia autonómica y si, como se ha dicho y se refleja en la sentencia recurrida y alegaciones de las partes, la Comunidad Autónoma de Cataluña tiene una regulación integral de dicha normativa, es esa normativa la que debe ser aplicada y en un doble sentido a los efectos del debate suscitado; de una parte, en su aspecto subjetivo, es decir, que regirá con independencia de la Administración que deba aplicar la norma; porque esa normativa especial y autonómica rige para cuando los planes, en este caso, deban ser aprobadas tanto por la Administración autonómica como por una entidad municipal; de otra parte, que esa normativa especial desplaza, en lo que no se declare expresamente, la normativa general de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En ese sentido, más que examinar la normativa autonómica a la Ley de procedimiento general, como se trata de hacer en la sentencia, debe vincularse a los principios generales que para la " ordenación del territorio y ordenación urbana ", se impone ahora en el artículo 4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que nunca se cuestiona.

Este Tribunal es consciente, y la sentencia recurrida deja debida constancia, de la trascendencia que el trámite de participación ciudadana tiene en la ordenación territorial y urbanística, exigencia que engarza con la normativa europea que no parece necesario reseñar; y este Tribunal asume los acertados razonamientos que se contienen en la sentencia de instancia en relación con esa relevancia y, en lógica correspondencia, de los efectos invalidante por la omisión de dicho trámite, conforme a los supuestos de nulidad que se establecen en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Ahora bien, también es cierto que esa relevancia de la participación ciudadana fue ya acogida desde sus albores por la propia normativa urbanística, estableciendo una regulación puntual del procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación urbana, entre cuyos trámites era insistente dicha participación ciudadana que incluso propiciaba la misma iniciativa del planeamiento a instancia de los particulares; y en el antes mencionado artículo 4.2º-c) del actual Texto Refundido de la Ley del Suelo se deja constancia de dicha relevancia.

Ahora bien, no es menos cierto que en la regulación de la aprobación de los instrumentos del planeamiento se ha cuidado siempre de imponer esa exigencia de la participación ciudadana como resultaba del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, de tormentosa vigencia, que dedicaba a la " elaboración y aprobación de los planes " todo un Capítulo ( artículos 101 a 124), estando completada dicha regulación con el Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (formalmente vigente). Pues bien, dicha normativa, que no es necesario examinar en profundidad, estructura un procedimiento de aprobación de los Planes y sus Modificaciones y Revisión que comprende los más exhaustivos trámites, siendo de destacar, en lo que ahora interesa, que como preliminar a la aprobación de los instrumentos de ordenación urbana existía los llamados avances que si bien, tanto la Ley como el Reglamento establecían un trámite de información, se aclaraba que " sin trámite de información pública " por más que el artículo 116 del Reglamento, dispone que "antes de acordar la elaboración de cualquier Plan de Ordenación , Norma o Programa, la Administración urbanística actuante podrá abrir un período de información pública para recoger sugerencias u observaciones sobre la necesidad, conveniencia y demás circunstancias de la ordenación " trámite que recuerda el exigido en el cuestionado artículo 133 de la Ley de procedimiento pero que se impone sin carácter imperativo. Se suma a lo expuesto, en lo que ahora interesa, que en el esquema tradicional de la aprobación de los Planes, sus Modificaciones y Revisiones, comprende una primera aprobación inicial y una ulterior aprobación definitiva, trámites que sin perjuicio de la competencia (municipal y autonómica) para realizarla, comporta una reiterada exigencia de información pública que, como se recuerda en la sentencia de instancia, no es equivalente al trámite de participación, pero que comporta dar intervención a los ciudadanos para que formulen alegaciones que las Administraciones pueden acoger en ese devenir procedimental con anterioridad a la mera aprobación provisional de los instrumentos de ordenación .

Sirva lo expuesto para constatar que, en el ámbito urbanístico, la legislación sectorial, ahora competencia de las Comunidades Autónomas, contempla una normativa que regula pormenorizadamente la materia, de tal forma que la regulación de un procedimiento específico para la aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de ordenación comporta la no aplicación de la normativa general de aprobación de las disposiciones generales. Buen ejemplo de lo expuesto es la misma sentencia de este Tribunal Supremo que se cita en la sentencia recurrida, la de 30 de septiembre de 2008, dictada en el recurso de casación 5818/2004 (ECLI:ES:TS:2008:5395), en la que se declara la nulidad de la aprobación de unos instrumentos de ordenación urbanístico y precisamente por la omisión del trámite de participación ciudadana, pero no por vulnerar la entonces vigente Legislación estatal en materia de procedimiento para la aprobación de las normas reglamentarias, sino por vulneración de la propia normativa, entonces estatal, en materia de urbanismo."

RESPONSABILIDAD MUNICIPAL POR VERTIDOS ILEGALES

 

Como significa la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 10ª) de 19 de diciembre de 2016 (PO 31/2015), “ es responsabilidad del Ayuntamiento la obtención de las pertinentes autorizaciones de vertidos de la Confederación Hidrográfica correspondiente”. Este criterio es corroborado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2023 (RC 430/2021), que confirma la sanción por vertidos contaminantes al río Barbaña y rechaza la alegación relativa a la falta de culpabilidad del Ayuntamiento porque no puede asumir los costes de depuración con una mejora o una nueva estación depuradora de aguas residuales.

Dice así: "El segundo de los motivos que se aducen en la demanda en contra de la legalidad de la resolución impugnada no puede correr mejor suerte que el anterior y ello por los mismos hechos en que se funda. En efecto, a la hora de examinar los motivos que se aducen en la demanda hemos de partir que en ningún momento se cuestiona por la defensa municipal los hechos imputados, esto es, que se habían realizado vertidos al cauce público con una carga contaminante superior a la autorizada. Pues bien, sobre esa premisa, lo que se aduce por el Ayuntamiento es que no concurre en la Corporación sancionada la culpabilidad que constituye un presupuesto ineludible de las infracciones administrativas y ello por cuanto, se aduce, la Corporación Municipal sancionada no ha podido evitar la producción del vertido, que se reconoce excede de la carga contaminante autorizada, dado que las actuales instalaciones depuradoras no son idóneas para una adecuada depuración de los vertidos que puedan adaptarse al autorizado; situación generada por la incorporación de nuevos vertidos de obras e instalaciones que se han realizado en el Municipio sin que pueda acometer una reforma o renovación de la Estación Depuradora de Aguas Residuales (EDAR) como sería necesario, dado su alto coste económico, no obstante lo cual se aduce que se están realizando las negociaciones oportunas para dicha reforma o renovación con las Administraciones estatal y autonómica.

Suscitado el debate en la forma expuesta debemos comenzar por recordar que la culpabilidad constituye, en efecto, una exigencia de las infracciones administrativas, ínsito en el artículo 25 de la Constitución, que ha tenido una elaborada construcción doctrinal en el ámbito del Derecho Penal del que el Administrativo Sancionador es tributario. Dicha exigencia comporta, en apretada síntesis a los efectos del debate suscitado, que el hecho que se tipifica en el tipo de la infracción pueda y debe serle imputable al sujeto que se sanciona, al que se considera culpable del mismo, es decir, responsable, conforme a la terminología de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Esa imputación comporta un elemento intelectual conforme al cual la acción típica no solo se ejecuta por el propio sujeto, sino que se hace a conciencia y voluntad, es decir, de manera intencional, o bien por una negligencia más o menos intensa, en cuanto se ha omitido la diligencia que sería exigible en la ejecución del acto para evitar el efecto pernicioso. No parece necesario mayores puntualizaciones al respecto a los efectos del debate que se suscita.

Pues bien, si en el caso de autos el Ayuntamiento admite y acepta los hechos imputados, es decir, que se hicieron vertidos al cauce público, y que esos vertidos tenían una carga contaminante que excedía del que tenía autorizado por el Organismo de Cuenca, a instancia del mismo Ayuntamiento; y así se añade que se pretende ahora justificar que esa carga contaminante del vertido era una obligación de las circunstancias de las instalaciones, esto es, de una deficiente funcionamiento de las instalaciones de depuración; es evidente que sí, pese a conocer esas deficiencias, se continuó realizando el vertido, culpabilidad hay y en su forma más intensa de conciencia y representación del daño, lo cual se evidencia de los mismos argumentos de la demanda. Es más, las pretendidas circunstancias de las que se quiere eximir el Ayuntamiento como causa de justificación del vertido, que no excluirían la culpabilidad sino la sancionabilidad, tampoco pueden ser acogidas, porque si fue el mismo Ayuntamiento el que solicito y asumió la concesión para un vertido urbano con unos límites de carga contaminante; en su manos estaba vigilar dichos límites y, o bien no autorizar o condicionar autorizaciones o licencias que alterasen dicho vertido o modificar las instalaciones depuradoras, coste al que debía cooperar, como una exigencia más de la urbanización de los terrenos en que debieron instalarse las edificaciones a que se hace referencia. No puede eximirse el Ayuntamiento, titular de la red de evacuación de aguas residuales y titular del vertido y de la concesión otorgada del mismo por el Organismo de Cuenca, por el aumento de instalaciones y edificaciones en su ámbito territorial, porque esa ampliación de los terrenos urbanizados pudieron y debieron realizarse asumiendo la exigencia de que el vertido debía tener unos límites por encima de los cuales debían asumirse el mayor coste que supusieran. Lo que no era admisible es ampliar las conexiones de vertidos a la red municipal, que nunca pudo hacerse sino con autorización municipal, sin acometer esa ampliación de las instalaciones de depuración con la finalidad de mantener la carga contaminante."

CETA: an opportunity for both Canadian and European companies

 

In 2017 the Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) between Canada, of the one part, and the European Union and its Member States, of the other part, was executed.

CETA is an opportunity for both Canadian and European companies.

CETA will:

- Remove customs duties and non custom obstacles.

- Protect traditional European food and drink products (denominaciones de origen).

- Open up the Canadian services market to EU companies, removing obstacles.

- Make it easier for EU firms to bid for Canadian public contracts:

> Removing obstacles to EU companies.

> All biddings (from certain threshold) must be published in a single website.

> However there are certain exceptions.

- Make it easier for European professionals to work in Canada.

> No nationality of residence required to render a service.

> Residence for 12 months for self-employed professionals

> Moving up to 3 years, working for the same company, with spouse and children.

> Allow for the mutual recognition of some qualifications.

CETA is an International treaty between Canada and the EU and EU member states.

- All parties shall ratify it before it comes into force.

- EU and Spanish Parliament have ratified it.

- Some sections are provisionally applicable due to an EU Decision.

- The provision that are not applicable until full ratification are those related to:

> Investment protection

> Investment Court (which is consistent with EU Law , EU Court Report 1/17).

> Portfolio investment (not direct investment).

The treaty is binding but many provisions shall be enforced through national legislation.

EL TREN, LA EXPROPIACIÓN Y EL URBANISMO

La reciente Ley 26/2022, de 19 de diciembre, modifica la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, y contiene diversos aspectos de interés para la expropiación y el urbanismo.

En primer lugar, podemos destacar la existencia de un procedimiento especial de expropiación para obras de emergencia contenido en el art. 6.6:

“El acuerdo de declaración de obras de emergencia en el ámbito de la Red Ferroviaria de Interés General implicará la declaración de utilidad pública y de urgente ocupación, así como la necesidad de ocupación temporal de los terrenos necesarios para su ejecución a efectos de la expropiación forzosa, y no requerirá la realización previa del trámite de información pública, ni el procedimiento de abono del depósito previo y, en su caso, de la indemnización por rápida ocupación para su ocupación temporal, previstos en la legislación de expropiación forzosa. La declaración de emergencia será notificada inmediatamente a los propietarios afectados, ofreciéndoles la valoración de los daños o la correspondiente indemnización por los mismos, siempre que fuera posible evaluarlos o cuantificarla con carácter previo a la ocupación. Se concederá a los interesados el plazo de diez días desde la notificación de la declaración de emergencia para que contesten, únicamente indicando si aceptan o rehúsan la expresada oferta. De aceptarse la oferta expresamente, quedará establecido el justiprecio, procediéndose al pago inmediato del mismo. En caso de rechazo expreso de la oferta o de no recibir respuesta en el plazo establecido, las partes elevarán, en el plazo de veinte días posterior, sus tasaciones fundadas al órgano competente para la valoración, de acuerdo con la legislación de expropiación forzosa, el cual resolverá con carácter ejecutorio en el plazo de diez días.”

Se aborda igualmente la necesaria concordancia entre los planes urbanísticos y el ferrocarril:

- El art. 7.1 dispone que “los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística calificarán los terrenos que se ocupen por las infraestructuras ferroviarias, estaciones y terminales que formen parte de la Red Ferroviaria de Interés General, así como aquellos que deban ocuparse para tal finalidad, de acuerdo con los estudios informativos aprobados definitivamente, como sistema general ferroviario o equivalente, de titularidad estatal, y no incluirán determinaciones que impidan o perturben el ejercicio de las competencias atribuidas al administrador de infraestructuras ferroviarias, de modo que los usos previstos en las zonas colindantes sean compatibles con la explotación ferroviaria.”

- El art. 7.2 contempla el informe vinculante que el planificador debe recabar del Ministerio de Transportes. Si transcurrido el plazo de dos meses no se hubiera evacuado el informe citado por el referido Ministerio, se entenderá su conformidad con el proyecto urbanístico. En la nueva regulación se aclara que el incumplimiento o contradicción en este ámbito solo afectará aquello que resulte contrario en el Plan y no al Plan en su conjunto. De este modo se afirma: “No podrán aprobarse instrumentos de modificación, revisión, desarrollo o ejecución de la ordenación territorial y urbanística, que contravengan lo establecido en un estudio informativo aprobado definitivamente. El incumplimiento de dicha prohibición comportará la nulidad de pleno derecho exclusivamente de las determinaciones que lo contravengan. La omisión de la petición del informe preceptivo establecido en el párrafo primero, o la aprobación de los instrumentos correspondientes antes de que transcurra el plazo para evacuarlo y en ausencia del mismo, comportará la nulidad de pleno derecho de las determinaciones de los citados instrumentos que menoscaben, alteren o perjudiquen la adecuada explotación de la Red Ferroviaria de Interés General”.

- Asimismo, el propio art. 7.2 establece que “En el caso de estudios informativos en tramitación que, no habiendo sido aún aprobados, hayan sido sometidos a información pública, la administración competente en materia de ordenación territorial o urbanística, según corresponda, procederá en cada caso, en las zonas afectadas por los trazados y actuaciones ferroviarias objeto de la mencionada información pública, a la suspensión de la aprobación de nuevas clasificaciones y calificaciones de suelo y de los efectos de las ya aprobadas, como también a la suspensión del otorgamiento de nuevas autorizaciones y licencias urbanísticas, hasta tanto se apruebe el estudio, con un plazo máximo de suspensión de un año a partir de la fecha de publicación del anuncio de la información pública del correspondiente estudio, el cual podrá prorrogarse motivadamente por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, por un plazo máximo de seis meses. Se excluye de lo anterior aquellas actuaciones administrativas de carácter territorial, urbanístico o edificatorio que sí fuesen compatibles con la futura actuación ferroviaria o se limiten a la mera conservación y mantenimiento de lo existente, previo informe vinculante del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.”

- El art. 7.6 contempla que “La modificación de los instrumentos de planeamiento urbanístico deberá incorporar las servidumbres acústicas de las líneas, estaciones de transporte de viajeros y terminales de transporte de mercancías que cuenten con mapas de ruido aprobados”.

Por otro lado, se regulan las zonas de dominio público, zona de protección y límite de edificación en los arts. 12 y ss., con distintas distancias según la clasificación del suelo y con la posibilidad de modificación de las distancias en algunos casos.

REPERCUSIÓN CATASTRAL DE LA ANULACIÓN O LA INEJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO

Aun cuando durante un tiempo algunos pretendieron mantener la independencia de las clasificaciones de Catastro y Planeamiento urbanístico (a pesar de que las primeras parten de las segundas), el Tribunal Supremo reconoció que la anulación del planeamiento determina que el suelo, sin clasificación urbanística como urbano o urbanizable, vuelva a ser rústico en el Catastro. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2020 (RC 118/2020) aclara que la anulación del planeamiento, que determina la desclasificación del suelo, tiene efectos inmediatos sobre el Catastro y el IBI

Sin embargo, la suspensión de hecho de la ejecución de la programación urbanística aun "sine die" no altera la clasificación catastral y el suelo puede seguir siendo urbano en el Catastro. Esta situación es confirmada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2022 (RC 4768/2020), que en su FJ 3º aborda "El criterio interpretativo de la Sala con respecto a la cuestión con interés casacional", doctrina ya “fijada en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 ( rec. 2362/2013), de 19 de febrero de 2019, rec. 128/2016, de 5 de marzo de 2019, rec. 1431/2017 y de 2 de abril de 2019, rec. 2154/2017), no resulta trasladable a supuestos en los que los terrenos están clasificados catastralmente como urbanos, aunque estén ubicados en ámbito espacial sectorizado con ordenación pormenorizada cuya programación no se ha desarrollado por encontrase suspendida sine die, manteniéndose la existencia de un Agente Urbanizador y en los que no existe una declaración de caducidad que finalice el procedimiento."

En esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 2022 (RC 411/2021) declara:

“Nos hallamos, pues, ante un suelo urbano, si bien por las circunstancias que concurren por la falta de canalización o encauzamiento del barranco de la Parreta se le aplica un coeficiente M: 0,80 (fincas afectadas por situaciones especiales de carácter extrínseco) en tanto no finalice su urbanización.

La respuesta que debemos dar la a cuestión planteada es que nuestra jurisprudencia, fijada en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 ( rec. 2362/2013), de 19 de febrero de 2019, rec. 128/2016, de 5 de marzo de 2019, rec. 1431/2017 y de 2 de abril de 2019, rec. 2154/2017), no resulta trasladable a supuestos en los que los terrenos están clasificados catastralmente como urbanos, aunque estén ubicados en ámbito espacial sectorizado con ordenación pormenorizada cuya programación no se ha desarrollado por encontrase suspendida sine die, manteniéndose la existencia de un Agente Urbanizador y en los que no existe una declaración de caducidad que finalice el procedimiento".”

Frente a ello, el voto particular del Excmo. Sr. Don Dimitry Berberoff sostiene:

“En síntesis, estimo improcedente asumir la clasificación catastral de urbana atendiendo, únicamente, a la aprobación de los instrumentos urbanísticos pertinentes sin consideración a que las obras de ejecución se encontraban suspendidas sine die y, por ende, también la ejecución de los planes, ante la ausencia de encauzamiento del barranco de la Parreta, verdadera condición fáctica y jurídica para acreditar una situación de suelo urbanizado, también, desde la perspectiva catastral.

De esta forma, los propios términos del artículo 7.2.b) TRLCI, al aludir a que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística aprobados, "prevean" o "permitan" su paso a la situación de suelo urbanizado, evidencian, a mi juicio, la errónea apreciación de la sentencia pues, la suspensión del planeamiento por falta de ejecución del encauzamiento del barranco, con el consiguiente riesgo de inundación, comporta todo lo contrario a una idea de "previsión" o "permiso", al implicar, más bien, una inviabilidad -fáctica y jurídica- para el tránsito a suelo urbanizado. No sobra recordar que, a tenor de las normativas estatales del suelo [art 21.2. a TRLS de 2015 y artículo 12.2.a) TRLS de 2008], también están en situación de suelo rural los terrenos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación.

Por tanto, la respuesta al presente recurso debió haber sido estimatoria, en el sentido de casar y anular la sentencia de instancia, para ordenar a la Administración catastral la tramitación de la solicitud instada por la parte recurrente, evitando, de esta manera, la aceptación sin reservas de un valor catastral ajeno a la realidad urbanística que, en definitiva, es lo que avala la sentencia de la que discrepo y cuya generalización comportaría un riesgo sistémico de gravámenes ficticios, ajenos a los principios de capacidad económica y de justicia tributaria”.

Finalmente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2022 (RC 6827/2020) confirma la doctrina del Alto Tribunal:

“QUINTO.- El juicio de la Sala.

El artículo 7.2.b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, dispone:

"[...] Artículo 7. Bienes inmuebles urbanos y rústicos.

[...]

2. Se entiende por suelo de naturaleza urbana:

a) El clasificado o definido por el planeamiento urbanístico como urbano, urbanizado o equivalente.

b) Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística aprobados prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que se incluyan en sectores o ámbitos espaciales delimitados y se hayan establecido para ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable.[...]".

El suelo en cuestión cuenta con la calificación de urbanizable y con ordenación pormenorizada. El PGOU de 1998 de Almassora, en vigor al realizarse la actuación administrativa impugnada, pormenoriza el ordenamiento urbanístico del Polígono NUM002, Parcela NUM006, SUPOI- NUM003, Sector NUM004, pues, tal como consta en la ficha del PGOU aportada con la demanda, además de delimitar su ámbito territorial y su desarrollo en dos unidades de ejecución, establece usos pormenorizados y las condiciones de aprovechamiento urbanístico, extremo que el recurrente acepta implícitamente. La regulación urbanística del Plan General es pormenorizada y ordena de una manera esencial el desarrollo del ámbito territorial delimitado, a expensas de un futuro PAI o de un Plan Parcial si se trata de modificar las previsiones del PGOU. El Programa de actuación urbanística integrada (PAI) es un instrumento de gestión urbanística y no de ordenación ni pormenorización de usos, que como resulta indiscutido, se contiene en la propia ordenación del PGOU de Almassora. Por tanto, el hecho de que no se ha haya aprobado el PAI para ese concreto sector, no es una situación legal ni jurídica de suspensión ni de pérdida de su validez, que pudiera equiparse como pretende la recurrente a supuestos de anulación de instrumentos de planeamiento. En este caso el instrumento de planeamiento que establece la delimitación del ámbito territorial, la clasificación como suelo urbanizable, y su ordenación pormenorizada en los términos ya expuestos, sigue plenamente vigente, y la falta de desarrollo o ejecución es una circunstancia que podrá afectar a la concreta valoración catastral -que ha sido el objeto del proceso simplificado de valoración en que se ha reducido el valor catastral por concurrir las circunstancias del artículo 30.2.d) TRLCI-, pero no a la calificación de urbano a efectos catastrales. La fase de gestión y ejecución de las previsiones del planeamiento, que, sin perjuicio de las formas de gestión directa por la Administración, no excluye la iniciativa y participación de los propietarios, y es claramente diferenciable de aquellos hitos que, como consecuencia de la normativa catastral, determina la consideración de suelo urbano catastral respecto al urbanizable.

En efecto, las consideraciones presentes en la STS de 30 de mayo de 2014, dictada en el recurso de casación en interés de la Ley núm. 2362/2013, pese a su contenido desestimatorio, sentaron las proposiciones esenciales que luego se han plasmado legislativamente en determinadas modificaciones introducidas en el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, por la Ley 13/2015, de 24 de junio, como destaca el propio preámbulo de dicha Ley. Las proposiciones esenciales en las que aquella sentencia se asienta son, resumidamente, las siguientes:

a) El legislador estatal, en el artículo 7.2 del TRLCI, ha utilizado una amplia fórmula para recoger todos los supuestos posibles que, con independencia de la concreta terminología urbanística, pueda englobar a esta clase de inmuebles.

b) No cabe sostener que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado.

c) El artículo 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo, ya que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, aunque sectorizado, carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que, a efectos catastrales, sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado, así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo, teniendo el suelo, antes de ese momento, el carácter de rústico.

Conviene precisar que es la innecesariedad de posteriores trámites de ordenación mediante instrumentos de un planeamiento lo que atribuye al terreno objeto de valoración la condición de suelo de expansión inmediata, ya que reúne las condiciones necesarias para que se pueda acometer la fase de ejecución y gestión urbanística. Que por circunstancias diversas pueda demorarse este desarrollo del suelo urbanizable, ya delimitado y con ordenación pormenorizada, no implica la pérdida de las condiciones requeridas para su consideración como suelo urbano a efectos catastrales. En este sentido es de recordar que en nuestra reciente sentencia de 29 de junio de 2022 (rec. cas. 3420/2020) hemos establecido como doctrina jurisprudencial que "[...] nuestra jurisprudencia, fijada en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 ( rec. 2362/2013), de 19 de febrero de 2019, rec. 128/2016, de 5 de marzo de 2019, rec. 1431/2017 y de 2 de abril de 2019, rec. 2154/2017), no resulta trasladable a supuestos en los que los terrenos están clasificados catastralmente como urbanos, aunque estén ubicados en ámbito espacial sectorizado con ordenación pormenorizada cuya programación no se ha desarrollado [...]" por circunstancias diversas. En el caso que nos ocupa, ni tan siquiera existe, como en el examinado en la STS de 29 de junio de 2022, cit., una situación de suspensión, sino una mera demora, por extensa que sea, en acometer las fases de gestión y ejecución del planeamiento que, sin embargo, están expeditas desde el punto de vista urbanístico.

SEXTO.- La doctrina jurisprudencial y la resolución de las pretensiones.

Por consiguiente, nuestra jurisprudencia fijada en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 ( rec. 2362/2013), de 19 de febrero de 2019 ( rec. 128/2016), de 5 de marzo de 2019 ( rec. 1431/2017) y de 2 de abril de 2019 ( rec. 2154/2017), no resulta trasladable a supuestos como el que es objeto de la valoración catastral litigiosa, dado que en este caso el terreno es calificable catastralmente como urbano, por tener la clasificación de urbanizable, ubicado en ámbito espacial sectorizado y dotado de ordenación pormenorizada, pese a que el desarrollo urbanístico mediante programa de actuación urbanística integrada o instrumento análogo no haya sido aprobado al tiempo del acuero de valoración catastral, al conservar su validez y eficacia los instrumentos de planeamiento mediante los que se atribuyó la clasificación y calificación urbanística que determina la condición catastral de suelo urbano.”

START UPS AND ECONOMIC REFORM IN SPAIN

Recently it has been published Law 28/2022, of December 21, for the promotion of the ecosystem of emerging companies, called the "Start-Ups Law", which incorporates an important number of measures that significantly reduce legal obstacles to the creation and growth of these companies , mainly referring to tax and social charges, the requirements of commercial law and bureaucratic procedures. In addition, the law promotes investment in innovation, promotes public instruments to support the ecosystem of emerging companies and reinforces public-private collaboration in order to boost the growth of these companies. Finally, the establishment in Spain of entrepreneurs and employees of this type of enterprises is encouraged, as well as remote workers from all types of sectors and companies, known as "digital nomads".

In addition, in the Madrid region Law 11/2022, of December 21, has been passed, on Urgent Measures for the Promotion of Economic Activity and the Modernization of the Administration of the Community of Madrid. The Plan for the Reactivation of the Community of Madrid, after the COVID-19 crisis, contains a set of thirty measures, organized into three axes, aimed at activating the economy, recovering the normal provision of regional public services and helping the most vulnerable people.