La Jurisdicción del Tribunal Constitucional no es exclusiva para la impugnación de disposiciones reglamentarias de las CCAA por supuesta inconstitucionalidad.
Como aclara la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2022 (RC 2080/2021), "la impugnación por la Administración General del Estado de una disposición reglamentaria aprobada por una Comunidad Autónoma no comporta la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de jurisdicción en favor de la jurisdicción del Tribunal Constitucional, pudiendo acudir, alternativamente, a cualquiera de ambos procedimientos de impugnación."
La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia núm. 38/2021, de 12 de enero, que inadmitió, por falta de jurisdicción a favor del Tribunal Constitucional, el procedimiento ordinario 84/2015 interpuesto por la Delegación del Gobierno en Cataluña contra el acuerdo -10 de febrero de 2015- del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, que aprobó la revisión del Plan especial de emergencias por contaminación de las aguas marinas de Cataluña (DOGC nº 6809, de 12 de febrero de 2015).
La sentencia aprecia la inadmisibilidad del recurso razonando, en síntesis, lo siguiente:
<< TERCERO.- En sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, Sección 6ª, de 27 de junio de 2002, dictada en el recurso 836/1998 , se señala que "la esencia del conflicto positivo de competencia ha venido siendo entendida como la existencia de una controversia entre el Estado y una Comunidad Autónoma, o bien entre estas entre sí, relativa al orden de competencias establecido en la Constitución, en los estatutos de Autonomía o en las leyes correspondientes".
El abogado del Estado defiende la competencia de esta Sala para el conocimiento y fallo del recurso, argumentando que su demanda no sólo se fundamenta en una vulneración de las competencias exclusivas del Estado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña al aprobar el acuerdo impugnado, sino también en una vulneración de la legalidad ordinaria.
Al respecto la sentencia del Tribunal Supremo antes reseñada, se remite a la sentencia 88/1989 del Tribunal Constitucional, que califica como muy importante, en la que "añade el Tribunal, que el conflicto competencia no es el remedio procesal adecuado cuando admitiendo que el ente frente al que se interpone el conflicto ha ejercicio una competencia de la que es titular, se alega que el ejercicio de la misma infringe por otros motivos el ordenamiento jurídico, con la consecuencia de que ello implica un obstáculo para el normal desempeño de las competencias que son propias en virtud de las normas constitucionales, estatutarias o legales; ello aunque las vulneraciones del Ordenamiento que se invoquen se refieran a normas o principios constitucionales o a los principios generales que informan las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pero no en concreto en la infracción de las normas sobre distribución de competencias incluidas en el bloque constitucional".
Más adelante concluye que "en consecuencia, el requisito ineludible para que quede legítimamente constituido el conflicto de competencia será la impugnación de la disposición, resolución o acto objeto del mismo se fundamenta en el no respeto de las normas que configura el bloque constitucional de distribución de competencias, de tal manera que, si no existe disputa sobre ese punto, cualquier otra infracción cae fuera de lo que puede constituir el ámbito del conflicto".
No es un criterio aplicable a este caso, contrariamente a lo defendido por el abogado del Estado, por cuanto éste no admite que la Generalitat ha aprobado el acuerdo impugnado en ejercicio de una competencia que le es propia, sino que con ese acuerdo ha vulnerado el bloque constitucional de distribución de competencias, y, considerando la materia competencia exclusiva del Estado, además pretende la anulación de dicho acuerdo por vulneración de la legislación y demás normativa del Estado aprobada en ejercicio de su competencia exclusiva, reiterando, indirectamente, la vulneración de las normas que configuran ese bloque constitucional de competencias.
La sentencia anteriormente citada, de 27 de junio de 2002, se plantea la cuestión de "si la competencia para conocer de los conflictos positivos de competencia que corresponde al Tribunal Constitucional excluye la de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer y enjuiciar la conformidad a derecho de las disposiciones reglamentarias o actos administrativos de los que aquéllas disputas traen causa. Dicho de otro modo, si la competencia para conocer de los conflictos de competencia es exclusiva del Tribunal Constitucional o por el contrario cabe también acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para la impugnación de un acto o reglamento en base a la incompetencia del órgano que los hubiera dictado".
Concluye dicha sentencia que "...cabe plantear ante la jurisdicción contenciosa, por terceros, sean personas jurídicas públicas o privadas o particulares, la impugnación de un acto o disposición reglamentaria que vulnere las reglas de reparto de competencias contenidas en las normas del bloque de constitucionalidad".
No es el caso que nos ocupa, ya que no es un tercero, que no puede comparecer ante el Tribunal Constitucional, "salvo bajo la fórmula de coadyuvante, en aquellos casos en que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, además de la titularidad de la competencia, haya de decidirse sobre situaciones de hecho o de derecho, creadas por el acto determinante del conflicto, en las que existan intereses concretos y directos de terceras personas", el que acude a la jurisdicción para impugnar un acto o disposición por razones de titularidad de la competencia que se ejercita, sino que el conflicto positivo de competencia se plantea entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña, en relación con la distribución de competencias establecida en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las leyes correspondientes, por lo que la competencia para resolución, y determinación de la titularidad de las competencias que ambas partes pretenden propias corresponde al Tribunal Constitucional, que es el competente para conocer "de los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí", de conformidad con el artículo 161.1 c) de la Constitución .
Por todo lo expuesto, procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo por falta de jurisdicción, al amparo del artículo 69 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, en relación con el artículo 5 de la misma Ley, a favor de la competencia del Tribunal Constitucional, de conformidad con el artículo 161. 1 c) de la Constitucional, y artículos 62, 66 y concordantes de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional>>.
El Sr. Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, prepara recurso de casación en el que, tras justificar el cumplimiento de los requisitos de plazo, legitimación y recurribilidad de la sentencia, considera infringidos los artículos: 1.1. LJCA, 149.1.20 y 23 CE en relación con el art. 6.1.f) del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre ( Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante), y arts. 132.3 y 149.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, identificando, como supuestos de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, los previstos en los artículos 88.2.a) y c) y 88.3.a) LJCA.
Alega, asimismo, que la sentencia recurrida infringe la STS de 27 de junio de 2002, que la propia Sala de instancia cita en apoyo de su pronunciamiento de inadmisibilidad, considerando, además, que dicha sentencia contempla un supuesto distinto o no totalmente equiparable al presente, y, también infringe la STS de 29 de enero de 2018 (RCA 2794/15) en relación con la impugnación de actividad administrativa que vulnera el régimen de reparto constitucional de competencias. Entiende conveniente que esta Sala se pronuncie sobre la cuestión, pues la doctrina existente ha de ser reafirmada o reforzada.
El razonamiento del Alto Trribunal es el siguiente:
"A tenor de lo expuesto y centrado el debate de autos en la procedencia de la declaración de inadmisibilidad por falta de jurisdicción que se ha declarado en la sentencia recurrida, hemos de comenzar por señalar que, como se hace constar por las partes, el presente proceso se inició por la Administración General del Estado, en impugnación del Acuerdo del Departamento de Interior de la Generalidad de Cataluña, de 10 de febrero, por el que se aprobaba la Revisión del Plan Especial de Emergencias por Contaminación de las Aguas Marina de Cataluña (CAMCAT), publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña, número 6809, de 12 de febrero de 2015.
En la demanda interpuesta por la Abogacía del Estado se suplicaba que se declarase la nulidad de la mencionada revisión, por considerar que afectaba de manera sustancial al Plan originario que era objeto de Revisión, si bien en aquel se regulaban los planes de actuación local en el ámbito del litoral de los diversos municipios, en tanto que con ocasión de la Revisión aprobada, pasa a configurarse como un instrumentos de planificación de las actividades de prevención y lucha contra la contaminación referida al medio marino de las aguas marítimas, excediendo de la mera contaminación terrestre, estableciendo una organización y catálogo de medios para dicha actividad, incluidos los estatales, que quedarían subordinados a las directrices y organización por la Generalitat. Así pues, estimando que afecta al mar territorial y conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, las competencias autonómicas no pueden incluir actuaciones sobre dicho ámbito porque las competencias están atribuidas al Estado. A esa misma conclusión llevaría la concurrencia de otros títulos competenciales, como serían la contaminación, el salvamento marítimo, cuestiones portuarias o protección del medio ambiente. Como complemento de dicha argumentación, se aduce que las competencias autonómicas están referidas a la lucha contra la contaminación, pero limitada a las costas y, aun así, en coordinación con los planes estatales y subordinada a la legislación estatal.
De acuerdo con los referidos presupuestos, se argumenta en el escrito de interposición que la aprobación de la Revisión del Plan vulneraba lo establecido en la ya mencionada LPE; estimando, a modo de conclusión, que el ámbito de aplicación de la revisión del Plan se extiende, indebidamente, al mar territorial, sin título competencial alguno de la Comunidad Autónoma para dicha regulación; y, de otra parte, que aun cuando estuviera reducida al ámbito terrestre, la extensión de dicha regulación comporta la vulneración de la LPE; de todo lo cual se concluye en la nulidad de la Revisión aprobada.
A la vista de ese planteamiento que concurre en el caso de autos debemos tener en cuenta que, desde el punto de vista estrictamente procesal en que se suscita el debate en la instancia; los reglamentos de los Comunidades Autónomas tienen un régimen peculiar de impugnación.
En efecto, como cualquier disposición general, los reglamentos dictados en virtud de las potestades conferidas a la CCAA son susceptibles de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa ( artículos 1 y 25 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) por cualquier sujeto que, conforme a lo establecido en la Ley procesal tenga legitimación general para deducir el recurso contencioso-administrativo, pudiendo invocarse en dicha impugnación cualquier vulneración del ordenamiento jurídico ( artículos 56.1º y 65 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 47.2º de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Toda esa normativa procesal tiene como fundamento originario la declaración constitucional de que son los Tribunales los que controlan la potestad reglamentaria, de acuerdo con lo establecido en el artículo 106 de la Constitución.
Ahora bien, a estos reglamentos autonómicos se refiere también el artículo 161 de la Constitución al delimitar el ámbito competencial del Tribunal Constitucional y, tras referirse a los recursos de inconstitucionalidad y de amparo, así como a los conflictos de competencia y demás materias que se disponga expresamente, establece en su párrafo segundo que "El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas." Es decir, con una legitimación limitada al Gobierno, los reglamentos autonómicos pueden ser también impugnados ante el Tribunal Constitucional, sin que la Norma Suprema determine los motivos por los que puedan impugnarse dichas disposiciones, lo cual ha de vincular al mismo ámbito jurisdiccional del mencionado Tribunal de Garantías.
A esta posibilidad de impugnación de los reglamentos autonómicos ante el Tribunal Constitucional solo se hace referencia de manera concreta y vinculada a esa posibilidad de impugnación de la Constitución, en el artículo 62 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, conforme al cual "Cuando el Gobierno considere que una disposición o resolución de una Comunidad Autónoma no respeta el orden de competencia establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las Leyes orgánicas correspondientes, podrá formalizar directamente ante el Tribunal Constitucional, en el plazo de dos meses, el conflicto de competencia, o hacer uso del previo requerimiento regulado en el artículo siguiente, todo ello sin perjuicio de que el Gobierno pueda invocar el artículo ciento sesenta y uno, dos, de la Constitución, con los efectos correspondientes."
A la vista de los mencionados preceptos y concordantes de la mencionada Ley Orgánica, el recurso ante el Tribunal Constitucional queda limitado al Gobierno y solo puede interponerse en el plazo de dos meses, pudiendo invocarse en contra de la legalidad del reglamento autonómico exclusivamente que no haya respetado el "orden de competencia" establecido en el bloque de constitucionalidad, debiendo quedar reducido el objeto de tal proceso a determinar la competencia, estatal o autonómica, de una concreta materia.
Como puede apreciarse, los ámbitos subjetivos, objetivos y, por supuesto, formales, de ambos procedimientos de revisión de los reglamentos autonómicos son bien diferentes y operan en planos jurídicos bien distintos. Pero esa delimitación de ambos procedimientos genera la duda de cuando ha de proceder uno u otro, en el bien entendido de que son alternativos y, al menos en un primer momento, excluyentes, porque no es admisible iniciar ambos procesos, con el riesgo de sentencias contradictorias. Pero esa alternativa solo es admisible cuando quien pretende impugnar el reglamento autonómico sea el Gobierno, único legitimado para acudir al Tribunal Constitucional.
Pretender salvar esa opción por la vía de la materia sobre la que versa la impugnación, no deja de ofrecer serios reparos, incluso en el propio seno del desarrollo de los respectivos procesos y reducida dicha posibilidad a la impugnación por el Gobierno. En efecto, en el ámbito del proceso constitucional, la única cuestión que podrá ser objeto de impugnación es la nulidad del reglamento autonómico exclusivamente por vulnerar ese orden de competencia, quedando al margen de dicho proceso las demás cuestiones que pudiera suscitar el reglamento impugnado o, en palabras del antes mencionado artículo 47.2º de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cualquier vulneración de una norma de superior rango. Ello llevaría al contrasentido que sí, como acontece en el caso de autos, la impugnación del reglamento autonómico por el Gobierno se funda en la vulneración de ese orden de competencia pero, además de ello, por otras vulneraciones de disposiciones de rango superior; el Gobierno deberá acudir, de manera necesaria, al planteamiento ante el Tribunal Constitucional para salvaguardar dicho orden de competencia y, caso de no prosperar dicha impugnación, o no prosperar en su integridad, se cierra la vía del Orden Contencioso-Administrativo para reproducir la nulidad de la disposición general autonómica por vicios de ilegalidad al vulnerar normas de superior rango, por ser idénticos los plazos para instar uno u otro proceso. Por el contrario, nada impide, conforme al ámbito de nuestro proceso contencioso que se ha expuesto y por mandato también de la Constitución, en el proceso ante los Tribunales de ese orden pueda invocarse la vulneración de dicho orden de competencia y, además de ello, cualquier otra vulneración de norma de superior rango normativo.
En relación con lo antes razonado, debe señalarse que el Tribunal Constitucional ha delimitado el ámbito objetivo del procedimiento a que se hace referencia en el artículo 62 de su Ley reguladora y ha declarado en su sentencia 135/2020, de 23 de septiembre (ECLI:ES:TC:2020:135) que solo pueden formar parte del procedimiento el " planteamiento del conflicto... sin que puedan formar parte de este proceso otras actuaciones de órganos y autoridades de dicho gobierno ... Tales actuaciones se sitúan extramuros del presente conflicto... " pudiendo dar lugar, en el caso de cuestiones diferentes a la señalada, a la inadmisibilidad del conflicto (sentencia 100/2019, de 18 de julio; (ECLI:ES:TC:2019:100). Conforme se declara en la sentencia 45/2015, de 5 de marzo (ECLI:ES:TC:2015:45) la finalidad del conflicto es determinar si el reglamento cuestionado "excede los límites formales y materiales constitucionalmente impuestos al legislador básico...; o si, por el contrario, respeta las competencias autonómicas de desarrollo".
Por lo que se refiere a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, se hace un examen minucioso en el escrito de interposición del recurso, dejando constancia la Abogacía del Estado de la existencia de una jurisprudencia reiterada y acorde al rechazo de la declaración de inadmisibilidad que se hace en la sentencia de instancia. En efecto, como ya se dijo, la sentencia de instancia motiva su decisión de declaración de inadmisibilidad en la doctrina que, se dice, se contiene en la sentencia de este Tribunal Supremo de 27 de junio de 2002, dictada en el recurso de casación 836/1998 (ECLI:ES:TS:2002:4752), de la que se llega a la conclusión, según se razona por la Sala sentenciadora, que solo cuando sea un particular, que no tiene abierta la posibilidad de suscitar el debate en sede del Tribunal Constitucional, tanto el Gobierno como las CCAA han de acudir ante dicho Tribunal cuando el debate se suscite sobre el orden de competencia, por lo que se declara, como ya se dijo, la inadmisibilidad del recurso.
No comparte ese razonamiento este Tribunal. Ya de entrada, porque no es cierto que en la mencionada sentencia se hubiera establecido la doctrina de que cuando son los particulares los que impugnan el reglamento autonómico e invocan cuestiones sobre la competencia para regular la materia objeto de la disposición general, cabe acudir a los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, vía de impugnación que, en el razonar de la sentencia de instancia, tienen cerrada las Administraciones que cuestionan la competencia para dicha regulación que, se afirma, han de acudir al conflicto ante el Tribunal Constitucional. Y no es cierta esa doctrina porque ya en esa misma sentencia de 2002, se hace referencia a la mencionada cuestión, pero con el fin de justificar la tesis contraria, es decir, "como argumento a favor de la tesis favorable a la yuxtaposición de jurisdicciones el respeto al derecho a la tutela judicial efectiva proclamada por el artículo 24 de la Constitución..." y con referencia, como se concreta en el párrafo que transcribe la sentencia que aquí se revisa, a las personas jurídicas tanto privadas como públicas, es decir, las Administraciones. Y es que la mencionada sentencia, en su extensa argumentación, vino a sentar la doctrina de que no se cierra la vía a la posibilidad de que, en concreto, la Administración General del Estado pueda acudir a la vía contencioso-administrativa en supuestos como el presente, en lo que se denomina yuxtaposición de jurisdicciones.
Que ello es así lo pone de manifiesto la más reciente jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, de la que se deja abundante cita en el escrito de interposición del recurso de casación. En efecto, debemos tener en cuenta lo declarado en las sentencias de 28 de mayo de 2018, dictada en el recurso 1739/2016, ECLI:ES:TS:2018:1939; sentencia 900/2018, de 1 de junio, dictada en el recurso 1184/2016, ECLI:ES:TS:2018:1951 y sentencia 930/2018, de 5 de junio, dictada en el recurso 1175/2016, ECLI:ES:TS:2018:2066, las cuales contienen abundante cita:
" Esta Sala considera que en el estado actual de la legislación y de la jurisprudencia ordinaria y constitucional no resulta factible que el Tribunal Supremo pueda inclinarse por aceptar la declaración de inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo contra un acto o un reglamento autonómico o estatal apreciando que encubre un conflicto constitucional de competencias de atribución exclusiva a la jurisdicción constitucional. El carácter global de la cláusula de control jurisdiccional ordinario de la actividad administrativa, concreta y normativa, dificulta oponerse a que un sujeto legitimado impugne un acto estatal o autonómico ante el órgano jurisdiccional ordinario competente, aun cuando funde su nulidad en la infracción de las normas competenciales que articulan la distribución territorial del poder en el Estado. Cuando se trata de un sujeto particular, la relación de esta situación con el derecho a la tutela judicial efectiva resulta evidente.
[...]
"La competencia en el presente asunto de esta Jurisdicción contencioso administrativa ha de afirmarse de manera indubitada tanto por razones positivas -el acto impugnado es susceptible de recurso contencioso administrativo- como negativas -la posibilidad de que el litigo fuese también conocido mediante un conflicto constitucional de competencias no hace desaparecer la competencia de esta Jurisdicción-. En definitiva, se produce una concurrencia competencial entre la Jurisdicción contencioso administrativa y constitucional que, con las precisiones que haremos, está directamente contemplada en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y admitida de forma consolidada por la jurisprudencia tanto del propio Tribunal Constitucional como de esta Sala.
[...]
"En definitiva, el Tribunal Constitucional puede resolver los conflictos de competencia que se le planteen al amparo del artículo 161.1 c) de la Constitución, y coexiste con la reservada a la jurisdicción contencioso-administrativa, que, también por mandato constitucional (artículo 106), ha de "controlar la potestad reglamentaria" en toda su extensión.""
