1.- Revisión de oficio y sentencia firme previa
En una primera aproximación se ha negado que sea posible la revisión de oficio cuando el acto administrativo ya ha sido objeto de recurso contencioso-administrativo con sentencia firme, con fuerza de cosa juzgada.
A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 2015 (Rec. 269/2014) afirma:
“La doctrina sentada por esta Sala (entre las más recientes, sentencia de 7 de febrero de 2013 -recurso núm. 563/2010), configura dicho procedimiento como un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo, verdadero procedimiento de nulidad, que resulta cuando la invalidez se fundamenta en una causa de nulidad de pleno derecho, cuya finalidad es la de facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Como tal, se trata de un cauce subsidiario de los otros instrumentos procedimentales ordinarios de impugnación de actos administrativos; de modo que, conforme a la indicada doctrina, no es posible instar la revisión de oficio, por existir cosa juzgada, cuando previamente se haya impugnado la resolución de que se trata en vía jurisdiccional.”
De igual forma lo han entendido el Consejo de Estado, por ejemplo en el Dictamen 334/2017, de 18 de mayo de 2017, y la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid en su Dictamen 485/2017, de 23 de noviembre de 2017.
Ahora bien, es preciso realizar algunos matices.
En primer lugar, si la sentencia no entra en el fondo, por ser de inadmisión, no queda vedada la revisión de oficio. Así lo declara la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2001 (RJ 2002\932), según la cual “Ha de insistirse en que los actores no interpusieron recurso administrativo ordinario contra el Acuerdo de 29 de abril de 1993, sino que acudieron directamente a la vía jurisdiccional, donde se inadmitió el recurso sin analizar la cuestión de fondo, por lo que plantearon -por primera vez- la nulidad de aquel acuerdo ante la Administración mediante un cauce procedimental establecido, justamente, para facilitar la revisión de los vicios de nulidad absoluta de que hipotéticamente puedan adolecer los actos administrativos no impugnados en tiempo y forma”.
Además, se ha hecho notar que la inviabilidad de la revisión de oficio se refiere a la sentencia firme que analice las mismas causas de nulidad.
A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 2020 (RC 3466/2017, ponente Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez) declara que ”es criterio que se infiere de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo uno según el cual, no cabe la vía administrativa de la revisión de actos nulos, ni la misma podrá surtir ese efecto, cuando sobre tales actos y precisamente por las mismas causas de nulidad de pleno derecho que en ella se invoquen, haya sido dictada sentencia firme que declare que tales causas no concurrieron. Como es el caso. Así, en la sentencia de fecha 21 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación núm. 7913/2000, cabe leer que "[...] el mandato constitucional del artículo 118 de la CE, que proclama la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, rige también para las Administraciones públicas y supone un límite para la revisión de oficio regulada en el artículo 102 de la Ley 30/1992 -LRJ-PAC-; dicho de otra manera, la necesaria armonización entre aquel precepto constitucional y este último artículo 102 que acaba de mencionarse impone declarar que no es jurídicamente viable instar una revisión por causas de nulidad de pleno derecho cuando tales causas ya hayan sido planteadas y desestimadas en un proceso jurisdiccional decidido por sentencia firme".
Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1984 (RJ 1984\6560) niega que proceda “desvirtuar la eficacia de la cosa juzgada mediante el cauce de la revisión de oficio ejercitado dos años más tarde, sin ningún nuevo dato fáctico o normativo que incidiera en dicha situación jurídica”, lo que supone, a sensu contrario, que sí es posible entrar a enjuiciar de nuevo el acto por datos fácticos o normativos no tomados en consideración por el previo proceso.
En esta línea y más claramente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de julio de 2007 (RJ 2007\7447) niega que la revisión de oficio pueda versar sobre causas de nulidad sobre las que ya existe sentencia firme. Así, recuerda que “Señala la antedicha sentencia de 21 de julio de 2003 que "debe ratificarse el criterio que viene a asumir la sentencia recurrida de que la Administración, cuando se ejercite ante ella la acción de nulidad del artículo 102 de la Ley 30/1992, tiene que respetar el efecto de cosa juzgada que ya se haya producido cuando, sobre esa misma causa de nulidad absoluta, se haya planteado con anterioridad una acción administrativa o jurisdiccional, y exista una resolución administrativa o una sentencia judicial que haya analizado y desestimado esa misma petición de nulidad absoluta que, por haber sido consentida, haya ganado firmeza”. No sucederá lo mismo, en cambio, cuando se trate de una causa distinta.
Semejante es el pronunciamiento de la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de abril de 2007 (RJ 2007\5751), según la cual “concurre cosa juzgada dado que los solicitantes de la revisión se centran de forma casi coincidente en las mismas causas de impugnación que se esgrimieron en diversos recursos Contencioso-Administrativos ya desestimados por la Sección 2ª de la Sala de Valencia”, lo que no sería el caso si las causas fueren diferentes.
Podemos citar asimismo la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de abril de 2002 (RJ 2002\3388), que rechaza la revisión de oficio cuando la cuestión de fondo ha sido invocada, aunque extemporáneamente ante los tribunales; rechazo que, sensu contrario, no sería aplicable al caso de que dicha cuestión de fondo no hubiera sido planteada anteriormente.
Ya la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 1997 (RJ 1997\4742) aprecia la excepción de cosa juzgada, cuando ya ha existido un proceso sobre la valoración del justiprecio respecto del procedimiento de revisión de oficio posterior (a través de la declaración de lesividad), pero lo hace por cuanto el objeto (determinar el importe del justiprecio) ha sido ya resuelto. Es especialmente revelador el voto particular del Excmo. Sr. PECES MORATE que, con acierto, limita la cosa juzgada a la misma cuestión o a cuestiones que se excluyan mutuamente (elevar o reducir el justiprecio) “porque la sentencia dictada en el primer juicio, en el que se pedía por la entidad expropiada que se elevase el justiprecio de los bienes, se limitó a pronunciarse acerca de que no era ajustado a Derecho el incremento del justo precio fijado por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa, de manera que, como en este nuevo proceso de lo que se trata es de resolver si es o no conforme a Derecho reducirlo, no cabe sostener que exista cosa juzgada”.
No obstante lo hasta ahora expuesto, a las cuestiones analizadas judicialmente deben añadirse aquellas que pudieron serlo, como entiende la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2014 (RC 4923/2011, ponente Excma. Sra. Dña. Margarita Robles Fernández), que considera que “Podría decirse, como hace el Ayuntamiento recurrente, que al ser otras las cuestiones planteadas en los recursos contencioso administrativo, no cabría acudir a la existencia de cosa juzgada, ni a la litispendencia como hace la Sala de instancia, puesto que otras eran las cuestiones allí debatidas, pero
lo cierto es que el Tribunal "a quo", aun cuando cita esas instituciones, se fija también en el carácter extraordinario de la revisión de oficio, del que se ha hecho reiterado eco, como acabamos de exponer, la jurisprudencia de esta Sala, para concluir que el mismo hubiera podido plantear en vía jurisdiccional, la nulidad que trata de conseguir acudiendo a la solicitud de revisión de oficio, que formula el 10 de febrero de 2010”.
En sentido contrario, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2017 (RJ 2017\1198) prescinde de una sentencia anterior porque "se limitó a señalar escuetamente que las facultades interpretativas del tribunal calificador le permitían acordar la forma de calificar el ejercicio práctico que se aplicó... En cambio, tal como se ha dicho, la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2008 (casación 1405/2004 ) puso de relieve la dimensión objetiva de la infracción cometida por el tribunal calificador ya que significó la imposición de un requisito inexistente en las bases a las que se sometía la convocatoria. Este diferente plano marca una importante diferencia que, unida a los matices que la jurisprudencia ha establecido para apreciar la fuerza de la cosa juzgada en supuestos excepcionales en que se pida la revisión de oficio [señalados en las sentencias de la Sección Séptima de esta Sala de 17 de mayo de 2013 (RJ 2013\5245) ( recurso 826/2011), de 22 de mayo de 2013 ( recursos 799 , 789 , 804 , 830 , 851/2011 ) y las de 19 de julio de 2012 ( recursos 775 , 777 , 778 , 780 , 781 , 798 , 803 , 806 , 807 , 809 , 814/2011 (RJ 2013\6216) , entre otras de esta fecha)], hace que aquél pronunciamiento no sea suficiente para impedir la solicitada por el Sr. Carlos Manuel . Todo ello se dice sin contar con que rechazar la procedencia de dicha revisión supondría dar carta de naturaleza a una infracción de esas características". Esto es, por tratarse de una grave infracción, no considerada en la sentencia previa, aun cuando sin duda pudo ser alegada y tampoco siquiera era una cuestión claramente diferente de la examinada en la sentencia previa.
2.- Revisión de oficio y litispendencia
La Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de julio de 1988 (RJ 6546) niega la existencia de litispendencia entre un recurso contencioso-administrativo anterior y el que tiene por objeto una revisión de oficio posterior. Los fundamentos de la sentencia apelada, que se aceptan, nos ilustra del modo siguiente:
“Que entrando ya en el examen del caso debatido, es preciso también, previamente, por razones obvias de carácter procesal que determinan la procedencia de comprobar, antes de entrar en su fondo, la existencia de los presupuestos procesales que posibiliten la potestad revisora jurisdiccional, examinar la posible causa de inadmisibilidad del recurso invocada por el demandado, basada en la existencia de proceso sobre la misma cuestión, autos 169/80 de esta Sala, pendientes de resolución ante la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, al haberse recurrido en apelación la sentencia dictada en Primera Instancia, pues contrariamente a lo que sostiene la parte actora en su último escrito sobre la apreciación de la prueba documental de oficio, aunque esta causa de inadmisibilidad no figura en la enumeración del art. 82 de la Ley Jurisdiccional, es preciso que los Tribunales la admitan a examen, incluso de oficio y la tengan en cuenta, cuando proceda, como incluida en la letra d) del citado art. 82 referida a la cosa juzgada, pues como dice el comentado Auto del Tribunal Supremo de 19 de junio de 1976 (RJ 2789), que ha sido objeto de estudio en la Revista Española de Derecho Administrativo n.º 12 «la excepción de litis pendencia, como derivada de la futura cosa juzgada, al ser una especie de cosa juzgada anticipada para evitar se produzcan duplicidad de procesos sobre un mismo asunto, es aplicable a todas las jurisdicciones y ha de acogerse en la Contencioso-Administrativa»; razón por la que han examinado, entre otras, como causa de inadmisibilidad del recurso, las Sentencias del Alto Tribunal de 20 de abril de 1970 (RJ 1863), 11 de abril de 1972 (RJ 1616), 21 de marzo de 1973 (RJ 1214), 1 de junio de 1974 (RJ 2582), 16 de marzo de 1977 (RJ 1068), 9 de mayo de 1979 (RJ 2391), 23 de marzo de 1980 (RJ 2236) y 22 de abril de 1981 (RJ 1856).
(…)
Que esta figura jurídica, al ser un medio preventivo de impedir que se dicten resoluciones distintas sobre una misma pretensión deducida ya entre idénticas partes, sobre el mismo objeto y por igual causa de pedir, de modo que pudiera correrse el riesgo de resoluciones dispares o antitéticas y contradictorias de imposible ejecución, exige que para estudiar esta posible identidad de cosa juzgada futura referida a las cosas, a las causas y a las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron (art. 1252 del Código Civil), se toman en consideración los elementos que suministren, no los pronunciamientos de las sentencias dictadas en el proceso anterior, pero aún carentes de firmeza, sino los escritos de demanda y contestación de uno y otro proceso, es decir, las peticiones de las partes en los respectivos suplicos, que son las que determinarán los futuros pronunciamientos judiciales que pudieran resultar contradictorios, pues como dice una de las Sentencias citadas, la de 16 de marzo de 1977 (Sala Tercera) «esta figura procesal, como todas las ligadas al principio de consumación procesal y emanadas de la «exceptio rei in inditium deducta», requiere como presupuestos fácticos ineludibles para su cogimiento, la existencia previa al proceso en que intente valerse, de otro de naturaleza análoga, de tal modo que sólo cuando la sentencia dictada en uno de los procesos, había de producir en el otro los efectos de la cosa juzgada, es posible su estimación; por lo que resulta claro que siendo uno de los elementos objetivos identificadores de la pretensión procesal, el «petitum», allí donde éste difiere, no cabe acoger la excepción»; y al contrario, procede, cuando hay coincidencia entre uno y otro "petitum".”.
El propio Supremo, en su Sentencia de 21 de abril de 1994 (RJ 1994\3395) añade lo que sigue, en orden a admitir la concurrencia de procesos judiciales y de revisión de oficio sobre causas distintas de invalidez de un acto:
“Comenzando el estudio de las cuestiones controvertidas por las de naturaleza formal, y, principiando por la alegada inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo de la primera instancia, fundado en la invocada «litispendencia» anteriormente apuntada; se ha de considerar que, dicha figura precisa que entre dos o más procesos exista «identidad» determinada por la coincidencia de tres elementos, cual son: unos mismos sujetos litigantes, igual causa de pedir y «petitum»; pues, coincidiendo sólo alguno de ellos, sólo procedería, en su caso, la acumulación de los procesos que es cosa distinta de la inadmisibilidad del seguido por la mera existencia del primero. En el supuesto de actual referencia los recursos objeto de los procesos anteriores al de la actual lesividad, se fundaban en distinta «causae petendi», teniendo por finalidad los primeros la de determinar, si procedía o no, la «revocación de la subvención concedida en la originaria Resolución de fecha 12 diciembre 1983, efectuada por la Administración en su acto de 11 de enero de 1984, fundándose en el artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo », y no, cual acontece en el actual recurso de lesividad, la de determinar si es procedente o no, la declaración de lesividad y la consiguiente validez o nulidad, en su caso, de la Resolución administrativa de fecha 12 enero 1983, previo cumplimiento de la normativa contenida en el artículo 110 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo, lo que a su vez implica la determinación de si dicha resolución, ahora combatida, se ajusta o no a derecho”.
3.- Cosa juzgada y litispendencia
La resolución de las cuestiones que se plantean aquí se asientan en el propio concepto de la cosa juzgada y, como institución cautelar de la misma, la litispendencia, que se refieren a procesos con objeto idéntico. Así, el artículo 222.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil dispone que “La cosa juzgada de las sentencias firmes, sean estimatorias o desestimatorias, excluirá, conforme a la ley, un ulterior proceso cuyo objeto sea idéntico al del proceso en que aquélla se produjo”. Y, coherentemente, la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa contempla la cosa juzgada y la litispendencia como causas de inadmisibilidad (art. 69 d) LJCA). De hecho, de existir realmente cosa juzgada o litispendencia, lo que debería hacer la Sentencia es inadmitir y no desestimar el recurso.
Pero, para ello, no basta que los procesos se refieren al mismo acto sino que deben ventilarse entre los mismos sujetos y con un objeto idéntico. Si existe conexión pero no identidad se aplica la función positiva de la cosa juzgada, vinculando la previa decisión a las posteriores en cuanto sea antecedente lógico (art. 222.4 LEC), sin que impida un segundo procedimiento, ni, por ende, la revisión de oficio por una causa de pedir distinta.
La cosa juzgada material venía consagrada por el art. 1252 del Código Civil (hoy derogado por la vigente LEC), al disponer que "para que la presunción de cosa juzgada surta efecto en otro juicio es necesario que, entre el caso resuelto por la sentencia y aquel en que ésta sea invocada concurra la más perfecta identidad entre las cosas, las causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron"; y se halla hoy recogida, como hemos avanzado, en el art. 222 de la LEC, bajo la rúbrica de cosa juzgada material. Dice su primer apartado que “la cosa juzgada de las sentencias firmes, sean estimatorias o desestimatorias, excluirá, conforme a la Ley, un ulterior proceso cuyo objeto sea idéntico al del proceso en que aquélla se produjo”. Añaden sus apartados 2 y 3 que “la cosa juzgada alcanza a las pretensiones de la demanda ...” y “afectará a las partes del proceso en que se dicte ...”, con ciertas precisiones y excepciones que no vienen al caso.
De este modo, se exige, en principio, la identidad de petitum, causa de pedir y sujetos de los dos procesos (eadem res, eadem causa, eadem persona). Como pone de manifiesto VIVANCOS, con abundante cita de precedentes, "la inadmisibilidad por cosa juzgada requiere identidad de personas, de cualidad con que se pide, del objeto de la reclamación y de los fundamentos de la pretensión deducida. Ha de existir absoluta identidad entre las cosas, las causas, la personalidad de las partes y el carácter o representación con que litigaron... “. Es cierto que tanto el art. 222 LEC (p.ej. en materia de estado civil o acuerdos sociales) como el art. 72 LJCA admiten la producción de efectos frente a terceros, pero no es aquí la cuestión.
Para apreciar la cosa juzgada es necesaria la identidad de causa petendi y petitum. DE LA OLIVA afirma "la existencia de un específico elemento identificador de la cosa juzgada en el proceso administrativo, que es el acto o disposición objeto de la resolución firme", pero tal elemento no es por sí suficiente para la perfecta identidad de objeto que exige la cosa juzgada; de suerte que el acto es un aspecto de la “causa petendi" pero "parece mucho más útil reservar el concepto de causa petendi, en el proceso administrativo, para designar el motivo o motivos de impugnación de la resolución, elemento que tiene suficiente entidad, por sí solo". Por ello, "obviamente, si en el proceso posterior sobre el mismo acto o disposición cambian la causa petendi o el petitum la resolución firme anterior tampoco operará en su función negativa".
Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo 12 de junio de 1984 (RJ 4373), significa que "una vez comprobada en autos la identidad de partes, objeto y circunstancias, resulta ineludible la aplicación del principio de cosa juzgada, puesto que el asunto que se somete a la consideración de esta Sala ha sido ya juzgado de manera definitiva (non bis in idem) por ella misma, y no cabe, en consecuencia y en términos de derecho, añadir nada a lo ya resuelto sobre el mismo asunto".
En cuanto a la causa de pedir, por lo demás, hay que puntualizar que la comparación de los elementos objetivos de la cosa juzgada (res iudicata) y el proceso pendiente (res iudicanda) no se hace entre las pretensiones de las partes en el primer proceso y las pretensiones en el segundo proceso sino entre éstas y la sentencia.
Respecto de la litispendencia, el art. 69 d) LJCA acoge como causa de inadmisibilidad, junto a la cosa juzgada, la litispendencia, que impide un segundo pleito aun antes de la firmeza de la sentencia que, recaída en el primero, produciría efecto de cosa juzgada. Por tanto, sus requisitos son los mismos que los propios del efecto negativo de la cosa juzgada material, salvo –claro- la firmeza de la primera sentencia. Podemos, pues, dar por reproducidos, con esa salvedad, los pronunciamientos jurisdiccionales sobre la cosa juzgada. Por consiguiente, no hay litispendencia por el simple hecho de versar los procesos, en último término, sobre la validez o invalidez de un determinado acto sino que es preciso que estemos ante un objeto idéntico, suscitándose la misma pretensión, identificada especialmente por la causa de pedir o “causa petendi”.
Podríamos concluir de este modo que la inviabilidad de la revisión de oficio se refiere a la sentencia firme o el proceso pendiente que analicen las mismas causas de nulidad. Pero ha de añadirse el caso de las causas que fueron suseptibles de ser analizadas en vía judicial, pues las partes pudieron plantearlas en dicha vía, como entiende la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2014 (RC 4923/2011).
Tal cosa es aplicación, aunque no se diga en la meritada sentencia, del art. 400 LEC, que, bajo la rúbrica de "Preclusión de la alegación de hechos y fundamentos jurídicos", dispone:
"1. Cuando lo que se pida en la demanda pueda fundarse en diferentes hechos o en distintos fundamentos o títulos jurídicos, habrán de aducirse en ella cuantos resulten conocidos o puedan invocarse al tiempo de interponerla, sin que sea admisible reservar su alegación para un proceso ulterior.
La carga de la alegación a que se refiere el párrafo anterior se entenderá sin perjuicio de las alegaciones complementarias o de hechos nuevos o de nueva noticia permitidas en esta Ley en momentos posteriores a la demanda y a la contestación.
2. De conformidad con lo dispuesto en al apartado anterior, a efectos de litispendencia y de cosa juzgada, los hechos y los fundamentos jurídicos aducidos en un litigio se considerarán los mismos que los alegados en otro juicio anterior si hubiesen podido alegarse en éste".
Si bien siempre es posible que el Tribunal considere el caso lo suficientemente grave como para prescindir de la existencia de una sentencia previa, como hace la citada Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2017.
