Con fecha 16 de marzo de 2022 se ha dictado la Sentencia Nº 338/2022 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (rec. cas. núm. 95/2021) en la cual se plantea la cuestión de si todos los instrumentos de ordenación urbana están sujetos a la exigencia de la evaluación ambiental, conforme a lo establecido en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (en adelante, LEA), así como en las Directivas 2001/42 y 2011/92, o si, por el contrario, quedan exentas de dicha exigencia ciertos supuestos.
Recordemos que la evaluación ambiental estratégica (EAE) es el procedimiento administrativo instrumental respecto del de aprobación o de adopción de planes y programas, a través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente. Hay dos tipos de evaluación ambiental estratégica: la EAE ordinaria y la EAE simplificada.
Sobre la necesidad de la evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación territorial, en principio, el Alto Tribunal ya estableció (STS 1050/2021, de 19 de julio) que, en nuestro Derecho y conforme a lo establecido en el artículo 6.2º de la referida LEA, tanto la aprobación de los instrumentos del planeamiento como sus modificaciones, aunque sean menores, están sujetas, cuando menos, a la evaluación ambiental simplificada.
No obstante lo anterior, la Sentencia Nº 338/2022 puntualiza ahora lo siguiente:
“Ahora bien, como hemos tenido ocasión de advertir esas reglas generales se complican en nuestro ordenamiento jurídico por la concurrencia, en el ámbito interno, del ordenamiento autonómico. En efecto, la LEA, conforme a su propia configuración, constituye la legislación básica, que debe ser desarrollada por la normativa autonómica, conforme a los cánones que ha establecido ya una jurisprudencia inconcusa del Tribunal Constitucional, que no parece necesario reflejar ahora a los efectos del debate que nos ocupa. Lo que si interesa tener en cuenta es que, además de ese complemento regulatorio, se da la circunstancia, que aquí si trasciende, de que la normativa sobre los instrumentos del planeamiento territorial es competencia de las Comunidades Autónomas. Con tales circunstancias es indudable que la normativa autonómica podría completar la Directiva comunitaria, en lo que se refiere a la exigencia de la evaluación ambiental de tales instrumentos del planeamiento, dentro del ámbito que ya se había establecido en la normativa básica estatal, es decir, en la LEA. Y esa posibilidad se ha ejercido por algunas Comunidades Autónomas, que han declarado en su normativa particular en materia de planeamiento urbanístico, que determinados instrumentos de ordenación quedaban excluidos de la EAE.
En efecto, a esos supuestos se hace referencia en la sentencia del Tribunal Constitucional STC 123/2021, de 3 de junio (ECLI:ES:TC:2021:123), sobre lo que no parece necesario detenernos, pero que ha supuesto que se hayan excluidos del artículo 6, tanto en su párrafo primero (evaluación ambiental ordinaria), como segundo (evaluación ambiental simplificada), a los estudios de detalles, aun cuando el máximo intérprete de la Constitución, en relación con dicha exclusión, haya declarado que <<[c]orresponde a jueces y tribunales controlar, en su caso, que los estudios de detalle no vulneren los límites que les impone la normativa examinada, ya sea suplantando la función ordenadora propia de los planes urbanísticos superiores que deben ser sometidos a evaluación ambiental estratégica, o estableciendo cualquier previsión de ordenación urbanística que no tenga cobertura en dichos planes y que pueda ser determinante para la futura autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme al anexo II de la Ley básica>>.
De lo expuesto hemos de concluir que existe un régimen de exigencia de la evaluación ambiental que autoriza excluir la misma, incluso en su modalidad de simplificada, a determinados instrumentos de ordenación.
En la búsqueda de esos supuestos, debemos tomar en consideración la exigencia general que se impone en la LEA, en cuyo artículo primero, siguiendo la exigencia que impone la Directiva, condiciona toda la actividad de la evaluación ambiental a que el plan en cuestión tenga un efecto significativo sobre el medio ambiente; que es, por otra parte, el criterio que acoge la jurisprudencia del Tribunal Constitucional antes mencionada. Y en ese sentido hemos tenido ocasión de declarar en nuestra sentencia 1499/2021, de 16 de diciembre, dictada en el recurso de casación 2442/2020 (ECLI:ES:TS:2021:4931) que "lo determinante para someter un plan urbanístico a la correspondiente evaluación ambiental es que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación del impacto ambiental o que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. Dicho de otro modo, no todo plan urbanístico ha de ser sometido a esta evaluación sino solo los que establezcan el marco para la elaboración de un proyecto que traduzca sus determinaciones en una previsión concreta de obras que produzcan la efectiva transformación física del terreno sobre el que se actúa".
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones hemos de concluir, dando respuesta a la cuestión casacional, que deben someterse a evaluación ambiental, bien ordinaria o simplificada, según los casos, aquellos instrumentos de planificación que comporten una ordenación estructural que afecten significativamente al medio ambiente y hayan de servir para la ejecución de proyectos con esa misma trascendencia; así como las modificaciones de dichos instrumentos, siempre que éstas tengan esas mismas exigencias”.
Se concluye, por tanto, que NO todos los instrumentos de ordenación territorial o sus modificaciones deben someterse preceptivamente a una EAE, sino únicamente aquéllos que impliquen una ordenación estructural que repercuta “significativamente” en el medio ambiente o, en otras palabras, afecten al lugar de que se trate de manera significativa. Todo ello en línea con la STJUE de 10 de septiembre de 2015, dictada en el asunto C-473/2014.
En el caso analizado por el Tribunal Supremo, la modificación del PGOU de Motril impugnada (reprogramación de unos suelos urbanizables), en realidad se trataba de una modificación del planeamiento limitada a una mera cuestión temporal. Es decir, esta modificación no establecía determinación alguna con relación al amplio espacio del territorio objeto del Plan. La única innovación que comportaba sobre el originario Plan era su desarrollo temporal. En concreto, una simple tabla en cuyas columnas se indicaban los sectores individualizados, que no se alteran, y el periodo de ejecución.
Teniendo en cuenta lo anterior, se considera innecesaria la EAE, desestimándose el recurso de casación promovido por Ecologistas en Acción contra la sentencia Nº 631/20, de 19 de marzo, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada).
María Vizán Palomino
Abogada
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