La limitada legitimación del denunciante

 

Según el art. 62.1 LPAC, "se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo".

Así definida la denuncia, lo que principalmente la caracteriza y a su vez la diferencia de la iniciación a solicitud del interesado es que el denunciante, en cuanto tal, no se constituye como parte en el procedimiento a que pueda dar lugar su denuncia, esto es, no constituye un interesado, ni adquiere tal condición a no ser que se persone en el procedimiento, una vez que éste se ha iniciado, o es llamado al mismo por la Administración, por advertirse en él la titularidad de un derecho susceptible de ser afectado por la resolución que se dicte.

El denunciante es, pues, un extraneus al procedimiento, y no adquiere por el solo hecho de la denuncia ni la condición de parte ni, por lo mismo, la legitimación para ser notificado de las actuaciones del procedimiento ni para recurrir, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, contra la resolución que se dicte. Así lo ha reconocido, bien que con algunas vacilaciones destacables, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo. Podemos reseñar, por todas y por la abundante cita de doctrina jurisprudencial que contiene, la STS de 27 de octubre de 2003 (RJ 2004/82), que señala que “reiterada doctrina de esta Sala, sentencias de 19 de mayo y 30 de junio de 1997 y de 19 de julio y 15 de diciembre de 1999, entre otras muchas…. ha declarado que el mero denunciante no está legitimado para actuar en el proceso contencioso administrativo, a salvo los supuestos en que aparezca de denunciante y además como titular de un interés legítimo que no es el supuesto de autos”. En el mismo sentido se pronuncian las Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 1998 (RJ 688/1999), 10 de diciembre de 1998 (RJ 605/1999),15 de julio de 2002 (Rec. 1400/2000), 20 de diciembre de 2002 (Rec. 47/2000) y 29 de marzo de 2016 (Rec. 749/2015).

El art. 62.5 LPAC recoge claramente esta doctrina, al señalar que "la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento".

Unido a ello, como regla general, no se admite la acción pública o popular en vía administrativa y contencioso-administrativa, esto es, la que pudiera ejercitarse sin necesidad de ostentar derecho ni interés legítimo alguno (STS 28-5-1985, RJ 2943; 6-6-1988, RJ 4597; 31-5-1990, RJ 4138; y 17-7-1991, RJ 5269). Así, en algunos casos excepcionales se admite la denominada acción pública que no exige una particular relación entre el sujeto y el acto impugnado, como sucede en el urbanismo (arts. 5 f) y 62 TRLS de 2015), en materia de medio ambiente (art. 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, si bien en este caso de forma limitada, Cfr. STS 16-6-2016, Rec. 2572/2014), y respecto del dominio público marítimo terrestre (art. 109 de la Ley 22/1988, de 28 de junio, de Costas). Así pues cualquiera puede denunciar pero no cualquiera puede considerarse interesado en el procedimiento administrativo ni legitimado en el contencioso-administrativo.

No obstante, si el denunciante goza de un interés legítimo, puede ser considerado interesado (Cfr., p.ej. Sentencias de 31 de octubre de 1996 [RJ 7697], 4 y 5 de marzo de 1998 [RJ 2727 y 2755], 17 diciembre 2001 [Rec. 9203/1997] y 11 de abril de 2006 [Rec. 3543/2003]). En esta línea, la Ley vasca, de 20 de febrero de 1998, reguladora de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas del País Vasco, introduce (arts. 30 y 35) el equivalente de la acusación particular del proceso penal, pues "no se encuentra motivo alguno para limitar la virtualidad del concepto general de interés legítimo en el procedimiento administrativo sancionador".

En resumen, tanto a nivel jurisprudencial como normativo, se observa el alejamiento, cada vez más acusado, de la doctrina tradicional que rechaza, por principio, la legitimación del denunciante, que, en cambio, habrá que reconocer en la medida en que se le pueda considerar interesado, conforme la reglas generales (art. 4 LPAC), ya por tener un derecho subjetivo afectado por la sanción o por ostentar un interés legítimo, si bien ello no ha de confundirse con el mero interés por la legalidad. Los interesados propiamente dichos son sólo los que menciona el art. 4.1 LPAC, esto es, básicamente, (i) quienes insten el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, (ii) quienes sin haberlo iniciado tengan derechos que resulten afectados, y (iii) quienes ostenten intereses legítimos individuales o colectivos que puedan resultar afectados, pero estos últimos sólo cuando se personen en el procedimiento en curso.

A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 1993 (RJ 8451) aclara, respecto del interés legítimo, que

"ese interés, que abarca todo interés material o moral que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la pura legalidad), puede prescindir, ya, de las notas de personal y directo, pues tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional han declarado, al diferenciar el interés directo y el legítimo, que éste no sólo es superador y más amplio que aquel sino también que es, por sí, autosuficiente".

Numerosas sentencias confirman que no debe confundirse¬ el interés legíti¬mo con el mero interés por la legalidad, entre otras, la Sentencia de 9 de octubre de 1984 (RJ 4919), que reconoce que procedería "negar la legitimación al demandante por entender que su interés no excede del referido campo de la mera legalidad".

Ahora bien, en relación con la eventual legitimación del denunciante, la jurisprudencia parece atender exclusivamente a intereses materiales y excluye el interés en el castigo en sí mismo. En esta línea, la Sentencia de 11 de diciembre de 1998 (RJ 688/1999), en su fundamento jurídico cuarto, último párrafo, declara que “como se explica en la Sentencia de 12 de septiembre de 1997, el concepto de legitimación y su atribución a un sujeto determinado responden a una misma idea en la vía administrativa y en la contencioso-administrativa: la titularidad por parte del legitimado de un derecho o de un interés legítimo en que prospere su pretensión, como se desprende fundamentalmente del artículo 24.1 de la Constitución y se recoge … la Ley … Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. No existiendo en el supuesto examinado la titularidad de un derecho subjetivo, que en ningún caso puede atribuirse al denunciante de una infracción disciplinaria en relación con la sanción de la misma… El interés legítimo equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Es decir, la relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión, con la que se define la legitimación activa, comporta el que la anulación del acto que se recurre, sea en vía administrativa o jurisdiccional, produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado, pero cierto (Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990 [RJ 1454]). Pues bien, en el presente caso no se aprecia que la revocación en vía administrativa de la Resolución de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 23 de septiembre de 1994, ordenando archivar un expediente disciplinario, pueda determinar un beneficio o evitar un perjuicio al denunciante … cuya situación en las actuaciones procesales en las que es o ha sido parte no se vería alterada por la apertura, acuerdo de sanción o archivo de un expediente disciplinario contra el titular del Juzgado …”.

Como pronunciamiento posterior, la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de abril de 2006 (RJ 2152) admite, en principio, la legitimación del denunciante de ciertas prácticas que le afectaban para la apertura de expediente disciplinario (no la imposición de una sanción), pero luego niega su legitimación por haber sido indemnizado:

“Entiende el Abogado del Estado que la Sentencia impugnada ha incurrido en las infracciones que denuncia de los artículos 107.1, 30 y 31.1 de la Ley 30/1992 porque le ha reconocido al recurrente legitimación para recurrir en vía administrativa en términos excesivamente amplios. Reconoce que era incuestionable el interés del recurrente en la corrección de determinadas prácticas de la entidad denunciada, pero ello no supone que estuviese legitimado para solicitar la instrucción de un expediente disciplinario de depuración de responsabilidades una vez corregidas dichas prácticas e indemnizado por los perjuicios sufridos. A partir de ese momento el actor pasa a ser un defensor abstracto de la legalidad y, como tal, carece de legitimación para instar en vía administrativa la incoación de un expediente disciplinario por parte de la entidad supervisora.

Tiene razón la Administración, y ello conduce a la estimación del motivo. En efecto, sin duda la Sentencia acierta al considerar que el recurrente estaba directamente concernido por la práctica bancaria denunciada, cosa que el Abogado del Estado viene a reconocer expresamente. Ello hace que, en abstracto, no se podría afirmar la falta de legitimación para solicitar la incoación de un expediente disciplinario sancionador por tales prácticas, ya que como hemos indicado en otros supuestos y la Sentencia recuerda acertadamente, en el ámbito de los procedimientos sancionadores no es posible dar normas de carácter general en relación con la legitimación, sino que hay que atender al examen de cada caso. Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, Sentencia de 14 de marzo de 2005 -recurso directo 101/2004 [RJ 2067]-).

Sin embargo, en el caso de autos la solicitud del recurrente de que se incoase un expediente disciplinario y de que se le impusieran determinadas sanciones a la entidad bancaria afectada en atención a las infracciones que el recurrente denunciaba, se formula tras la intervención del servicio de reclamaciones del Banco de España y de la efectiva indemnización al actor por los perjuicios causados. Así, el actor presenta su solicitud al Banco de España el 12 de abril de 1999, ya con posterioridad a que el 1 de julio de 1997 el Servicio de Reclamaciones del Banco de España hubiese establecido la comisión de determinadas infracciones por parte de la entidad bancaria denunciada y de que ésta hubiera acatado dicha resolución, dando satisfacción a los intereses del reclamante y poniendo a su disposición las cantidades indebidamente dispuestas por ella. No existiendo duda sobre lo anterior, tiene razón el Abogado del Estado sobre que una vez satisfechos los concretos intereses del reclamante y sin que éste niegue tal circunstancia o alegue que tal satisfacción hubiera sido incompleta o insuficiente, su ulterior solicitud de que se sancione a la entidad bancaria resulta ya ajena a los derechos e intereses del denunciante. Se equivoca por ello la Sentencia recurrida cuando ordena la incoación de un expediente sancionador en virtud de una afectación de intereses que ya había sido reparada”.

Una segunda limitación a la exclusión de la legitimación del denunciante es la exigencia de que se le dé una respuesta motivada. Lo confirma, en una denuncia contra Jueces o Magistrados, la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2020 (RC 44/2019):

“SEGUNDO.- La pretensión de la demanda merece el óbice de falta de legitimación que esgrime el Abogado del Estado, quien manifiesta que lo que se pide en la demanda por un denunciante es simplemente que se abra expediente disciplinario y se sancione a una magistrada, como resulta del fundamento de Derecho en el que se resume la demanda.
La doctrina de esta Sala afirma que el denunciante está legitimado para exigir en vía judicial que los acuerdos de archivo de quejas adoptados por el Consejo General del Poder Judicial estén razonablemente motivados y vayan precedidos de una suficiente comprobación e investigación de los hechos expuestos en las quejas y que, por el contrario, no está legitimado para reclamar que la actividad investigadora iniciada por el Consejo General del Poder Judicial a resultas de sus denuncias finalice necesariamente en la incoación de un procedimiento disciplinario ni en la imposición de una sanción (por todas sentencia de 9 de mayo de 2016, rec. 845/2015).
Hemos considerado que la imposición o no de una sanción al Juez o Magistrado denunciado no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera (por todas, sentencias de 4 de diciembre de 2013, recurso nº 297/2013, y 12 de octubre de 2012, recurso nº 882/2011). Por eso tiene razón el Abogado del Estado al oponer que el recurrente carece de legitimación para postular, como hace en la demanda, que se sancione a la magistrada denunciada por una supuesta falta de cortesía que merecería reproche disciplinario.
Las resoluciones impugnadas en este caso han sido dictadas después de que el promotor, primero, y la Comisión Permanente, después, revisase el vídeo de la vista del juicio oral e indagase los aspectos necesarios para adoptar su decisión antes de concluir, en forma motivada, comprensible y bien razonada, que la queja se refiere a la policía de estrados y actuaciones jurisdiccionales que no competen al Consejo General del Poder Judicial. La Sala comparte esta valoración y tiene razón el Abogado del Estado cuando indica que el demandante no está legitimado, conforme a la doctrina que antes se expresó.

TERCERO.- Ya a mayor abundamiento, la Sala, como ha ocurrido en todas las actuaciones en vía administrativa que han precedido a este recurso jurisdiccional, ha revisado la grabación del juicio oral, conforme a la petición del recurrente en tal sentido. Tras hacerlo corrobora que la actuación de la Magistrada denunciada fue impecable, conforme a las potestades de mantener el buen orden de las vistas exigiendo que se guarde el respeto y la consideración debidos a los tribunales que le atribuye el artículo 186, 1º LEC y que está obligada a ejercer. Dejó exponer al demandante todos sus alegatos en su reclamación de, según la grabación 211,56 euros (desde las 12, 09, 45ŽŽ hasta las 12, 21Ž horas) y se ajustó en forma proporcionada a sus potestades de dirección del debate, garantizando los derechos procesales del demandante. Corroboramos, así, la apreciación de las resoluciones impugnadas”.